Livelli Essenziali delle Prestazioni

INDICE ANALITICO GENERALE

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In generale i LEP (Livelli Essenziali nelle Prestazioni) sono diritti di cittadinanza e si traducono essenzialmente nel diritto di tutti i cittadini all’assistenza sanitaria e sociale, all’istruzione, alle prestazioni previdenziali per i lavoratori, e così via. La loro determinazione è competenza esclusiva dello Stato (riforma del titolo V della Costituzione).

Per la Corte Costituzionale sono «norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di … diritti [civili e sociali], senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle».

Hanno la funzione di tutelare l’unità economica e la coesione sociale della Repubblica, rimuovere gli squilibri economici e sociali (federalismo solidaristico) e fornire indicazioni programmatiche a cui le Regioni e gli enti locali devono attenersi nella redazione dei loro bilanci e nello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

La definizione dei livelli essenziali delle prestazioni si intreccia con la funzione del Piano Sociale Nazionale e del Fondo Nazionale delle Prestazioni sociali: per un excursus storico di una situazione complessa si veda la scheda: Un Piano (2018-2020) di transizione verso la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

In particolare, la legge delega 42/2009 sul federalismo fiscale definisce che il finanziamento delle spese relative ai LEP sia commisurato ai fabbisogni, la cui quantificazione dovrebbe avvenire con riferimento ai costi standard associati alla loro erogazione in condizioni di efficienza e appropriatezza su tutto il territorio nazionale e non alla spesa storica. (vedi la scheda: Finanziamenti diretti agli enti)

Una delle ragioni per cui i LEP tardano a trovare una puntuale definizione è, pertanto, di natura economica. (vedi "diritti condizionati"). La loro individuazione comporta infatti il reperimento delle risorse finanziarie necessarie per attuarli e garantirli; tali coperture dovrebbero gravare tanto sui soggetti tenuti a fornire le relative prestazioni quanto sullo stesso Stato con finalità perequative. È quindi solo con la piena attuazione di quanto indicato nell'articolo 119 della riforma del titolo V della Costituzione, attuativo del cosiddetto "federalismo fiscale", che i LEP potranno avere integrale attuazione.

A partire dal 2013, anno in cui è stato fissato l’inizio del percorso di convergenza verso i costi standard, le fonti di finanziamento delle Regioni, previste per garantire i LEP, compatibilmente con i vincoli generali della finanza pubblica e di altri eventuali obiettivi di politica economica, sono: la compartecipazione al gettito dell’IVA; le quote dell’addizionale regionale dell’IRPEF; l’IRAP, fino alla sua sostituzione con altri tributi; le quote del fondo perequativo; le entrate proprie, nella misura convenzionalmente stabilita.

Sulla materia, a partire dal luglio 2023 la rivista on line Welforum (https://www.welforum.it/) ha dedicato una serie di approfondimenti a cura di Franco Pesaresi, tra cui: Dimissioni protette”, “Pronto intervento sociale”, “Prevenzione allontanamento familiare – P.I.P.P.I.”, “Servizi per la residenza fittizia per i senza dimora”, ’“Assistenza domiciliare sociale”, “Supervisione del personale dei servizi sociali”, “Servizio sociale professionale”, “Servizi sociali di sollievo per le persone anziane non autosufficienti”, “Servizi sociali di supporto per le persone anziane non autosufficienti”.

 I LEA (Livelli Essenziali di Assistenza)

Sono le prestazioni e i servizi che il Servizio Sanitario Nazionale è tenuto a fornire a tutti i cittadini, gratuitamente o dietro pagamento di una quota di partecipazione (ticket), con le risorse pubbliche raccolte attraverso la fiscalità generale (tasse).

1. Il 18 marzo 2017 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il DPCM del 12 gennaio 2017 con i nuovi Livelli Essenziali di Assistenza.

Il nuovo Decreto sostituisce infatti integralmente il DPCM 29-11-2001, con cui i LEA erano stati definiti per la prima volta.

Il DPCM, che rappresenta il risultato di un lavoro condiviso tra Stato, Regioni, Province autonome e Società scientifiche, è stato predisposto in attuazione della Legge di stabilità 2016, che ha vincolato 800 milioni di euro per l’aggiornamento dei LEA,

• definisce le attività, i servizi e le prestazioni garantite ai cittadini con le risorse pubbliche messe a disposizione del SSN,

• descrive con maggiore dettaglio e precisione prestazioni e attività oggi già incluse nei livelli essenziali di assistenza;

• ridefinisce e aggiorna gli elenchi delle malattie rare e delle malattie croniche e invalidanti che danno diritto all’esenzione dal ticket;

• innova i nomenclatori della specialistica ambulatoriale e dell’assistenza protesica.

Il DPCM individua tre grandi Livelli:

• Prevenzione collettiva e sanità pubblica, che comprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli; in particolare: sorveglianza, prevenzione e controllo delle malattie infettive e parassitarie, inclusi i programmi vaccinali; tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati; sorveglianza, prevenzione e tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; salute animale e igiene urbana veterinaria; sicurezza alimentare e tutela della salute dei consumatori; sorveglianza e prevenzione delle malattie croniche, inclusi la promozione di stili di vita sani ed i programmi organizzati di screening; sorveglianza e prevenzione nutrizionale; attività medico legali per finalità pubbliche.

• Assistenza distrettuale, vale a dire le attività e i servizi sanitari e sociosanitari diffusi sul territorio, così articolati: assistenza sanitaria di base; emergenza sanitaria territoriale; assistenza farmaceutica; assistenza integrativa; assistenza specialistica ambulatoriale; assistenza protesica; assistenza termale; assistenza sociosanitaria domiciliare e territoriale; assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale.

• Assistenza ospedaliera, articolata nelle seguenti attività: pronto soccorso; ricovero ordinario per acuti; day surgery; day hospital; riabilitazione e lungodegenza post acuzie; attività trasfusionali; attività di trapianto di cellule, organi e tessuti; centri antiveleni.

Nel testo il Capo IV è dedicato specificatamente all'Assistenza sociosanitaria ed il Capo VI è dedicato all'Assistenza specifica a particolari categorie.

Le Regioni, come hanno fatto fino ad oggi, potranno garantire servizi e prestazioni ulteriori rispetto a quelle incluse nei LEA, utilizzando risorse proprie.

Per garantire l’aggiornamento continuo, sistematico, su regole chiare e criteri scientificamente validi dei Livelli essenziali di assistenza, è stata istituita la Commissione nazionale per l'aggiornamento dei LEA e la promozione dell’appropriatezza nel Servizio sanitario nazionale.

Con decreto del ministro della Salute del 21 novembre 2005 è stato istituito, presso il Ministero, il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza (Comitato LEA), cui è affidato il compito di verificare l’erogazione dei LEA in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell’utilizzo delle risorse, nonché la congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione dal Servizio Sanitario Nazionale.

2. Il 25 maggio 2022 è stato adottato il DM 77/2022 “Regolamento recante la definizione di modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale nel Servizio Sanitario Nazionale” in cui vengono definiti:

• gli obiettivi strategici di riferimento,

• le strutture che compongono la rete dei servizi territoriali;

• gli standard in rapporto alla popolazione ed i parametri di riferimento del personale;

• le modalità organizzative e funzionali;

• la governance del sistema.

I finanziamenti si riferiscono alla Missione 6 del PNRR e con il DM del 20 gennaio 2022 sono state suddivise fra le Regioni le prime risorse per un totale di circa 8 miliardi.

LIVEAS e LEPS delle prestazioni sociali

I LIVEAS (Livelli Essenziali delle prestazioni di Assistenza Sociale), denominati anche LEPS (Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali), sono previsti dal sistema integrato di interventi e servizi sociali (art. 22 della LN.328/2000) al fine di garantire alle persone ed alle famiglie, qualità della vita e cittadinanza sociale, nonchè pari opportunità e tutela ai soggetti più deboli.

La LN328/2000 li definisce per macro aree (come indirizzi e non come standard di erogazione), rinvia per una definizione più precisa al Piano sociale nazionale 2001- 2003 e vincola la loro definizione alle risorse economiche disponibili. Indica, inoltre, 5 tipologie di servizi ed una serie di interventi puntuali.

I LIVEAS hanno assunto rilevanza costituzionale dopo la Riforma del 2001, con cui è subentrata la competenza legislativa concorrente delle Regioni: nello scenario post-riforma, l’unica competenza rimasta allo Stato in campo sociale è proprio quella della definizione dei livelli essenziali.

Solo con la progressiva adozione di Piani sociali nazionali ed i relativi finanziamenti questi diventeranno effettivi. Nel frattempo si assiste ad una estrema eterogeneità territoriale del sistema di welfare italiano pur nel riconoscimento del Servizio sociale professionale come servizio pubblico essenziale (legge 178/2020 all’articolo 1, comma 797 e seguenti: un operatore ogni 5.000 abitanti e un ulteriore obiettivo di servizio definito da un operatore ogni 4.000 abitanti).

Con il 2017  (art. 21, co. 7, del d. lgs. 147/2017) sono state previste modifiche nelle finalità del Piano Nazionale, più limitate rispetto a quanto stabilito nella LN 328: non si tratta più di un documento generale di indirizzo, ma di uno strumento di programmazione nazionale per l’utilizzo delle risorse del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali.

In questo senso compito principale del Piano è quello di individuare un percorso verso gli obiettivi condivisi in maniera da garantire maggiore uniformità territoriale: si tratta di individuare «lo sviluppo degli interventi … nell’ottica di una progressione graduale, nei limiti delle risorse disponibili, nel raggiungimento di livelli essenziali delle prestazioni da garantire su tutto il territorio nazionale».

Nel frattempo, oltre al Fondo Nazionale per le Politiche Sociali, sono stati costituiti altri Fondi sociali specifici e aggiuntivi (Fondo per le Non Autosufficienze, Fondo per il Dopo di noi, Fondo Povertà), e Piani Nazionali tematici, in controtendenza con il tentativo di unificazione delle risorse e di programmazione sistematica dell’intero settore delle politiche sociali voluto dalla LN 328/2000. (Si vedano le schede: Piani nazionali in essere; per una disamina puntuale delle fonti di finanziamento a livello locale, si veda la scheda: Finanziamenti per il welfare).

Ciò ha portato all’emanazione del Piano Sociale Nazionale 2018-20 che lascia alle Regioni e ai territori un margine di libertà nell’uso delle risorse trasferite con il Fondo nazionale per le politiche sociali.

Con il Piano Sociale Nazionale per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà 2021-23, che definisce anche alcuni nuovi LEPS, si ritorna ad un approccio non episodico, ma unitario, integrato (ambiti socio sanitario, politiche del lavoro, giudiziario, politiche abitative), plurifondo, infrastrutturale, che collega la programmazione (ed i finanziamenti) del Piano sociale nazionale, del Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà e del Piano per la non autosufficienza, con quella dei programmi europei.

Nel Piano Nazionale per la Non Autosufficienza 2022-2024 sono stati definiti cinque Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali (LEPS) per gli anziani non autosufficienti:

1. Percorso assistenziale integrato: Un sistema che coordina vari servizi per garantire un'assistenza personalizzata.

2. Assistenza domiciliare sociale: Servizi di supporto a domicilio per migliorare la qualità della vita degli anziani.

3. Dimissioni protette: Procedure per garantire un'assistenza adeguata al momento delle dimissioni dagli ospedali.

4. Servizi sociali di sollievo: Supporto temporaneo per i caregiver e le famiglie, alleviando il carico assistenziale.

5. Servizi sociali di supporto: Iniziative che offrono assistenza e sostegno a lungo termine agli anziani non autosufficienti.

LEPS del sociale

Il Piano Sociale Nazionale per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà 2021-23, definisce come LEPS:

• Servizio sociale professionale

• Pronto intervento sociale

• Valutazione multidimensionale e progetto individualizzato

• Supervisione personale servizi social

• Dimissioni protette

• Prevenzione allontanamento familiare

• Sostegno monetario al reddito

• Presa in carico sociale / lavorativa

• Servizi per la residenza fittizia

• Progetti dopo di noi e vita indipendente

• Indennità di accompagnamento

• Servizi per la non autosufficienza.

Standard del servizio sociale:

• almeno un assistente ogni 5.000 abitanti (Piano nazionale per la lotta alla povertà 2018-2020)

• un assistente sociale ogni 4000 abitanti (Legge di bilancio per il 2021)

• supervisione del personale dei servizi sociali (PNRR) con uno strumento di accompagnamento.

Nello specifico degli anziani non autosufficienti o con ridotta autonomia, la Legge n. 134 del 30 dicembre 2021 ha introdotto (Art. 1, commi 159-171) i nuovi LEPS, organizzati e realizzati al livello territoriale dagli ATS - Ambiti Sociali Territoriali nelle seguenti aree:

• assistenza domiciliare sociale e assistenza sociale integrata con i servizi sanitari, rivolta a persone anziane non autosufficienti o a persone anziane con ridotta autonomia o a rischio di emarginazione, che richiedono supporto nello svolgimento delle attività fondamentali della vita quotidiana (interventi di cura della persona e di sostegno psico-socio-educativo anche ad integrazione di interventi di natura sociosanitaria);

• soluzioni abitative, anche attraverso nuove forme di coabitazione solidale delle persone anziane, adattamenti dell’abitazione alle esigenze della persona con soluzioni domotiche e tecnologiche (compresi i servizi di telesoccorso e teleassistenza);

• servizi sociali di sollievo per le persone anziane non autosufficienti e le loro famiglie;

• servizi sociali di supporto per le persone anziane non autosufficienti e le loro famiglie.

LEPS del lavoro

Il d. lgs. n. 147 del 2017 ha istituito il REI come prestazione composta da un beneficio economico e da un progetto personalizzato di inclusione sociale e lavorativa. Più specificamente, tutta la componente di servizi associata al REI è già considerata livello essenziale delle prestazioni, da garantire nei limiti delle risorse disponibili, attraverso il rafforzamento del servizio sociale professionale e del segretariato sociale: si tratta dei servizi per l’informazione e l’accesso al REI, per la valutazione multidimensionale del bisogno e per la progettazione personalizzata, inclusiva dei sostegni in essa previsti.

Il decreto ministeriale dell'11 gennaio 2018, n. 4, ha approvato, per la prima volta, I LEPS da erogare su tutto il territorio nazionale sia alle persone che cercano lavoro sia alle imprese. Per ciascuna prestazione, il decreto indica e  descrive analiticamente le attività da svolgere e i risultati attesi. 

Con riferimento alle persone che cercano lavoro, le prestazioni riguardano:

• accoglienza e prima informazione

• supporto nel rilascio della dichiarazione di immediata disponibilità

• profilazione

• orientamento di base

• stipula del patto di servizio

• orientamento specialistico

• accompagnamento al lavoro

• avviamento alla formazione

• promozione di tirocini extracurriculari

• informazione su incentivi all'occupazione

• promozione di prestazioni socialmente utili

• supporto all'autoimpiego

I LEPS comprendono  il supporto per l'iscrizione alle liste del collocamento mirato e la presa in carico integrata per persone in condizione di vulnerabilità.

Con riferimento alle imprese, i LEPS si riferiscono a:

• accoglienza e prima informazione,

• attività di incontro domanda/offerta di lavoro (cd. matching),

• attivazione di tirocini, supporto per gli adempimenti relativi al collocamento mirato.

Il successivo decreto ministeriale n. 4/2018 definisce inoltre  gli obiettivi annuali (2018) e le linee di indirizzo triennali (2018-2020), in materia di politiche attive.

Tra gli  obiettivi per il 2018, si evidenzia:

• la messa a regime dell'assegno di ricollocazione,

• la definizione di unità di costo standard (Ucs) e degli standard di servizio condivisi su tutto il territorio nazionale,

• lo sviluppo di metodologie sui sistemi di intermediazione domanda e offerta di lavoro,

• l'avvio di una strategia di contrasto della disoccupazione di lunga durata,

• la promozione di iniziative volte a stabilire una continua e reciproca interazione con i datori di lavoro, in particolare con le micro, piccole e medie imprese, per  aumentare i  posti di lavoro intermediati dai servizi per l'impiego.

Nelle linee di indirizzo triennali, si evidenzia:

• l'implementazione del sistema informativo unitario delle politiche del lavoro;

• il potenziamento del sistema delle politiche attive del lavoro e, in particolare, dei servizi per l'impiego, anche attraverso meccanismi di premialità e azioni di supporto ai sistemi locali non adeguatamente operativi;

• il potenziamento di strumenti, anche informativi, per erogare i servizi agli utenti che volti semplifichino le procedure amministrative e riducano gli oneri del personale  dei centri per l'impiego;

• l'erogazione di servizi e misure di politica attiva che contribuiscano a ridurre la durata media della disoccupazione, in particolare quella  di lunga durata e quella femminile;

• il potenziamento degli sportelli informativi e dei servizi alle imprese, in particolare per le micro, piccole e medie imprese e per  lavoratori e lavoratrici autonomie

• l'attuazione dei meccanismi di condizionalità e del rapporto tra politiche passive e politiche attive del lavoro; 

• il rafforzamento degli strumenti per incrementare l'occupazione giovanile;

• il sostegno alle trasformazioni dei processi produttivi con interventi di riqualificazione e orientamento dei lavoratori e lavoratrici coinvolte; 

• il rafforzamento della capacità dei servizi per il lavoro di prendere in carico chi beneficia del sostegno per l'inclusione attiva e del reddito di inclusione.

LEPS per i minori

Sono in discussione. L’Autorità Garante per l’Infanzia e Adolescenza (AGIA) ha prodotto nel 2019 un documento di proposta per l’individuazione dei LEP relativi alla fascia d’età 0-6 anni.

Le tipologie individuate sono tre:

• LEP di primo tipo – prestazioni volte a rispondere a diritti soggettivi: una prestazione certa per chiunque si trovi in una determinata condizione;

• LEP di secondo tipo – garanzie di offerta: la presenza di alcune tipologie di offerta in ogni realtà territoriale/ogni dato numero di abitanti;

• LEP di terzo tipo – programmatico: la presenza di una proposta finalizzata a costruire condizioni di conoscenza o organizzative per una successiva offerta di servizi o soddisfazione di diritti.

Le proposte, invece, sono quattro:

• assicurare a ogni bambino che frequenta la scuola dell’infanzia, il diritto di accedere a un servizio di mensa scolastica di qualità, con costi di funzionamento coperti almeno per il 50% dalla fiscalità generale e con costi di compartecipazione in base al criterio dell’universalismo selettivo (LEP del primo tipo);

• numero posti autorizzati in nido o micronido per almeno il 33% della popolazione target 0-36 mesi, con costi di funzionamento coperti, almeno per il 50%, dalla fiscalità generale e con costi di compartecipazione in base al criterio dell’universalismo selettivo (LEP del secondo tipo);

• diffusione e realizzazione, ogni 10/15 km nelle aree urbane e ogni 20/25 km nelle aree rurali, di spazi-gioco pubblici per i bambini della fascia 0-14, con caratteristiche di inclusività e co-progettati con bambini e familiari della comunità territoriale (LEP del secondo tipo);

• creazione di una banca dati sulla disabilità a livello nazionale, con dati disaggregati, relativamente alla fascia di età 0-17 anni (LEP del terzo tipo).

LEPS per l'istruzione e formazione professionale

Sono in discussione. In argomento si vedano, tra gli altri:

Poggi A., Definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni nella materia dell’Istruzione e dell’Istruzione e Formazione professionale: stato dell’arte e prospettive, Studi e ricerche 2010

Sacchi G.C., I livelli essenziali delle prestazioni per un regionalismo equo e solidale, Scuola e territorio, 2019

Approfondimenti:

Sulla materia, a partire dal luglio 2023 la rivista on line Welforum ha dedicato una serie di approfondimenti a cura di Franco Pesaresi, tra cui: Dimissioni protette”, “Pronto intervento sociale”, “Prevenzione allontanamento familiare – P.I.P.P.I.”, “Servizi per la residenza fittizia per i senza dimora”, ’“Assistenza domiciliare sociale”, “Supervisione del personale dei servizi sociali”, “Servizio sociale professionale”, “Servizi sociali di sollievo per le persone anziane non autosufficienti”, “Servizi sociali di supporto per le persone anziane non autosufficienti”.

Babetto A., Livelli Essenziali delle Prestazioni Sociali: tutto sulla nuova misura assistenziale, Omar 2022

Boscaino M., Russo F., LEP e autonomie differenziate, Transrom!Italia

Dal Pra Ponticelli M., Dizionario di Servizio sociale Carocci 2005

Banchero A., I LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI NELL' AMBITO DEI SERVIZI ALLA PERSONA: DALLA TUTELA DELLA SALUTE ALLA PROTEZIONE SOCIALE

Caiolfa  M., LEPS: geografia, origine, tipologie ed articolazioni, parte I, Welforum 2023

parte I, Welforum 2023

Carpani G., I Livelli essenziali di assistenza nel panorama normativo

De Felici P., Giorgi G., Ranci C., Sansonetti S., Stame N. E., Definire i livelli essenziali delle prestazioni di assistenza, Quid n.5, Prospettive sociali e sanitarie 2009

Fondazione Gimbe, disparità inaccettabili sull’applicazione dei Lea, 2019

Gualdani A., LIVEAS (Livelli essenziali di assistenza sociale), Aggiornamenti sociali 2011

handyLex, Legge di bilancio 2022: una prima analisi, 2021

Leone L., Una concezione multidimensionale dei livelli essenziali,

Pesaresi F., Una serie di approfondimenti, Welforum

Ranci Ortigosa E., Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni, Camera dei deputati

Santuari A., I Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP). Profili giuridici e assetti istituzionali multilivello, Welforum 2021

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