ABITAZIONE

INDICE ANALITICO GENERALE

tutte le voci del sito

l tema dell’abitazione è trattato in diverse schede:

IL DIRITTO ALLA CASA - Esiste una gerarchia dei diritti?

LA NORMATIVA: excursus storico

IL DISAGIO ABITATIVO: definizioni

IL FABBISOGNO ABITATIVO: una prima analisi nel territorio della provincia di Torino: esempio 

EDILIZIA POPOLARE : cenni storici degli interventi pubblici nel settore

PIANO CASA - Piano nazionale 2014

Vedi anche: RISORSE PER IL WELFARE: ricognizione di tutte le risorse per il welfare

Scheda a cura di Martina Ferraris

La risposta al disagio abitativo può essere trovata e articolata attraverso una strategia plurilivello, volta a[1]: 

• Definire strumenti normativi e fiscali finalizzati a facilitare l'affitto, promuovendo il pieno utilizzo del consistente patrimonio immobiliare sfitto esistente e l'emersione degli affitti in nero; 

• potenziare il sostegno alle famiglie in condizioni di difficoltà economica e prevenire gli sfratti per morosità attraverso contributi per l'integrazione all'affitto (i buoni casa); 

• promuovere interventi di riqualificazione e di rigenerazione urbana; 

• conferire agli enti locali patrimonio immobiliare da rendere disponibile; 

• rilanciare l'offerta abitativa per le fasce della popolazione più povere con l'edilizia residenziale pubblica a canoni sociali; 

• facilitare l'accesso al mercato dell'affitto per famiglie in grado di pagare un affitto moderato attraverso il social housing. 

La necessità da parte dei diversi attori, pubblici e privati, di programmare interventi in ambito abitativo deriva dal fatto che il solo mercato non è in grado di soddisfare da solo tutte le esigenze dell'intera popolazione. Nel caso italiano il mercato ha prevalso nel costruire le condizioni dell'attuale situazione abitativa e lo Stato ha introdotto alcuni correttivi[2]. Inoltre le differenze che possono emergere tra le aree territoriali derivano dalle differenti tradizioni amministrative di Comuni e IACP.

Gli attori che contribuiscono alla creazione di un intervento possono essere sia pubblici che privati, individuali o collettivi, istituzionalmente demandati o coinvolti per proprio interesse.

In particolare nell'interpretazione di Anna Minelli[3] vengono distinte le opzioni a disposizione di un potere pubblico per intervenire nel mercato delle abitazioni.

POLITICHE ED INTERVENTI PER LA CASA

L'Italia si è in presenza di un sistema misto in cui le modalità principali si sono articolate in[4]: 

• aiuti alla persona, consistenti nel sostegno alle famiglie incapaci di far fronte ai prezzi di mercato delle locazioni, sia attraverso i contributi all'affitto, sia mediante l'imposizione di blocchi ai canoni di locazione; 

• aiuti alla pietra in diverse forme tra cui: credito e agevolazioni alle imprese di costruzione, alle famiglie per l'accesso alla proprietà di un alloggio come prima casa, finanziamenti diretti a soggetti pubblici e cooperative private incaricati di costruire abitazioni da assegnare in locazione/proprietà. 

In applicazione del principio di sussidiarietà il Decreto Legislativo 112 del 1998[5] ha attribuito alle Regioni le competenza su: 

• Regole di assegnazione degli alloggi; 

• regole di gestione (canoni); 

• distribuzione degli aiuti per l'affitto; 

• programmazione dei fondi nazionali e regionali per la casa; 

• definizione degli statuti e controllo degli organismi; 

• norme tecniche regionali. 

Gli interventi che quindi si sono venuti a creare risultano essere molti e di diversa natura, creando uno scenario nazionale disomogeneo.

L'Edilizia Residenziale Pubblica

L'edilizia residenziale pubblica (ERP) è: “L'attività diretta all’acquisizione, alla costruzione o al recupero di fabbricati da destinare ad abitazioni per le persone meno abbienti o per quelle che, dotate di un reddito fisso da lavoro dipendente, non potrebbero reperire un’abitazione ai prezzi di mercato[6]”. 

Schemi di edilizia residenziale pubblica in Italia[8]

Social Housing

La definizione viene introdotta con il Decreto Ministeriale del 22 aprile 2008 che, all'articolo 1, comma 2, definisce come alloggio sociale: “l'unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, incapaci di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato”.

Secondo la definizione del Comitato europeo di coordinamento per l'edilizia sociale (Cecodhas), il social housing è[9]: “l'insieme di attività utili a fornire alloggi adeguati a coloro che hanno difficoltà a soddisfare, alle condizioni di mercato, il proprio bisogno abitativo perché incapaci di ottenere credito o perché colpiti da problematiche particolari”. 

CARATTERISTICHE FONDAMENTALI

• Funzione di promozione della coesione sociale sul territorio; 

• intervento prioritario sul disagio abitativo non estremo (fascia grigia); 

• partecipazione di attori e risorse appartenenti al settore pubblico, privato e non profit, secondo il principio di sussidiarietà orizzontale; 

• integrazione di politiche per la casa e politiche sociali.

ATTORI COINVOLTI

• Terzo settore (gestione aspetti sociali); 

• Fondazioni bancarie e grandi investitori (finanziamento e produzione); 

• Comuni (promozione dei diversi interventi).

NORMATIVA

• Decreto Ministeriale del 22 aprile 2008, “Definizione di alloggio sociale ai fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea”; 

• Decreto Legge n. 112 del 25 giugno 2008, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”, convertito nella legge 133/2008 (legge finanziaria); 

• Decreto del Presidente del consiglio dei Ministri del 16 luglio 2009, “Piano nazionale di edilizia abitativa”.

PROBLEMATICHE

• Difficoltà da parte dei soggetti privati nell'accettare una riduzione del valore dei propri immobili; 

• mancanza di risorse locali; 

• tempi di realizzazione lunghi; 

• rischio di frammentazione e dispersione degli interventi; 

• rischio di creazione di uno stigma nelle aree degradate.

Il sistema di finanziamento degli interventi di social housing può essere di competenza esclusiva dello Stato, delle Regioni, dei Comuni o di più soggetti contemporaneamente. In Italia le istituzioni pubbliche possono finanziare tali interventi anche indirettamente, ad esempio concedendo terreni a prezzi scontati o agevolazioni fiscali in favore dei privati[10].

In Italia l'intervento pubblico si articola principalmente in due tipologie:

• Accordi tra i Comuni, che mettono a disposizione l'area, e gli investitori istituzionali, che costruiscono gli immobili, al fine di recuperare il patrimonio immobiliare esistente o per realizzare nuove abitazioni da assegnare a canone calmierato che verrà poi gestito dal Terzo settore, il quale avrà il compito di fornire anche prestazioni dal punto di vista dell'accompagnamento sociale. 

• Accordi tra i Comuni e il settore delle costruzioni al fine di realizzare nuove abitazioni di cui una percentuale viene destinata all'edilizia pubblica per le fasce più deboli. 

• Questa articolazione fa si che vi sia una compartecipazione tra soggetti pubblici e privati, i quali, grazie all'utilizzo di strumenti finanziari capaci di produrre un ritorno economico, rendono il social housing uno strumento in grado di produrre benefici di doppia natura: assistenziale ed economica. 

Autocostruzione associata e autorecupero

Con il termine autocostruzione associata[11] si fa riferimento ad iniziative di edilizia sociale in cui l'abitazione viene costruita attraverso il lavoro dei futuri proprietari riuniti in cooperative con vantaggi per i finanziamenti, il reperimento di aree edificabili e la presenza di agevolazioni fiscali e tributarie. È prevista la presenza di un'organizzazione permanente, dello Stato o del Terzo Settore, con il compito di controllare e dirigere l'organizzazione e di assicurare l'efficienza nel corso dell'intero processo di costruzione.

A livello nazionale non esiste una normativa che regoli il tema dell'autocostruzione. Tale intervento rientra tra quelli definiti dalla legge dell' 8 febbraio 2007 n.9 “Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali”, la quale ha proposto obiettivi di carattere generale ai fini della realizzazione di “alloggi sociali”.

Alcune Regioni presentano delle leggi specifiche in tale ambito: Regione Lazio, Legge Regionale 11 dicembre 1998 n. 55; Regione Umbria, Legge Regionale 28 novembre 2003 n. 23, art. 1 e 17; Regione Marche, Legge Regionale 27 dicembre 2006 n. 22, art 16. 

CARATTERISTICHE FONDAMENTALI

• Costruzione dell'abitazione mediante il lavoro dei futuri proprietari; 

• futuri proprietari protagonisti di: progettazione, costruzione e controllo; 

• incentivazione all'utilizzo di risorse personali (tempo e capacità); 

• creazione di cooperative tutelate a livello costituzionale; 

• agevolazioni fiscali e tributarie; 

• coordinamento di un organismo no profit e assistenza di professionisti del settore. 

ATTORI COINVOLTI

• Cooperative di autocostruttori; 

• Regioni e Comuni (funzione di promozione) 

• Organizzazione permanente (Stato o Terzo settore con funzione di controllo e direzione); 

• Istituti di Credito pubblici o privati (funzione di finanziamento); 

• Enti assicurativi 

NORMATIVA

• Legge dell' 8 febbraio 2007 n.9 “Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali” (tali interventi rientrano nella categoria degli alloggi sociali); 

• Regione Lazio, Legge Regionale 11 dicembre 1998 n. 55 “Autorecupero del patrimonio immobiliare”; 

• Regione Umbria, Legge Regionale 28 novembre 2003 n. 23 “Norme di riordino in materia di edilizia residenziale pubblica”. Fanno riferimento all'autocostruzione gli articoli 1 e 17; 

• Regione Marche, Legge Regionale 27 dicembre 2006 n. 22 “Riordino del sistema regionale di politiche abitative”. Fa riferimento all'autocostruzione l'articolo 16. 

• Lombardia proposta di legge n. 0206 del 13 dicembre 2006 “Promozione dell'autocostruzione e dell'autorecupero”; 

• Piemonte proposta di legge n. 367 del 29 novembre 2006 “Norme per l'accesso alla casa. Autocostruzione-autorecupero”; 

• Emilia Romagna proposta di legge VIII legislatura 2005-2010 “Norme in materia di autocostruzione e autorecupero” 

PROBLEMATICHE

• Assenza di una normativa specifica; 

• attuazione da parte di soggetti privi di competenze edilizie; 

• tempi di costruzione medio-lungi; 

• difficoltà di reperimento dei finanziamenti; 

• cantieri mai portati a termine; 

• problemi strutturali; 

• costi di costruzioni aumentati rispetto alle previsioni iniziali.

Abitare collettivo

Forme di abitare collettivo che prevedono sia spazi privati per ogni nucleo familiare, sia zone e servizi condivisi.

In questo ambito non vi è una normativa nazionale chiara e definita, per tali interventi è possibile fare riferimento a:

• Legge dell' 8 febbraio 2007 n.9 “Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali”; 

• Decreto del Presidente del consiglio dei Ministri del 16 luglio 2009, “Piano nazionale di edilizia abitativa”.

Molti Comuni hanno emanato e promosso bandi a favore della realizzazione di insediamenti caratterizzati da forme di abitare collettivo. 

NORMATIVA

• Legge dell' 8 febbraio 2007 n.9 “Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali”; 

• Decreto del Presidente del consiglio dei Ministri del 16 luglio 2009, “Piano nazionale di edilizia abitativa”.

PROBLEMATICHE

• Forme di ghettizzazione derivante dalla presenza di molti soggetti con caratteristiche di disagio; 

• Difficoltà nell'uscire dalla situazione problematica; 

• Rallentamento nel ricambio dei nuclei all'interno delle abitazioni.

Su questo approccio Davico e Sgambetterra hanno rilevato quattro categorie principali[12]: 

• Condomini solidali, consistono in edifici urbani destinati alla residenza di nuclei familiari che condividono spazi comuni e cooperano nella gestione degli stessi. 

• residenze temporanee, abitazioni a prezzi calmierati o di mercato messe a disposizione di singoli o famiglie per periodi di tempo limitati e variabili a seconda delle diverse esigenze. 

• edilizia sociale privata, rivolta a quei soggetti in situazione di emergenza abitativa, in particolare facenti parte della “fascia grigia”, mediante l'attivazione di programmi integrati di intervento destinati alla progettazione e realizzazione di un insieme di alloggi e servizi. 

• Cohousing, consiste in una soluzione caratterizzata da un forte carattere comunitario e partecipativo da parte dei residenti. 

I FONDI PER L'ABITARE

Il Fondo sociale per l'affitto

La Legge 9 dicembre del 1998 n. 431, “Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo”, ha istituito il fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione contestualmente alla liberalizzazione del mercato dell'affitto che si indirizza alle famiglie povere, distinguendo[13]: 

• famiglie, più povere, che percepiscono un reddito non superiore a due volte il livello della pensione minima; 

• famiglie, considerate meno povere, che possiedono le caratteristiche per poter accedere all'edilizia residenziale pubblica secondo le regole fissate da ciascuna Regione. 

Il sussidio ha come obiettivo l'aumento della sostenibilità dei canoni correnti, tuttavia prevede un limite per cui il rapporto tra l'affitto, dopo il primo trasferimento, e il reddito non può essere al di sotto del 14% per le famiglie più povere, e del 24% per le famiglie con i requisiti per accedere all'ERP. Esistono anche limiti riguardanti l'importo massimo ricevuto da ciascun beneficiario, mentre sono previste condizioni migliori applicabili a coloro che si trovano in condizioni di particolare bisogno, come: famiglie con molti figli a carico, con invalidi o con anziani ultrasessantacinquenni.

In tale contesto definito a livello nazionale, le Regioni e i Comuni hanno la possibilità di fissare propri criteri applicativi, con facoltà di incidere su procedure, requisiti di accesso, forme di prova dei mezzi e importi da trasferire, in particolare questi ultimi possono essere incrementati mettendo a disposizione risorse proprie.

La procedura prevede che ogni anno il Governo suddivida le risorse allocate al fondo affitto tra le Regioni, sulla base di una stima effettuata in relazione alle varie esigenze abitative. Tali trasferimenti vengono integrati mediante fondi regionali e comunali.

Per le caratteristiche appena descritte tale strumento si presenta nel complesso molto differenziato sul territorio nazionale; in alcune Regioni viene inteso ed applicato come un'alternativa all'edilizia residenziale pubblica, escludendo gli inquilini della stessa, mentre in altre Regioni, dove gli affitti nell'ERP sono stati fissati a livelli vicini a quelli di mercato, il fondo sociale viene considerato complementare, ammettendo quindi a ricevere l'incentivo sia gli inquilini del settore pubblico, sia quelli del mercato privato.

Il Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli

In base all'art. 2 comma 1 del Decreto Legislativo 102/2013 “Disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalità immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonché di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici rientra nella definizione di morosità incolpevole quella situazione in cui sopraggiunge l'impossibilità da parte dei soggetti a provvedere al pagamento del canone di locazione a causa di una forte riduzione, o della perdita, del reddito familiare.

In particolare sono considerati incolpevoli quei soggetti che hanno visto un ingente riduzione del reddito a causa del presentarsi di situazioni quali[14]: perdita o riduzione dell'orario di lavoro; cassa integrazione ordinaria o straordinaria; cessazione di attività libero-professionali per cause di forza maggiore; malattia grave, infortunio o decesso di un componente del nucleo familiare.

Il DL istituisce presso il Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti un Fondo di garanzia a copertura del rischio di morosità,

Ai Comuni spetta il compito di assegnare il sostegno (fino ad un massimo di 8mila euro) e di emanare propri provvedimenti che ne regolino l'erogazione; mentre alle Regioni è affidata la funzione di individuazione dei Comuni ad alta tensione abitativa cui destinare le risorse del Fondo e di definizione delle linee guida che i Comuni dovranno seguire.

L'assegnazione delle risorse del fondo prevede che esse vengano attribuite prioritariamente alle Regioni che hanno emanato norme al fine di ridurre il disagio abitativo mediante l'ideazione di percorsi di accompagnamento sociale dei soggetti sottoposti a sfratto.

Il Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa

La Legge del 24 dicembre 2007 n. 244, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)”, ha istituito presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa.

Con tale legge viene stabilita la possibilità da parte dei titolari di un mutuo, contratto per l'acquisto della prima casa, di vedere concessa la sospensione, fino a 18 mesi, del pagamento delle rate in caso di situazioni di temporanea difficoltà.

La sospensione viene concessa a quei soggetti che risultano avere un mutuo di importo inferiore a € 250.000 e un indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) inferiore a € 30.000.

Inizialmente la Legge finanziaria 2008 aveva assegnato al fondo 10 milioni di euro per gli anni 2008 e 2009, successivamente il Decreto Legge 6 dicembre 2011 n. 201 ha rifinanziato il fondo con 10 milioni di euro per gli anni 2012 e 2013, mentre il Decreto Legge del 31 agosto 2013 n. 102 ha previsto ulteriori 20 milioni di euro per gli anni 2014 e 2015.

Il Fondo è stato regolato da ulteriori normative quali: 

• Legge del 28 giugno 2012 n. 92, “Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in una prospettiva di crescita”, la quale ha esteso le misure di sospensione ad altre tipologie di mutui ed ha specificato i casi in cui non è possibile richiederle; 

• Decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 22 febbraio 2013 n. 37, “Regolamento recante modifiche al decreto 21 giugno 2010, n. 132 concernente norme di attuazione del Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa, ai sensi dell'articolo 2, comma 475 e seguenti della legge 24 dicembre 2007, n. 244”, il quale ha disciplinato e modificato i presupposti per l'accesso alla sospensione del mutuo (non viene più ammesso l'accesso al Fondo per motivi di sostenimento di spese mediche o di ristrutturazione). 

Il Fondo per l'accesso al credito per l'acquisto della prima casa

Il Decreto Legge del 25 giungo 2008 n. 112, “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione Tributaria”, all'art. 13 comma 3-bis ha istituito il Fondo per l'accesso al credito per l'acquisto della prima casa presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della gioventù. Si tratta di un fondo destinato alle giovani coppie o ai nuclei familiari monogenitoriali con figli minori, con priorità per quelli composti da soggetti che non risultano occupati a tempo indeterminato.

Il Decreto Legge del 31 agosto 2013 n. 102, “Disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalità immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonché di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici”, all'art. 6 comma 3, ha esteso l'accesso al Fondo anche ai giovani di età inferiore a 35 anni che siano titolari di un rapporto di lavoro atipico ed ha aumentato la dotazione del fondo di 10 milioni di euro per gli anni 2014 e 2015. Il Decreto Legge del 24 giugno 2013 n. 103, “Regolamento recante la disciplina del Fondo per l'accesso al credito per l'acquisto della prima casa da parte delle giovani coppie o dei nuclei familiari monogenitoriali”, ha disciplinato e regolamentato il Fondo.

I criteri di accesso prevedono:

• Mutui inferiori a 200.000 euro; 

• età dei mutuatari inferiore a 35 anni; 

• reddito complessivo rilevato tramite ISEE inferiore a 35.000 euro; 

• non più del 50% del reddito complessivo imponibile a fini IRPEF deve derivare da contratto di lavoro dipendente a tempo indeterminato; 

• non essere titolari di altri immobili ad uso abitativo; immobile non rientrante tra le “abitazioni di pregio” e con superficie inferiore a 90 metri quadrati. 

La Legge del 27 dicembre 2013 n. 147, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2014)”, ha previsto la sostituzione del Fondo con un nuovo Fondo di garanzia per la prima casa per la concessione di garanzie su mutui ipotecari. A quest'ultimo sono state attribuite risorse pari complessivamente a 600 milioni di euro nel triennio 2014-2016.

Il nuovo Fondo prevede una garanzia pari a massimo il 50% della quota capitale sui finanziamenti riguardanti l'acquisto e gli interventi di ristrutturazione di unità abitative destinate ad abitazione principale. Rispetto al precedente esso prende in considerazione anche le situazioni caratterizzate da ristrutturazione o accrescimento dell'efficienza energetica della prima casa, inoltre l'ambito di applicazione viene esteso assumendo portata generale con priorità alle categorie prese in considerazione dal Fondo precedente.

Gli interventi del nuovo Fondo sono sostenuti dalla garanzia dello Stato, inoltre la dotazione dello stesso può venire incrementata grazie al versamento di contributi da parte delle Regioni e di altri Enti e organismi pubblici. Mentre la gestione è affidata alla società Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici (CONSAP s.p.a.). 

Approfondimenti:

Rizzini C.L., Innovazione e politiche abitative: la Fondazione Housing Sociale, Secondo welfare, 2013

Il monitoraggio sull'housing avviato da Cariplo, Secondo welfare, 2015

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