Molti sono i temi di fondo ed concetti, tra loro correlati, che stanno alla base degli approcci alla pianificazione, programmazione) sociale. (Merlo G., 2014, Merlo G., Bordone G., 2025)
Sinteticamente.
Temi di fondo: alla base della programmazione pubblica c’è la catena logica valori-diritti-obiettivi-azioni. Le differenze tra programmazione pubblica e privata.
Beni comuni e diritti: la loro definizione e fruibilità. I diritti condizionati.
Pianificazione, programmazione e progettazione: elementi per una differenziazione.
Politica: insieme di indirizzi e decisioni per il cui tramite certi soggetti, che hanno questa funzione e questo potere, cercano di influenzare la dinamica, l’evoluzione, di un sistema, spesso complesso, orientandolo verso obiettivi prefigurati, utilizzando strumenti adeguati. In inglese si tende a distinguere tra policy, ovvero politica nel senso di politica pubblica o aziendale, e politics, ovvero politica nel senso di attività di governo.
Politiche sociali. Il tema di cosa siano le politiche sociali è vasto ed in continua evoluzione, anche con mutamenti di ottica nelle diverse società e comunità. Pur nell’incertezza, e spesso confusione, nell’utilizzo dei termini di politica e programmazione, si può dire che è «ciò che lo Stato fa per il benessere dei cittadini» (Hill, 1999, p. 21) in risposta a un determinato rischio sociale (Esping-Andersen, 2006), a partire da alcuni principi di base e attraverso l’insieme di specifiche norme e modalità operative che possono coinvolgere sfere sociali differenziate (Stato, mercato, terzo settore e reti informali) (Colozzi, 2002).
Programmazione e pianificazione. La programmazione è lo strumento operativo di una politica che cerca di influenzare la dinamica di un sistema orientandolo verso obiettivi prefigurati.
Rispetto ai significati discriminanti da attribuire ai due termini, spesso utilizzati indifferentemente, vi è da sempre molta incertezza. Tra gli studiosi emerge la tendenza a considerarli come sinonimi e, a volte, a preferire il primo al secondo. Il favore per il termine “programmazione” è da attribuire soprattutto ad una connotazione ideologica del termine pianificazione soprattutto se riferito all’attività di pianificazione attuata nei paesi dell’Unione Sovietica (ex) a partire dagli anni Venti.
In argomento si vedano le schede: Pianificazione, programmazione, progettazione, Modelli di programmazione, il sistema di programmazione europeoProgrammazione pubblica. L’oggetto fondamentale della programmazione pubblica è la ridistribuzione di un bene definito come comune. In questo emergono profonde differenze di approccio tra i due mondi della programmazione pubblica e privata. Tra le molte, la più dirimente è quella del potere: nella definizione delle materie su cui intervenire, nella possibilità di emanare norme su tali materie e infine nel prelievo coattivo di ricchezza per recuperare le risorse necessarie a un’equa distribuzione del bene comune in questione.
Progettazione: pensare, ideare qualcosa e studiare il modo di realizzarla in dimensioni temporali limitate e con elementi di elaborazione tecnica specifici (in altri campi: ideare la costruzione di edifici, di macchine o altro, indicando, con disegni, calcoli e simili, le modalità di realizzazione. Un progetto viene visto come un’entità autonoma che parte da una precisa e delimitata esigenza di cambiamento, introduzione di novità, realizzazione o sperimentazione di nuove opportunità o servizi; nasce e cresce, cioè, di una sua vita autonoma, dall’ideazione alla sua implementazione, realizzazione e valutazione finale. Può ulteriormente scomporsi in sotto progetti.
Rapporto tra politica e tecnica. La programmazione nasce da una visione politica, che indica orientamenti ed obiettivi, dimensionandola come atto conseguentemente ed eminentemente tecnico. “In estrema sintesi si può dire che la programmazione (o pianificazione) è lo strumento operativo di una politica (insieme di indirizzi e decisioni) tramite cui certi soggetti (che hanno questa funzione e questo potere) cercano di influenzare la dinamica (l’evoluzione) di un sistema, spesso complesso, orientandolo verso obiettivi prefigurati, utilizzando strumenti adeguati.
Dal punto di vista teorico, concettuale e normativo è un approccio che rimanda al principio di separazione tra sfera politica e sfera gestionale ed, in particolar modo, tra attività di indirizzo e controllo e quella di gestione. Una definizione dei rapporti tra politica e amministrazione in termini di rigorosa distinzione di ruoli e di compiti: spetta alla «politica» definire le politiche pubbliche e gli indirizzi politico-amministrativi e all’amministrazione la loro realizzazione, secondo un principio di imparzialità che affida la sfera operativa ad organi provvisti di una legittimazione tecnico-professionale. È un principio che, pur trovando anche definizioni normative piuttosto cogenti, è ovviamente astratto e di incerta e difficile applicazione, almeno nel nostro campo.” (Merlo G., 2014, p. 17)
In Italia il principio di separazione tra politica e gestione, anticipato dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, è definito da: legge 15 marzo 1997, n. 59; legge 15 maggio 1997, n. 127; legge 16 giugno 1998, n. 191; legge 8 marzo 1999, n. 50 (“leggi Bassanini”)Cortigiani M., Mari A., Programmazione e direzione tecnico amministrativa dei servizi sociali, Phoenix editrice, 2001Infatti: «Da un lato i funzionari hanno bisogno di direttive politiche per la loro azione e dall’altro la politica ha bisogno della struttura tecnica per avere informazioni e realizzare il programma» (Bonazzi, 2002, p. 31).
Riduzione delle differenze: un problema di equità. Dal punto di vista della programmazione pubblica, una volta definito che cosa rientra nel bene comune e per quale territorio, nonché chi abbia il diritto a goderne e con quali regole, il fine ultimo sarà quello di mettere in campo azioni per ridurre le eventuali differenze presenti e osservate (divari) nella distribuzione territoriale, nella distribuzione tra i singoli cittadini e/o loro gruppi, rispetto agli obiettivi che ci si pone relativamente a risultati auspicati e/o a punti di riferimento (benchmarks).
È possibile distinguere tra due strategie:
sincronica: quando l’obiettivo è mettere in atto azioni tendenti al riequilibrio dei divari rilevati nel tempo presente (ad es. obiettivo “convergenza” dei Fondi Sociali Europei, distribuzione di posti letto o servizi, abbandono scolastico prematuro ecc.).
diacronica: quando si programmano le azioni necessarie per raggiungere determinati obiettivi in un tempo definito .
Ovviamente un programma può contemperare ambedue le strategie e, ad esempio, porsi un determinato obiettivo nel tempo (strategia diacronica), ma ponendo già da subito maggiore attenzione laddove la situazione sia più arretrata (strategia sincronica).
I principi della programmazione. Per questo, al di là degli obiettivi che vengono posti, si può parlare di principi o valori generali della programmazione, la quale deve garantire:
uguaglianza e universalità (per cui tutti coloro che è stato definito abbiano il diritto di accedere al bene comune devono essere messi in condizione di usufruirne realmente),
efficienza ed efficacia (per cui le risorse disponibili devono essere utilizzate al meglio delle possibilità definite dal contesto),
qualità dei risultati attesi.
In questo quadro i problemi che la programmazione deve risolvere sono:
definire gli standard di benessere in rapporto allo sviluppo economico, all’ideale e alle aspettative della popolazione (campo tra la tecnica e la politica);
fissare i criteri (politici) della distribuzione, la conseguente efficiente ed efficace allocazione delle risorse e dei beni e servizi (tecnica) in modo che siano rispettati i valori di democrazia sociale;
assicurare che tale sistema redistributivo sia effettivamente operante.
Sussidiarietà. È il principio, un criterio regolatore di competenze, per cui l'ente di livello superiore svolge compiti e funzioni amministrative solo quando questi non possano essere svolti dall'ente di livello inferiore. Nell'ordinamento italiano, si distingue una sussidiarietà verticale che mira ad attribuire la generalità delle competenze e delle funzioni alle autorità territorialmente più vicine ai cittadini; e una sussidiarietà orizzontale, che contempla la suddivisione dei compiti fra le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati. Siamo, pertanto, di fronte a un principio non solo giuridico-amministrativo, ma anche sociale, che stabilisce che l’intervento dei diversi enti pubblici territoriali, nei confronti sia dei cittadini sia delle loro partizioni e suddivisioni amministrative debba essere attuato esclusivamente come sussidio nel caso in cui il cittadino o l’entità di area più vicina … sia impossibilitata ad agire per conto proprio o se questi possono rendere il servizio in maniera più efficace ed efficiente. Dunque è anche un criterio regolatore di competenze, volto ad assicurare l’efficacia e l’efficienza dell’organizzazione dei pubblici poteri e il “buon andamento” della funzione amministrativa (art. 97 Cost.). ).
Un principio fondante, la cui applicazione appare piuttosto chiara nel parlare di amministrazione e gestione dei servizi, ma che se può essere semplice e lineare in campo di gestione e offerta di servizi, in una logica di bisogno, domanda e risposta, pone alcuni problemi quando lo si voglia vedere dal punto di vista della programmazione. Sarebbe a dire che il rischio è di fare diventare quest’ultima una mera sommatoria di più o meno casuali interventi decisi in totale autonomia dai cosiddetti corpi intermedi e/o in un approccio bottom up sovrapponendo un’ottica di programmazione di carattere aziendale e privata ad una logica di valori, diritti, obiettivi e azioni.
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