Programmi d'ambito

G. Merlo, La programmazione sociale: principi, metodi e strumenti, Carocci 2014

Capitolo: 2.5. Benessere, salute e programmazione

BOX DI APPROFONDIMENTO  n.16

INDICE ANALITICO GENERALE

si vedano anche le schede:

PROGRAMMAZIONE PER TEMA E D'AMBITO

PROFILO DI COMUNITA'

Un approccio che, partendo da una visione generale della società, si occupa di specifici territori, nella logica di modificare complessivamente in meglio la condizione di chi ci vive, come nel caso del benessere e della salute, con un tendenziale approccio strutturale.

"Il dibattito teorico sviluppatosi negli ultimi decenni, si è riverberato nei diversi campi del sociale producendo una serie di strumenti di programmazione che, pur partendo ciascuno da uno proprio specifico ambito, tendono ad allargare l’attenzione, l’osservazione e l’intervento a settori che potremmo definire confinanti, in una ottica e con l’obiettivo, per l’appunto, di benessere complessivo (popolazione e singoli individui che la compongono) di un determinato territorio.

Tra questi possiamo ricordare l'«Agenda 21» (e buona parte della programmazione ambientale) ed i «Piani Territoriali di Coordinamento», nonché i «Patti territoriali»[1], i «Piani di sviluppo delle aree montane»[2], ed in particolar modo i «Piani di Zona», i «Piani e Profili di Salute», i "Profili di salute" e i «Piano Operativi Regionali» della formazione e lavoro. Due gli elementi che li collegano: la concezione del benessere come obiettivo generale della programmazione settoriale e l’indicazione, più o meno vincolante, di un processo plurale e partecipato sia dell’osservazione del tema affrontato che delle soluzioni da intraprendere." (Merlo G., 2014, p. 67)

Vediamone alcuni.

I Piani Operativi Regionali (POR) per le politiche del lavoro e la formazione sono lo strumento operativo locale che orienta l’utilizzo degli strumenti finanziari strutturali con cui l'Unione Europea persegue la coesione e lo sviluppo economico e sociale in tutte le sue regioni.

L’attuale Documento Strategico Nazionale per il periodo 2007-13, assunto come si debba “dare centralità all’obiettivo ultimo di migliorare il benessere dei cittadini” e come questo obiettivo debba “assumere assoluto rilievo e divenire il metro ultimo del confronto politico e sociale sulla politica regionale (QSN 2007 p.73)”, indica quattro macro obiettivi: sviluppare i circuiti della conoscenza; accrescere la qualità della vita, la sicurezza, l’inclusione sociale nei territori; potenziare le filiere produttive, i servizi e la concorrenza; internazionalizzare e modernizzare l’economia, la società e le Amministrazioni. I macro obiettivi sono poi articolati in dieci priorità: miglioramento e valorizzazione delle risorse umane, inclusione sociale e servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale; valorizzazione delle risorse culturali per l’attrattività per lo sviluppo; reti e collegamenti per la mobilità; competitività dei sistemi produttivi e occupazione; competitività e attrattività delle città e dei sistemi urbani; apertura internazionale e attrazione di investimenti, consumi e risorse; governance, capacità istituzionali e mercati concorrenziali e efficaci.

In particolare, nello specifico campo di nostro interesse, si prevedono “interventi di miglioramento della organizzazione e disponibilità e qualità dei servizi sociali”, nonché “l’introduzione di pratiche innovative di integrazione tra strumenti per l’inclusione sociale e i diritti di cittadinanza mirando ad ottenere risultati più incisivi nelle aree più deboli in relazione alla maggiore necessità di contrasto dell’esclusione sociale correlata alla pervasività di condizioni di disagio economico” (ivi, p. 78 e 80).

L’esperienza in questo settore appare molto diversificata, ma con alcuni elementi critici abbastanza ricorrenti: restano ancora, prevalentemente, ancorati alle sole politiche attive del lavoro; le scelte programmatorie tendono ad utilizzare argomenti di carattere logico deduttivo piuttosto che l’evidenza scientifica; nascono da un confronto molto interno alle amministrazioni tra tecnici e politici, anche se la discussione trova poi validazione in sedi codificate di tipo democratico rappresentativo.

Profili e Piani di Salute (PePS) nascono dalla “strategia della salute per tutti” adottata dall'Assemblea Mondiale della Sanità del 1998[3] che individua 21 obiettivi strategici per il 21° secolo a livello internazionale, nazionale e locale. Tra questi vi è la “Responsabilità multisettoriale nei confronti della salute” per cui “un approccio efficace allo sviluppo della salute richiede che tutti i settori della società siano responsabili dell’impatto sulla salute delle loro politiche e dei loro programmi, nonché la consapevolezza dei benefici che la promozione e la protezione della salute possono offrire. La valutazione dell’impatto sulla salute deve perciò essere applicata a qualunque politica o programma sociale ed economico, così come ai progetti di sviluppo che hanno probabilità di provocare effetti sulla salute (WHO 1998)”.

L’esperienza in questo ambito appare abbastanza sviluppata[4]: nei fatti sono un rapporto sulla salute pubblica che descrive la salute dei cittadini ed i fattori che la influenzano, identificano i problemi di salute e le potenziali soluzioni, consentendo di avviare strategie e programmi di intervento per indurre il cambiamento e migliorare la salute della cittadinanza. La costruzione del Profilo si basa su strumenti e metodi fortemente validati, consolidati, di carattere “oggettivo”, verificabile e quantificabile (essenzialmente l’epidemiologia). In questo il concetto di salute è ancora quello legato all’ambito sanitario: gli elementi presi in considerazione sono infatti prevalentemente di tale carattere (malattie) e lo strumento principe per valutare lo stato di salute di una popolazione è quello della mortalità. La programmazione conseguente (Piani di salute) è prevalentemente dominio dei tecnici, anche per una forma di separatezza culturale, organizzativa e gestionale del mondo medico e delle sue strutture operative.

Più aperto ai problemi della governance e della partecipazione è lo sviluppo denominato come Profilo di comunità che, tramite la partecipazione delle istituzioni socio-sanitarie, del Terzo Settore, organizzazioni sindacali, associazioni e società civile, inserisce nei profili elementi qualitativi di percezione ed una costruzione condivisa dei piani di salute.

Il Profilo di Comunità e uno strumento che indaga, in forma partecipata, tutti i fattori che potenzialmente potrebbero avere ripercussioni sullo stato di salute, sul benessere e sulla qualità di vita di una popolazione in un determinato ambito territoriale.

Nei fatti rappresenta una evoluzione del Profilo e Piano di Salute (PePS) degli anni ‘90: uno strumento di conoscenza di supporto alla programmazione delle politiche sociali e socio-sanitarie di uno specifico territorio.

I Piani di Zona (PdZ) sono lo strumento strategico ed obbligatorio previsto dalla LN328/2000 per governare le politiche sociali a livello territoriale. In particolare il compito del Piano di zona è di organizzare soggetti diversi, che in un ambito territoriale intervengono sui bisogni e sulla domanda sociale, per la progettazione e la realizzazione di un sistema integrato di interventi e servizi sociali. La legge indica come i PdZ debbano trovare integrazione con le politiche dell’ambiente, dell’istruzione, della formazione, del lavoro, della casa, del tempo libero e dei trasporti, mentre in alcune norme regionali troviamo esplicitati gli obiettivi del benessere della persona, del miglioramento della qualità dei servizi e della promozione sociale.

L’esperienza in questo ambito, per quanto molto diversificata sul territorio nazionale, appare piuttosto avanzata, ma con alcune criticità. La prima è che sono rimasti ancora prevalentemente dei Piani di servizi sociali, con uno scarso allargamento alle altre tematiche: una valutazione sull’integrazione degli interventi sociali registra “un miglioramento dell’integrazione soprattutto tra l’ambito sociale e quello sanitario (in particolare nelle regioni del Nord Italia) e, in misura minore, con le aree istruzione-formazione e lavoro-disoccupazione. Nulli o scarsamente rilevanti i processi di integrazione registrati verso il contesto delle politiche abitative e della sicurezza, ma anche dei servizi per il lavoro (Isfol 2008 p.29)[5]. Valutazione confermata dalla constatazione che “In termini assoluti i servizi maggiormente presenti nei piani di attività dei singoli piani di zona riguardano gli interventi a favore degli anziani (l’85,3% dei piani di zona li prevedono), seguiti dagli interventi a favore dell’infanzia (nell’85% dei casi) e per i disabili (85% dei casi).” (ivi, p.32). La seconda a che a che vedere con gli elementi di conoscenza della realtà (domanda e bisogni) che, pur ampiamente presenti sia in termini quantitativi e qualitativi, si limitano ad aspetti descrittivi con scarsi approfondimenti sul versante dei determinanti. Molto forte, al contrario, appare il modello di programmazione e co-progettazione degli interventi (pur con differenze tra nord e centro-sud) in un confronto plurimo tra tecnici, operatori e politici con il coinvolgimento dei comuni del territorio, delle Province, le ASL ed i distretti sanitari, i sindacati, il Terzo settore, le fondazioni, cittadini utenti, imprese private non profit, in una logica di partecipazione e democrazia sostanziale (ivi, p. 14). 

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