Costi e fabbisogni standard

INDICE ANALITICO GENERALE

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L’approccio per “costi standard” si colloca nel campo dei finanziamenti diretti agli enti (gli altri sono le politiche dei prezzi pubblici, gli incentivi alle famiglie ed alle imprese) affiancandosi e superando i criteri classici della “copertura ex post della spesa”, della “spesa storica”, quelli “basati su indicatori dell’offerta” e “della domanda”, nonché quelli della “quota capitaria” semplice o corretta. (Merlo G., p. 166-175, Merlo G., Bordone G., 2025 p. 59, 196).

Il finanziamento diretto agli enti è una articolazione della leva della programmazione costituita dalle risorse finanziarie (le altre sono:  norme, produzione pubblica di servizi, azioni di sistema, risorse umane e risorse strumentali.”.

“Con l’approvazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione, si affaccia, per la prima volta in Italia, il concetto di “costo standard”, che indica il costo di un determinato servizio, che avvenga nelle migliori condizioni di efficienza e appropriatezza, garantendo i livelli essenziali di prestazione. In generale è un concetto legato all’ottimizzazione, all’omogeneizzazione e a rendere efficiente il sistema produttivo e il contenimento dei costi. In particolare, secondo la legge, i costi standard sono definiti prendendo come riferimento la regione più virtuosa, vale a dire la regione che presta i servizi ai costi più efficienti.” (Merlo G., p. 171)

L’approccio per costi standard costituisce il pilastro fondamentale per superare uno dei problemi principali per il corretto funzionamento delle strutture pubbliche, ovvero il finanziamento a spesa storica . Infatti, con i costi standard, l'allocazione delle risorse non avviene più sulla base di quanto si è speso in passato, ma viene definita in relazione a ciò che si è fatto o si intende fare.

Strettamente collegato all’approccio per costi standard vi è quello per fabbisogni standard.

Con il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, i fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica.

I fabbisogni standard esprimono il peso specifico di ogni Ente Locale in termini di fabbisogno finanziario, sintetizzando in un coefficiente di riparto i fattori di domanda e di offerta, il più possibile estranei alle scelte discrezionali degli amministratori locali, che meglio spiegano i differenziali di costo e di bisogno sul territorio nazionale. I fabbisogni standard sono calcolati con riferimento a ogni servizio e successivamente aggregati in un unico indicatore. Il fabbisogno standard complessivo di ogni Ente, pertanto, non corrisponde a un valore in euro, ma è un coefficiente di riparto.

Il fabbisogno standard è, quindi, il criterio a cui ancorare il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali degli enti locali (art. 11, comma 1, lettera b della legge delega) a fini perequativi e/o di consolidamento dei conti pubblici.

La nota metodologica relativa alla procedura di calcolo è adottata con Decreto del Consiglio dei Ministri (attualmente Dpcm 23-7-2014)

Progetto Fabbisogni Standard (Sose Ifel) è il portale web nato in seguito all’approvazione del D.lgs. n. 216 del 2010 in materia.

Nei fatti i costi standard definiscono l’entità economica necessaria ad assicurare i LEA nei diversi territori a cui dovranno essere attribuite le risorse necessarie in ragione del loro fabbisogno standard. 

COSTI STANDARD

I costi standard per servizi (gestiti in proprio o esternalizzati) costituiscono il risultato di una particolare metodologia applicata di monetizzazione del prodotto “industriale”, mutuata dall’economia aziendale e dall’economia politica. Uno strumento metodologico valutativo per il funzionamento dinamico del sistema pubblico posto a garanzia dell’esigibilità dei diritti sociali (in particolare: salute, assistenza e istruzione), attraverso il quale assicurare l’autonomia di entrata e uscita, soprattutto delle Regioni.

Il concetto è legato a due fondamentali scopi:

• quello di ottimizzare e omogeneizzare i valori produttivi e, attraverso essi, 

• contenere i prezzi e quello di valutare gli scostamenti dei costi reali e, con essi, lo stato di efficienza del sistema produttivo. 

I parametri per determinare i costi standard tengono conto della:

• la dimensione dei territori degli enti destinatari in rapporto alla loro composizione orografica, 

• il sistema infrastrutturale di sostegno. 

• le condizioni fisiche e socio-economiche 

• le caratteristiche delle popolazioni interessate. 

Queste ultime sono le destinatarie/beneficiarie della eventuale perequazione compensativa, posta a garanzia dell’esigibilità dei diritti di cittadinanza su tutto il territorio nazionale. Pertanto, gli stessi, per essere correttamente definiti, necessitano di precisi indicatori economici di spesa per unità di servizio e/o di funzione.

Il vero punto cruciale, sotto l'aspetto operativo, risiede nel fatto che bisogna decidere, quando si parla di costo standard, se ci si riferisce agli input o agli output, ed a quali input ed output.

È la differenza tra spesa e costo: la spesa è data dalla quantità di risorse finanziarie utilizzate per acquisire un bene o un servizio, mentre il costo è costituito dall’utilizzo di fattori produttivi per la produzione di un bene o servizio.

Definire il costo standard per unità di input significa identificare il costo di riferimento per una unità di uno specifico fattore produttivo impiegato (tipico esempio: il costo standard per una siringa). Con l'adozione del solo costo standard per unità di input è possibile controllare l'acquisto delle risorse ma, non il loro utilizzo: cioè non possiamo sapere se la risorsa andava acquistata; se era della qualità richiesta; se la quantità acquistata era quella corretta, se abbiamo utilizzato correttamente le risorse.

Con il costo standard per unità di output si vuole invece focalizzare l'attenzione sul consumo di risorse (intese come aggregazioni di fattori produttivi) destinate all'erogazione e o alla produzione di un dato risultato.

Gli elementi fondamentali di costo standard per unità di output sono:

• il costo standard di una specifica prestazione (tipico esempio: vista ambulatoriale) o di un dato prodotto quale mix di prestazioni. In questo modo è possibile controllare la spesa, ma non possiamo sapere se la risorsa andava utilizzata; se era della qualità richiesta; se la quantità era quella corretta.

• la spesa standard per "utente potenziale" (mix di prodotti per una certa tipologia di utente). Anche in questo modo è teoricamente possibile controllare l'entità globale della spesa, ma non controllare come la si usa; in altri termini, per contenere la spesa, invece che agire sull'efficienza (ovvero sul miglior impiego delle risorse), è più facile ridurre ciò che si dà agli utenti. Per questo il mix di prodotti per una certa tipologia di utente deve essere "analitico", ossia declinato per attività/pacchetto di prestazioni e risorse.

A questi elementi occorre aggiungere il problema dei costi delle condizioni operative per l'erogazione e produzione di un dato risultato che possono variare notevolmente da situazione a situazione (bacini territoriali e conformazione, allocazione geografica, fattori produttivi ed infrastrutture, etc) e da utente a utente (gravità, durata della condizione, etc).

Altro tema, connesso al fabbisogno standard, è quello del collegamento con gli indicatori “dell’offerta” e “della domanda”, cioè della specifica condizione di ciascun territorio rispetto a: quanto è già presente in termini di servizi; bisogni rilevati.

Infatti, se la differenza tra offerta e domanda è tipico argomento della programmazione (la riduzione delle differenze) questa si pone non solo all’interno di ogni singolo territorio ( e popolazioni), ma anche tra territori (e popolazioni) differenti. In questo caso il fabbisogno non può più essere di tipo standard, ma assume una valenza relativa: chi ne ha maggiore o minore necessità. 

Unità di Costo Standard (UCS) omnicomprensive

Rappresentano uno strumento per calcolare i costi di servizi o interventi in modo semplificato, standardizzato, trasparente, in quanto fissati in anticipo e basati su analisi dei costi storici e valutazioni di mercato.

Sono:

• calcolate in base a un costo predeterminato per unità di misura, come, ad esempio, "costo per ora di formazione", "costo per partecipante" o "costo per giornata di assistenza";

• omnicomprensive: includono tutte le voci di spesa necessarie per erogare il servizio o l’intervento, ad esempio il personale, le attrezzature, le forniture, le spese di gestione e quelle amministrative garantendo che tutti i costi siano inclusi senza necessità di rendicontare ogni singola voce.

Si tratta di una metodologia usata spesso in ambito pubblico o nei progetti finanziati (come i Fondi Strutturali Europei) per semplificare la rendicontazione dei costi e ridurre la complessità amministrativa, evitando di dover documentare nel dettaglio ogni singola spesa sostenuta.

Vengono applicate in vari settori, come:

• Formazione e Istruzione: calcolo dei costi per corsi di formazione, dove i costi unitari sono definiti per ciascuna ora o giornata di formazione.

• Assistenza Sociale: costo per utente o per giornata di assistenza, in cui vengono compresi i costi di personale e servizi essenziali.

• Iniziative di Sviluppo Locale: progetti di supporto alle imprese o al territorio, dove il costo unitario per attività viene stabilito in base a parametri definiti.

Approfondimenti:

Bordignon M., Turati G., I comuni e la trappola dei costi standard, LaVoce, 2014

Camera dei deputati, I fabbisogni standard degli enti locali

Conferenza Unificata Stato regioni, Determinazione di costi e fabbisogni standard, 7 maggio 2015

DECRETO LEGISLATIVO 26 novembre 2010, n. 216

DECRETO LEGISLATIVO, Guida alla lettura del d.lgs. 26 novembre 2010, n. 216 "Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province"

IFEL, Guida alla lettura dei fabbisogni (e dei costi) standard, 2014

Federazione Italiana Aziende Sanitarie e Ospedaliere, I sistemi di finanziamento regionali delle Aziende Sanitarie e Ospedaliere Modalità di riparto dei fondi sanitari regionali per gli anni 2011 e 2012

Federazione Italiana Aziende Sanitarie e Ospedaliere, Analisi comparata dei costi del soccorso sanitario con autoveicoli, 2015

Governo, Linee guida del decreto attuativo su costi e fabbisogni standard

Jorio E., Diritto della sanità e dell’assistenza sociale, Maggioli 2013

Ministero della Salute, DECRETO 2 aprile 2015, n. 70, Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza ospedaliera.

Moirano F., Riflessione sui criteri da utilizzare per il riparto del fabbisogno sanitario, Agenas 2010

NISAN, Costi standard in sanità

Pesaresi F., Il federalismo fiscale nei comuni,

Provincia di Torino, Costi standard nel sociale, 2010

OpenCivitas: la Banca Dati degli Enti Locali

Sose, Il progetto costi e fabbisogni standard, 2014

Vitiello B., L’attuale sviluppo della definizione dei costi standard, in Bottari C., I ivelli essenziali delle prestazioni sociali e sanitarie, Maggioli 2014

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