La programmazione negoziata

G. Merlo, La programmazione sociale: principi, metodi e strumenti, Carocci 2014

Capitolo: 4.4.1. La programmazione plurale. Gli attori

BOX DI APPROFONDIMENTO  n. 31

In argomento si vedano anche le schede:

La concertazione

Le norme

Regolazione pubblica

Multi level governance

La programmazione negoziata indica un processo formalizzato di decisione che utilizza come strumento la concertazione tra i soggetti pubblici, le parti sociali e le associazioni di categoria interessate.

"Si tratta di definire gli strumenti tecnico amministrativi della decisione politica, cioè in quale modo ciascuno partecipa allo sviluppo del programma stesso sia in termini di risorse finanziarie, strumentali ed umane che di regole tra i diversi attori. In particolare la programmazione negoziata indica un processo formalizzato di decisione che utilizza come strumento la concertazione tra i Soggetti pubblici, le parti sociali e le associazioni di categoria interessate allo sviluppo locale del territorio "per la definizione e l'attuazione di opere, di interventi o di programmi d'intervento che richiedono per la loro completa realizzazione, l'azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti (LN 142/90 art. 27)". Cioè una modalità di perseguire obiettivi di sviluppo in maniera coordinata e armonica attraverso una collaborazione inter istituzionale, una gestione coordinata degli interventi e la razionalizzazione della spesa."

La programmazione negoziata indica un processo formalizzato di decisione che utilizza come strumento la concertazione tra i soggetti pubblici, le parti sociali e le associazioni di categoria interessate.

Il punto di riferimento è la LN 662/1966 (art.2 comma 203 e seg.) che regola “Gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle province autonome nonché degli enti locali”.

In particolare viene definita come “la regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l'attuazione di interventi diversi, riferiti ad un'unica finalità di sviluppo, che richiedono una valutazione complessiva delle attività di competenza”.

In un contesto di programmazione pluri-livello, strategica e strutturale, integrata, partecipata, di concertazione e coprogettazione sono basilari le intese che devono essere formalizzate tra le diverse parti per lo sviluppo di un programma.

 Tra i diversi strumenti si può individuare un primo livello caratterizzato dal fatto che l’iniziativa è proposta dallo Stato e dalle Regioni e coinvolge, in qualità di partecipanti, gli enti locali e tutti i soggetti interessati alla realizzazione dei programmi.

a.   Intesa Istituzionale di Programma (IPP) è “l'accordo tra amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d'interesse comune o funzionalmente collegati”. È il livello più elevato di concertazione e si caratterizza per un approccio top-down. Rappresenta la modalità attraverso cui il governo centrale e quello regionale definiscono gli obiettivi da conseguire per favorire lo sviluppo ed i settori per i quali si rende necessaria un’azione comune. Si traduce essenzialmente in un atto preliminare di tipo strategico e riveste un’importanza assoluta proprio perché rappresenta il riferimento programmatico per tutte le azioni di sviluppo del territorio ed il momento di raccordo tra le differenti tipologie negoziali realizzate in ambito regionale. Il lavoro coordinato tra il Governo nazionale e la Giunta regionale conduce alla definizione del “Piano pluriennale d’interventi d’interesse comune” da attuarsi nei territori di ciascuna regione o provincia autonoma dopo la preliminare verifica delle risorse finanziarie disponibili e delle procedure amministrative attivabili. Con la sottoscrizione dell’Intesa i firmatari s’impegnano a collaborare ed attuare quanto designato nel Piano che deve indicare tassativamente: i programmi d’intervento nei settori d’interesse comune, gli accordi di programma da stipulare che coinvolgeranno tutti i soggetti pubblici e privati, i criteri, i tempi ed i modi per la sottoscrizione di tali accordi, le modalità di periodica verifica e di rimodulazione degli obiettivi generali e degli strumenti attuativi.

a1. Accordo di Programma Quadro (APQ) è “l'accordo con enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso in attuazione di una Intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati”. Rappresenta, quindi, la fase successiva dell’Intesa in quanto contiene la specificazione ed il dettaglio delle iniziative in essa individuate secondo o un raggruppamento tematico (cultura, sanità, ricerca, trasporti, etc.) o un raggruppamento per omogeneità territoriale.

Un secondo livello è contraddistinto da un maggiore coinvolgimento delle autonomie locali e dei soggetti non istituzionali, non più solo partecipi delle iniziative, ma anche promotori delle stesse. Sono strumenti che hanno caratteristiche strettamente operative e frutto di programmazione integrata tra gli attori (enti locali, soggetti pubblici operanti a livello locale, rappresentanze locali di lavoratori e dell’imprenditoria, soggetti privati, enti no-profit) sulle strategie da attuare per lo sviluppo economico sociale ai vari livelli locali. Si tratta sostanzialmente di contratti programmatici tra tutti i soggetti del «partenariato sociale» locale, giuridicamente vincolanti, contenenti, oltre che le strategie e le azioni da attuare anche i reciproci impegni, i tempi e le scadenze e tempi di realizzazione del programma.

b.   Patto territoriale (PT) è “l'accordo, promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati relativo all'attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale””.

È l’espressione del partenariato sociale per l'attuazione di un programma di interventi nei settori dell’industria, agroindustria, servizi, turismo ed in quello dell'apparato infrastrutturale, tra loro integrati:, individua un complesso coordinato di interventi di tipo produttivo e promozionale, nonché quelli infrastrutturali ad essi funzionali, ai quali concorra il finanziamento pubblico; attivano programmi di interventi integrati nei settori dell'industria, dei servizi e dell'apparato infrastrutturale. L'elemento caratterizzante è costituito dalla concertazione (accordo) tra i diversi attori sociali (rappresentanti delle forze sociali., degli enti locali e singoli operatori economici ) finalizzata all'elaborazione di progetti concreti di sviluppo locale. Possono essere attivati su tutto il territorio nazionale, fermo restando che le specifiche risorse destinate dal CIPE sono riservate esclusivamente ai patti attivabili nelle aree depresse.

c. Contratto di programma (CdP), specifico per le aree depresse (per la loro definizione vedi Contratto d’Area), è “il contratto stipulato tra l'amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata”. La caratteristica peculiare di tale tipologia di programmazione negoziata è che il CDP deve necessariamente racchiudere un impegno sottoscritto da parte pubblica e privata per la realizzazione di interventi atti a generare ricadute sull’apparato produttivo mediante l’attivazione di nuovi impianti e la creazione di occupazione aggiuntiva.

d. Accordo di programma (AdP) tra Enti Locali ed altri soggetti pubblici e privati, esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati indica, in particolare: attività e gli interventi da realizzare, tempi e modalità; i soggetti responsabili dell’attuazione; le eventuali Conferenze di Servizi o Convenzioni necessarie per l’attuazione dell’accordo; gli impegni di ciascun soggetto; il soggetto a cui competono i poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze; i procedimenti di conciliazione o definizione di eventuali conflitti; le risorse finanziarie occorrenti; le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati. È lo strumento che la LN 328/2000 impone (art. 19 comma 2) per l’approvazione dei Piani di Zona.

e.   Contratto di Area (CdA) è “lo strumento operativo, concordato tra amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di una nuova occupazione in territori circoscritti”.

f.    Contratto di rete  (CdR) è l’aggregazione in cui due o più imprese si obbligano ad esercitare in comune una o più attività economiche rientranti nei rispettivi oggetti sociali allo scopo di accrescere la reciproca capacità innovativa e la competitività sul mercato

 g.   Contratto di Quartiere (CdQ) è uno degli strumenti urbanistici promossi dai comuni con il diretto coinvolgimento degli abitanti nell’elaborazione di progetti orientati al recupero urbano (edilizio e sociale) di quartieri segnati da degrado.

h.   Contratto di riallineamento (o di gradualità) è uno strumento per la lotta al lavoro sommerso e della più ampia categoria dell’economia sommersa.

i. Contratto di sviluppo è uno strumento di sostegno di programmi d’investimento produttivi, strategici ed innovativi di grandi dimensioni in alcuni settori (filiere produttive, batterie e rinnovabili, bus elettrici) con la clausola della garanzia di un incremento occupazionale ed assunzione in via prioritaria di: percettori di interventi di sostegno al reddito; disoccupati a seguito di procedure di licenziamento collettivo; lavoratori di aziende coinvolte in tavoli di crisi attivi presso il MISE. Con questo strumento si rendono anche operativi gli interventi del MISE previsti  nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

l. Patto per la sicurezza è un accordo di collaborazione e di solidarietà stipulati tra Stato ed enti locali che prevedono l’azione congiunta di più livelli di governo e la promozione di interventi, anche in via sussidiaria e nell’ambito delle responsabilità di ciascuno, per rendere effettivo il diritto alla sicurezza dell’ambiente sociale.

m. Patto di collaborazione è il principale strumento per l’attuazione dell’amministrazione condivisa con cui i cittadini attivi e il Comune individuano beni comuni urbani per i quali si intende avviare un intervento di rigenerazione, un progetto di gestione per la loro cura, e le relative forme di governo condiviso. Non è normato, ma Labsus ne ha redatto un regolamento che propone all’approvazione dei singoli Comuni.

n. I Piani di Zona (PdZ) sono lo strumento strategico ed obbligatorio previsto dalla LN328/2000 per governare le politiche sociali a livello territoriale. In particolare il loro compito è di organizzare soggetti diversi, che in un ambito territoriale intervengono sui bisogni e sulla domanda sociale, per la progettazione e la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali. La legge indica come debbano trovare integrazione con le politiche dell’ambiente, dell’istruzione, della formazione, del lavoro, della casa, del tempo libero e dei trasporti, mentre in alcune norme regionali troviamo esplicitati gli obiettivi del benessere della persona, del miglioramento della qualità dei servizi e della promozione sociale. (Merlo G., 2014, p.67).

Le Zone Economiche Speciali (ZES)

Per molti di questi istituti occorre fare riferimento alla definizione delle denominate “Zone Economiche Speciali”: aree geograficamente limitate e chiaramente identificate, nella quale le aziende già operative, e quelle che si insedieranno, possono beneficiare di speciali condizioni di vantaggio per gli investimenti e per lo sviluppo quali: semplificazioni amministrative, incentivi doganali e fiscali, finanziamenti delle attività. Rientrano in questa categoria: ZES Abruzzo, ZES Calabria, ZES Campania, ZES Ionica Interregionale Puglia-Basilicata, ZES Adriatica Interregionale Puglia-Molise, ZES Sicilia Orientale, ZES Sicilia Occidentale.

Alcune misure del PNRR sono specificamente dedicate a queste aree territoriali.

Approfondimenti:

LEGGE 23 dicembre 1996, n. 662, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, art.2, comma 203 e seg.

Mise, Disciplina della programmazione negoziata, 1997

Parlamento italiano, La programmazione negoziata

Treccani, Contratti di riallineamento, contratti d’area e patti territoriali

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