Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (L 3/1995)
Acaso sea el artículo 1.1 del Reglamento de 23 de julio de 1911 para la Ejecución Provisional de la Ley de los Caminos Vecinales en general, de 29 de junio de 1911, que había derogado La Ley de 30 de julio de 1904 y su Reglamento de 16 de mayo de 1905, el que tenga la mejor, si no única, definición de camino vecinal (la Ley de 1911 no los define):
“1. Son caminos de servicio público a los efectos de la Ley: los que enlacen un pueblo con otro, con una estación de ferrocarril, con un puerto, cala o embarcadero, con un mercado o establecimiento de servicio o utilidad pública, o con una carretera construida o camino vecinal en buen estado de conservación por los cuales se pueda ir a cualquiera de esos puntos; los que enlacen dos de éstos; los que dentro de un municipio enlacen las cabezas del mismo con los suburbios en caso de que estén separados por parte no edificada en más de de dos kilómetros, o los que así sean declarados de Real orden, oídos el Consejo de Obras Públicas y el de Estado.”
Por vía negativa, el artículo 3 de la Ley de Carreteras dice:
"1. No tendrán la consideración de carreteras:
a) Los caminos de servicio, entendiendo por tales los construidos como elementos auxiliares o complementarios de las actividades específicas de sus titulares.
b) Los caminos construidos por las personas privadas con finalidad análoga a los caminos de servicio.
2. Cuando las circunstancias de los caminos de servicio lo permitan y lo exija el interés general, deberán éstos abrirse al uso público, según su naturaleza y legislación específica. En este caso habrán de observar las normas de utilización y seguridad propias de las carreteras y se aplicará, si procede, la Ley de Expropiación Forzosa a efectos de indemnización."
Los caminos públicos no son servidumbres de paso, sino bienes inmuebles de titularidad pública.
El artículo 334.1 del Código Civil dice que son bienes inmuebles. Y, si se predican vecinales, es obvio que no son de propiedad privada (art.345 CC) , por lo que son bienes de dominio público (art. 338 CC). El artículo 339.1 del Código Civil dice que:
“Son bienes de dominio público los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos”.
Y el artículo 344 del Código Civil dice:
"Son bienes de uso público, en las provincias y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales..."
El artículo 5.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, dice que:
"1. Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales."
El artículo 74 de la Ley de Régimen Local dice:
1. Son bienes de uso público local los caminos y carreteras, plazas, calles. paseos, parques, aguas, fuentes, canales, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la Entidad local.
2. Son bienes de servicio público los destinados al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las Entidades locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios que sean sede de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, así como los montes catalogados de propiedad provincial.
El artículo 2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL) dice:
"1. Los bienes de las Entidades locales se clasificarán en bienes de dominio público y bienes patrimoniales.
2. Los bienes de dominio público serán de uso o servicio público.
3. Tienen la consideración de comunales aquellos bienes que siendo de dominio público, su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.
4. Los bienes comunales solo podrán pertenecer a los Municipios y a las Entidades locales menores."
Y, conforme a su artículo 5:
"Los bienes comunales y demás bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles y no están sujetos a tributo alguno."
La STS-1ª 141/2014 de 26 mar (Rec. 306/2012) no duda en considerar que el término 'camino vecinal'
"tiene el sentido de bien de uso público que, a ese tipo de vía, otorga el artículo 344 del Código Civil."
Por tanto, siendo bienes públicos demaniales, de dominio público, estarán afectos a un uso general o público o a un servicio público, conforme a lo establecido en los citados artículos del Código Civil, el artículo 2.2 RBEL y el artículo 5 de la Ley 33/2003, y se regirán por los principios establecidos en el artículo 6 de la Ley 33/2003.
El artículo 75 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (LRL) y los artículos 94-108 RBEL regulan el "aprovechamiento y disfrute de los bienes comunales". Y los artículos 38 y 40 LRL regulan las competencias y gestión.
Así, podemos decir que:
la norma y la jurisprudencia avalan el vínculo del camino vecinal con el servicio a un uso público o una finalidad pública y
la mayoría de los caminos vecinales serán bienes demaniales (arts. 339.1 y 344 CC) comunales (art. 2.3 RBEL), de uso público (art. 5.1 Ley 33/2003 y 2.2 RBEL) local (art. 74.1 LRC).
Dice Campillo i Besses:
"Los juristas han considerado el uso público de una vía una realidad de hecho determinable por el uso inmemorial, la afectación a un servicio público y la inclusión en un inventario. Al mismo tiempo, la doctrina jurídica y la jurisprudencia ha identificado el uso público con un convencimiento colectivo que se puede definir como «el uso que se hace del bien con el convencimiento de que se está ejerciendo un derecho inherente a la colectividad»."
(...)
En efecto, desde [l]a perspectiva [geográfica] el uso público de una vía es una consecuencia de la funcionalidad de la vía en cuestión. Para la geografía un camino público es un camino que satisface necesidades sociales y económicas inherentes a la colectividad, o sea un camino que tiene o asume una funcionalidad pública (tal como ocurre con carreteras, plazas y calles).
También cabe que los caminos sean bienes públicos patrimoniales (artículos 6 y 8 de la Ley 33/2003) y no demaniales, pero esto es muy infrecuente. La principal diferencia, a efectos prácticos, con los caminos demaniales es que la facultad de recuperación de la posesión por la propia administración afectada prescribe al año del acto usurpatorio o perturbador de la posesión, mientras que esa facultad recuperatoria en caso de bienes demaniales es imprescriptible (STS-3ª-4 de 14 de octubre de 1998, Rec. 9300/1992).
Pero, a pesar de todo lo dicho, lo cierto es que la STS-1ª 445/2005 de 31 de mayo (Rec. 4735/1998) dice:
"Al respecto conviene recordar que, como estableció la jurisprudencia, las vías o caminos públicos no se refieren, necesariamente, a bienes de uso público, sino a terrenos que no son de titularidad particular cualquiera que sean sus condiciones de policía y urbanización (sentencias del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1929 y 2 de febrero de 1962)"
Los artículos 564-570 del Código Civil regulan las servidumbres de paso. Cabe también la existencia de servidumbres administrativas, que se rigen cada una por su normativa específica.
La serventía, que inadecuadamente algunos confunden con camino vecinal, es el camino que pasa por terrenos de propiedad particular y que utilizan los habitantes de otras fincas colindantes con el camino de serventía para comunicarse con los caminos públicos.
Dice la STS-1ª 141/2014 de 26 mar (Rec. 306/2012) que:
"[la] serventía - hoy regulada por alguna Ley autonómica - había sido reconocida por el Tribunal Supremo como realidad consuetudinaria - sentencias de 10 de julio de 1985 y 14 de mayo de 1993."
Se puede por tanto decir que la serventía no es un camino vecinal, sino privado, que no está afecto al uso público, sino solo al de los predios colindantes, atribuyendo a sus propietarios el derecho a pasar por el mismo.
Se trata de una institución jurídica de creación consuetudinaria y configuración jurisprudencial en las Comunidades Autónomas sujetas al derecho civil común. La vigencia de dicha institución jurídica no está reconocida con carácter general, al menos, y, por tanto, de alegarse deberá ser objeto de la correspondiente prueba.
La antes citada STS-1ª 141/2014 de 26 mar (Rec. 306/2012) desestima el recurso y, por tanto, confirma la de instancia con el curioso argumento de que la instancia no fundó su fallo en la existencia de una serventía y, por tanto, ésta no debió probarse como exige la Ley para las servidumbres, si no en "un derecho real de goce, distinto de la servidumbre", "atípico", "un derecho a pasar, voluntariamente constituido"; dice así la sentencia:
"... lo que hizo dicho Tribunal [de la apelación] fue reconocer la potencialidad normativa creadora de las personas de que traen causa los litigantes respecto de un derecho real de goce, distinto de la servidumbre.
Podrá discutirse si el derecho a pasar, voluntariamente constituido, es una modalidad de servidumbre o si quienes lo crearon superaron o no los límites dentro de los que cabe, en nuestro ordenamiento, crear derecho reales atípicos.
Pero ninguna influencia tiene en la decisión del conflicto determinar si en Denia existe o no la costumbre de constituir serventías. Como se expuso al dar respuesta al recurso extraordinario por infracción procesal, ninguna norma consuetudinaria aplicó el Tribunal de apelación."
Para la recuperación de caminos vecinales, la Administración usa con cierta frecuencia el interdictum propium, también denominado acción cuasi interdictal o interdicto administrativo, esto es, la potestad administrativa de recuperar de oficio - por sí, sin necesidad de invocar el auxilio judicial - la posesión de sus bienes públicos -demaniales o patrimoniales- cuando la misma haya sido perturbada. Ver en detalle aquí.
STS-3ª-4 de 27 jun 2006 (Rec. 9832/2003) -
"En conclusión, acreditado el interés público del nuevo trazado del camino y el nulo perjuicio efectivo y material acreditado para la parte actora, más allá de la conservación del trazado de un camino que podía responder a razones históricas (de forma de aprovechamiento de las fincas boscosas en tiempos pasados y aún de unidad en la titularidad de las mismas), dada la realidad social de nuestro tiempo y espacio resulta congruente entender, a la luz del principio de proporcionalidad, que el interés particular, nulo en lo material y efectivo, debe ceder ante el interés público acreditado por la mejora del camino de can Montalt, importante para un mejor acceso a las zonas boscosas a fin de facilitar la prevención y extinción de incendios, relevante dada la existencia de zonas contiguas urbanizadas y por tanto habitadas, por lo que, en atención a lo expuesto, y a los valores, principios y derechos contemplados por nuestra jurisprudencia entre otras, SSTS de 1 de julio de 1985, 21 de julio, 24 de octubre y 27 de diciembre de 1989, 13 de octubre de 2001 y 19 de julio de 2002, resulta ponderado y razonable entender que el acto impugnado, el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sant Vicenç de Montalt, de fecha 27 de abril de 1998, por el que se resolvió en parte bastante, "Aprobar definitivamente el canvi d'ubicació de l'antic Camí de "Can Montalt", resulta conforme al ordenamiento jurídico, procediendo como consecuencia la desestimación del pedimento de la demanda".
En consecuencia la Sentencia fue suficientemente motivada y explicitó con toda claridad las razones que le condujeron a desestimar el recurso atendiendo a los requisitos exigidos por el núm. 1 del art. 20 del Decreto 336/1988, de 17 de octubre, de la Comunidad Autónoma Catalana, puesto que por extenso razonó por que no se producían perjuicios para el recurrente y porque, por el contrario, el nuevo trazado del camino era muy beneficioso para los intereses generales dada la realidad a la que se aplicaba y las circunstancias concurrentes en el supuesto. Todo ello lo efetuó la Sala arrancando para su ponderación del conocimiento excepcional que le otorgó la prueba practicada de reconocimiento judicial sobre el terreno y con el asesoramiento de persona práctica en el mismo.
Mayor motivación no cabe."
ESTUDIO JURÍDICO DE LOS CAMINOS (Diego Fierro Rodríguez)
El dictamen pericial de caminos y servidumbres de paso (Xavier Campillo i Besses, Feb 2013)
Cataluña. Caminos públicos: definición, régimen de obligaciones y responsabilidad del Ayuntamiento respecto a su conservación y mantenimiento (Lefebvre, 22/3/2011)
Los Caminos Públicos Municipales (Mª Esperanza Serrano Ferrer, 22 mar 2007)