Il funzionamento della UE è assai complesso. Quest'organizzazione ha infatti competenze molto ampie, possiede un ingente patrimonio che amministra per raggiungere specifici obiettivi, è dotata di poteri di natura normativa e deve garantire la cooperazione tra Stati con lingue e tradizioni assai diverse tra loro.
Per consentire un migliore funzionamento, prima la Cee e, successivamente, la UE si sono pertanto dotate di appositi organismi: le istituzioni comunitarie.
Le principali istituzioni della UE sono: Parlamento europeo, Consiglio dell'Unione europea o dei ministri, Commissione europea e Corte di giustizia. Il loro ruolo è stato via via modificato con il progressivo sviluppo dell'Unione.
Accanto a questi organi ne sono presenti altri, tra cui possiamo ricordare il Consiglio europeo, con funzioni consultive e propulsive; la Bei (Banca europea degli investimenti), con compiti finanziari; la Bce (Banca centrale europea) e alcuni importanti Comitati tecnici, anch'essi con ruolo consultivo; la Corte dei conti, con funzioni di controllo sulle finanze comunitarie.
Le istituzioni europee non rispecchiano esattamente lo schema classico di ripartizione dei poteri dello Stato, in base al quale i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario sono affidati a tre organi diversi. L'organizzazione comunitaria prevede infatti che il potere legislativo venga affidato a due organi (Parlamento europeo e Consiglio dell'Unione europea) e che vi sia un altro organo aggiuntivo (il Consiglio europeo) che svolge solo funzioni di indirizzo.
Il Parlamento europeo insieme al Consiglio, è l'organo legislativo e di controllo della UE. Eletto a suffragio universale da oltre 500 milioni di cittadini europei, è in assoluto il più grande Parlamento multinazionale esistente al mondo. In esso sono presenti circa un centinaio di partiti politici.
Il numero di eurodeputati per ogni paese è approssimativamente proporzionale alla popolazione di ciascuno di essi, secondo i criteri della proporzionalità degressiva: un paese non può avere meno di 6 o più di 96 eurodeputati e il numero totale non può superare i 751 (750 più il presidente).
I gruppi parlamentari sono organizzati in base allo schieramento politico, non in base alla nazionalità. In Italia il corpo elettorale che elegge i parlamentari europei è costituito dai cittadini iscritti alle liste elettorali che hanno compiuto il diciottesimo anno di età; il sistema elettorale è proporzionale.
Ha due sedi: Strasburgo (Francia), dove si svolgono le riunioni plenarie mensili, e Bruxelles (Belgio) dove si svolgono le riunioni supplementari e delle Commissioni.
In seguito a un sostanziale ampliamento dei suoi poteri, a opera di alcuni Trattati (Atto unico, Maastricht e Amsterdam), oggi il Parlamento svolge un ruolo simile a quello dei Parlamenti nazionali.
Infatti approva le leggi in molti settori di sua competenza, esprime pareri e può apportare emendamenti alle proposte legislative; controlla e approva il bilancio: controlla l'operato della Commissione, di cui può chiedere le dimissioni con una mozione di censura. Con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (2009) si sono consolidati i suoi poteri in materia legislativa, finanziaria e di approvazione degli accordi internazionali. Il lavoro del Parlamento europeo si articola in due fasi principali:
Le commissioni - preparano la legislazione.
Il Parlamento europeo conta 20 commissioni e due sottocommissioni (Diritti umani e Sicurezza e difesa), ognuna delle quali si occupa di un determinato settore. Le commissioni esaminano le proposte legislative. Gli eurodeputati e i gruppi politici possono presentare emendamenti o respingerle. Le proposte sono anche discusse all'interno dei gruppi politici.
Le sessioni plenarie – adottano la legislazione.
In questa fase gli eurodeputati si riuniscono nell’emiciclo per esprimere un voto finale sulla proposta legislativa e gli emendamenti proposti. Di solito si svolgono a Strasburgo per quattro giorni al mese, ma talvolta vengono organizzate sessioni supplementari a Bruxelles.
Il Consiglio dell'Unione Europea o Consiglio dei ministri (formato da ventisette rappresentanti, uno per ogni Stato) per il suo particolare ruolo non è paragonabile ad alcun organo governativo nazionale.
È un organo non permanente, perché si riunisce quando deve deliberare su una questione di sua competenza, ed è a composizione variabile, perché si riunisce in formazioni diverse a seconda dell'argomento di cui si deve trattare (affari generali, ambiente, economia e finanza ecc.). Se per esempio l'ordine del giorno dei lavori del Consiglio riguarda questioni di carattere sanitario, sarà composto dai ministri della Sanità o della Salute dei diversi Paesi; se riguarda l'agricoltura, dai ministri competenti in materia agricola, e così via.
Esercita il potere legislativo, in quanto emana gli atti dell'Unione (regolamenti, direttive e decisioni), sottoscrive trattati internazionali, approva il bilancio dell'Unione e ha funzioni di coordinamento complessivo. Il Trattato di Lisbona ha stabilito che il Consiglio deliberi a maggioranza qualificata, salvo laddove sia contemplato il voto all'unanimità. Inoltre dal 2014 vige il voto a doppia maggioranza, cioè quella degli Stati (55%) e quella della popolazione (65%), che riflette la doppia legittimità dell'Unione, rafforzandone la trasparenza e l'efficacia.
Il Consiglio dell'UE è un organo decisionale essenziale dell'UE. Negozia e adotta gli atti legislativi, nella maggior parte dei casi insieme al Parlamento europeo, mediante la procedura legislativa ordinaria, nota anche come procedura di codecisione. La codecisione è utilizzata per i settori in cui l'UE ha competenza esclusiva o concorrente con gli Stati membri. In tali casi, il Consiglio legifera sulla base delle proposte presentate dalla Commissione europea.
Il Consiglio è responsabile del coordinamento delle politiche degli Stati membri in ambiti specifici, ad esempio:
le politiche economiche e di bilancio: il Consiglio coordina le politiche economiche e di bilancio degli Stati membri per rafforzare la governance economica nell'UE, controlla le politiche di bilancio e consolida il quadro di bilancio dell'UE; si occupa inoltre degli aspetti giuridici e pratici riguardanti l'euro, i mercati finanziari e i movimenti di capitali.
istruzione, cultura, gioventù e sport: il Consiglio adotta i quadri politici ed i piani di lavoro in tali settori, che stabiliscono le priorità per la cooperazione tra gli Stati membri e la Commissione.
politica occupazionale: il Consiglio elabora orientamenti e raccomandazioni annuali destinati agli Stati membri, sulla scorta delle conclusioni del Consiglio europeo sulla situazione occupazionale nell'UE.
Il Consiglio definisce e attua la politica estera e di sicurezza dell'UE in base agli orientamenti stabiliti dal Consiglio europeo. Ciò comprende anche l'aiuto umanitario e allo sviluppo fornito dall'UE, la difesa e il commercio. Insieme all'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, il Consiglio assicura l'unità, la coerenza e l'efficacia dell'azione esterna dell'Unione.
Il Consiglio fornisce alla Commissione il mandato per negoziare a nome dell'UE accordi tra l'UE e paesi terzi e organizzazioni internazionali. Al termine dei negoziati, il Consiglio decide in merito alla firma e alla conclusione dell'accordo sulla scorta di una proposta della Commissione. Il Consiglio adotta inoltre la decisione finale relativa alla conclusione dell'accordo, una volta che il Parlamento europeo ha dato la sua approvazione (necessaria per i settori che sono soggetti alla codecisione) e che l'accordo è stato ratificato da tutti gli Stati membri dell'UE.
Gli accordi possono riguardare settori ampi, come il commercio, la cooperazione e lo sviluppo, o ambiti più ristretti, come i tessili, la pesca, le dogane, i trasporti, la scienza e la tecnologia, ecc.
Il Consiglio adotta il bilancio dell'UE insieme al Parlamento europeo. L'esercizio finanziario copre un anno civile. Di norma è adottato a dicembre e inizia il 1º gennaio dell'anno successivo.
Il Consiglio europeo, oltre che dal Presidente, è formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione. Il Consiglio europeo definisce le priorità e gli orientamenti politici generali dell'UE.
Non fa parte dei legislatori dell'UE e pertanto non negozia né adotta atti legislativi. Il suo ruolo consiste piuttosto nello stabilire l'agenda strategica dell'UE.
Con il Trattato di Lisbona è diventato una vera e propria istituzione europea. È presieduto da un Presidente eletto per un periodo di due anni e mezzo con il compito di garantirne la preparazione e la continuità dei lavori e di ricercare il consenso. La funzione di Presidente non è compatibile con altri mandati nazionali.
In linea con il trattato UE, i leader dell'UE si riuniscono su convocazione del Presidente almeno quattro volte all'anno (due volte ogni semestre), solitamente a marzo, giugno, ottobre e dicembre. Le riunioni, indicate spesso come "vertici europei", si tengono a Bruxelles nel palazzo Europa. Di solito si svolgono in due giorni, un giovedì e un venerdì.
Di norma il Consiglio europeo adotta conclusioni nelle sue riunioni formali. Le conclusioni illustrano la posizione dell'UE su questioni strategiche fondamentali, forniscono orientamenti per i lavori degli altri organi e istituzioni dell'UE e possono impegnare il Consiglio europeo a riesaminare questioni specifiche in futuro.
Le conclusioni sono preparate nelle settimane che precedono la riunione. Il presidente elabora un primo progetto e le successive revisioni. Questi sono discussi dai rappresentanti permanenti degli Stati membri a Bruxelles (Coreper 2) e dai ministri degli Affari europei riuniti nella formazione del Consiglio "Affari generali".
Ciò significa che buona parte delle conclusioni è concordata in anticipo, il che consente ai leader, nel corso della riunione, di concentrarsi sulla soluzione delle eventuali questioni in sospeso.
Qualora circostanze eccezionali richiedano decisioni urgenti da parte dei leader, il presidente può convocare riunioni straordinarie del Consiglio europeo a Bruxelles in aggiunta alle consuete quattro riunioni all'anno. Durante le riunioni straordinarie possono essere adottate decisioni formali.
I membri del Consiglio europeo possono anche organizzare incontri informali per procedere con tempestività allo scambio di opinioni su temi urgenti senza prendere decisioni formali. Le riunioni informali possono essere organizzate a Bruxelles o in altri luoghi, ad esempio nel paese che esercita la presidenza di turno del Consiglio dell'UE.
Prima dell'inizio di ciascuna riunione, il presidente del Parlamento europeo si rivolge al Consiglio europeo, su invito di quest'ultimo, per illustrare le opinioni della sua istituzione. L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori del Consiglio europeo ma non ne è membro. Il presidente della Banca centrale europea può essere invitato a partecipare alle discussioni sulle questioni economiche e finanziarie. Altri possibili ospiti includono il segretario generale della NATO e il segretario generale delle Nazioni Unite.
Generalmente il Consiglio europeo decide per consenso (ossia nessun membro si oppone all'adozione). Questa è la modalità decisionale utilizzata dal Consiglio europeo anche per l'adozione delle conclusioni. Tuttavia, in alcuni casi specifici previsti dai trattati UE (ad esempio per l'adozione di atti giuridici), il Consiglio europeo decide mediante votazione.
La votazione su un determinato punto dell'ordine del giorno può essere avviata su iniziativa del presidente. Può avere luogo anche su iniziativa di qualsiasi altro membro, a condizione che la maggioranza dei membri sia favorevole.
Esistono tre modalità di voto:
unanimità
maggioranza qualificata
maggioranza semplice
L'unanimità è richiesta, ad esempio, quando il Consiglio europeo decide in merito al numero di membri della Commissione europea. Quando il Consiglio europeo delibera all'unanimità, le astensioni non impediscono l'adozione.
Il Consiglio europeo decide a maggioranza qualificata, ad esempio, quando stabilisce l'elenco delle formazioni del Consiglio o quando propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente della Commissione.
Il Consiglio europeo delibera a maggioranza semplice per adottare decisioni di procedura in virtù del suo regolamento interno.
Le decisioni adottate mediante votazione richiedono un quorum (ossia la presenza di due terzi dei membri). Ciascun membro del Consiglio europeo può ricevere delega da uno solo degli altri membri. Alla votazione non partecipano né il presidente del Consiglio europeo né il presidente della Commissione.
Tra una riunione e l'altra il Consiglio europeo può adottare decisioni su questioni urgenti mediante votazione per iscritto se il Presidente propone di ricorrere a tale procedura e tutti i membri sono d'accordo.
Il Consiglio europeo ha massima visibilità quando si riunisce, ma i suoi lavori proseguono nei mesi successivi. Il presidente mantiene stretti contatti con i 27 capi di Stato o di governo per dare seguito alle decisioni adottate e preparare le riunioni successive.
A tal fine, il presidente incontra regolarmente gli altri membri del Consiglio europeo a Bruxelles, nelle capitali degli Stati membri e in videoconferenza. Il presidente dialoga spesso anche con i leader dei paesi terzi. Tali contatti servono a preparare le discussioni del Consiglio europeo e dei vertici internazionali dell'UE e a darvi seguito.
La Commissione europea è l'organo esecutivo dell'Unione che dà attuazione ai Trattati e agli atti comunitari e vigila sul loro rispetto. Tutela gli interessi dell’UE e dei suoi cittadini su questioni che non possono essere gestite efficacemente a livello nazionale e si avvale, per gli aspetti tecnici, di esperti e dell’opinione pubblica. È anche il motore del processo decisionale, poiché il Consiglio e il Parlamento non possono decidere senza le sue proposte (potere di iniziativa legislativa).
I singoli Commissari sovrintendono alle strutture burocratiche dei diversi settori amministrativi di cui si occupa l'Unione (formazione, tutela dei diritti ecc.): stabilisce le priorità di spesa dell’UE, unitamente al Consiglio e al Parlamento. Gestisce le politiche e assegna i finanziamenti dell’UE e controlla come vengono usati i fondi, sotto l'attenta sorveglianza della Corte dei conti.
Assicura il rispetto della legislazione dell'UE e insieme alla Corte di giustizia garantisce che il diritto dell’UE sia correttamente applicato in tutti i paesi membri
Rappresenta l'UE sulla scena internazionale e fa da portavoce per tutti i paesi dell’UE presso gli organismi internazionali, in particolare nei settori della politica commerciale e degli aiuti umanitari
Infine, la Commissione predispone e amministra il bilancio annuale della UE (da sottoporre all’approvazione del Parlamento e del Consiglio) e ha il potere di negoziare accordi commerciali e di cooperazione con i Paesi extraeuropei.
Deve godere della fiducia del Parlamento europeo, che gliela può revocare votando un atto di censura, finalizzato a provocarne le dimissioni.
A differenza del Consiglio, la Commissione è un organo permanente e a composizione stabile: si deve riunire periodicamente (almeno una volta alla settimana o, comunque, quando è necessario); nel corso della legislatura, i Commissari non possono essere sostituiti o revocati dai Governi nazionali o dal Consiglio, ma possono essere obbligati a dimettersi dal Presidente.
I componenti della Commissione sono ventisette, uno per ogni Stato membro, nominato per cinque anni e rìnnovabìle, anche più volte, dopo la scadenza dell'incarico. Ogni Commissario ha una competenza specifica relativa a un determinato settore (ambiente, concorrenza, energia, commercio e tutela dei consumatori ecc.).
Una novità assoluta introdotta dal Trattato di Lisbona è la nuova figura di vicepresidente della Commissione. Si tratta dell'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che rappresenta il Consiglio per la politica estera e di sicurezza comune (Pese) e che riveste anche il ruolo di responsabile delle relazioni esterne, incaricato di condurre sia la politica estera sia la politica di difesa comune.
Il collegio dei commissari è costituito dal presidente della Commissione, dai suoi otto vicepresidenti, inclusi i tre vicepresidenti esecutivi e l'Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, e dai 18 commissari incaricati dei rispettivi portafogli.
La gestione quotidiana delle attività della Commissione è svolta dal suo personale (giuristi, economisti, ecc.), organizzato in vari servizi noti come direzioni generali (DG), ciascuna responsabile di uno specifico settore politico.
Il candidato viene presentato dai leader nazionali nel Consiglio europeo, tenendo conto dei risultati delle elezioni del Parlamento europeo. Per essere eletto deve ottenere il sostegno della maggioranza dei membri del Parlamento europeo.
Il candidato presidente sceglie i potenziali vicepresidenti e commissari sulla base dei suggerimenti dei paesi dell’UE. L’elenco dei candidati deve essere approvato dai leader nazionali nel Consiglio europeo.
Ogni candidato compare dinanzi al Parlamento europeo per illustrare la propria visione politica e rispondere alle domande. Il Parlamento procede quindi ad approvare o meno, mediante votazione, l'intera squadra di candidati. Infine, questi ultimi vengono nominati dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Il mandato dell’attuale Commissione scade il 31 ottobre 2024.
Il presidente definisce l'indirizzo politico della Commissione, permettendo in tal modo ai commissari di decidere assieme gli obiettivi strategici e delineare il programma annuale di lavoro.
Le decisioni vengono prese sulla base di una responsabilità collettiva. Tutti i commissari hanno lo stesso peso nel processo decisionale e sono ugualmente responsabili delle decisioni adottate. Essi non hanno alcun potere decisionale individuale, salvo quando autorizzato in determinate situazioni.
I vicepresidenti agiscono a nome del presidente e coordinano i lavori nel loro settore di competenza in collaborazione con diversi commissari. Per contribuire a far sì che il collegio lavori in stretta collaborazione e in modo flessibile vengono definiti dei progetti prioritari.
I commissari aiutano i vicepresidenti a presentare proposte al collegio. In generale, le decisioni sono adottate per consenso, ma possono anche aver luogo delle votazioni. In questo caso, le decisioni sono prese a maggioranza semplice e ogni commissario dispone di un voto.
La direzione generale competente (diretta da un direttore generale responsabile di fronte al commissario competente) si fa quindi carico della questione. Di solito ciò avviene attraverso progetti di proposte legislative.
Queste vengono poi ripresentate ai commissari affinché le adottino nella loro riunione settimanale, dopo di che diventano ufficiali e vengono trasmesse al Consiglio e al Parlamento per la fase successiva del processo legislativo europeo.
La Corte di giustizia europea, con sede a Lussemburgo, è l'organo giudiziario della UE.
Si compone di tre sessioni:
• la Corte di giustizia, formata da un giudice per ogni Stato membro, che interpreta la legislazione UE, ne garantisce il rispetto e infligge sanzioni;
• il Tribunale, formato da un giudice per ogni Stato membro, che si occupa di questioni e controversie relative a concorrenza, agricoltura, commercio ecc.
• il Tribunale della funzione pubblica, formato da sette giudici, che giudica le controversie tra dipendenti e istituzioni della UE.
La Corte di giustizia può:
• emettere una pronuncia giudiziale, in cui interpreta il diritto comunitario nel caso che i tribunali nazionali diano un'interpretazione diversa delle norme;
• su richiesta della Commissione Europea o di un altro Paese UE, condannare lo Stato inadempiente a rispettare i propri impegni (se questo non lo fa rischia la procedura di infrazione che in genere porta all'irrogazione di una sanzione);
• annullare atti della UE se i singoli Stati membri, le istituzioni comunitarie e i cittadini ritengono che un atto sia in contrasto con i Trattati o i diritti fondamentali (ricorso per annullamento);
• costringere il Parlamento, il Consiglio o la Commissione ad adottare un atto (ricorso per omissione);
• risarcire il danno nel caso in cui qualsiasi cittadino o impresa abbia visto lesi i suoi interessi da un'azione o da omissione (azione di risarcimento del danno).