Multi level governance

INDICE ANALITICO GENERALE

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In argomento si vedano anche le schede:

Programmazione integrata e pluri livello 

La programmazione negoziata

Il modello Assi, Misure, Azioni

Pianificazione, programmazione e progettazione

La costruzione di un progetto

L’espressione “Multi Level Governance” (MLG) collega due termini (governance e multi level) delineando uno specifico approccio alla programmazione.

Il concetto di governance

si distingue da quello di governo (government) poiché si riferisce al fatto che, specie in un regime politico democratico, sul processo di policy  non hanno influenza solo le autorità pubbliche, ma anche vari attori sociali (gruppi di pressione, organizzazioni di rappresentanza degli interessi, partiti, chiese etc.) influenzano e co determinano le scelte pubbliche. Il fine è il superamento dei conflitti, la regolazione dei processi decisionali e l’adozione di metodi cooperativi, consensuali e democratici, riconoscendo il ruolo giocato dalla società civile nello di sviluppo della società. (Merlo G., 2014, p. 112)

In generale si parla di programmazione partecipata per indicare i metodi e meccanismi utili ad affrontare un vasto insieme di problemi e conflitti in cui gli attori arrivano a decisioni mutualmente soddisfacenti e vincolanti attraverso una negoziazione e la cooperazione. In uno schema di questo tipo, gli attori hanno obiettivi conflittuali, ma sono sufficientemente indipendenti gli uni dagli altri per cui nessuno può imporre una soluzione. Contestualmente sono anche sufficientemente interdipendenti per cui entrambi perderebbero qualcosa se non si arrivasse ad una soluzione.

Nel superamento di tale approccio, nel passaggio dalla gerarchia alla sinergia (Maggian, 2001), sorgono, al contrario, molti problemi, non sempre tutti chiaramente espressi e risolti. Infatti, normalmente un’azione programmatoria si colloca all’interno di un sistema complesso a più livelli di aree sempre più ristrette: l’Unione Europea, lo Stato, la Regione, spesso la Provincia, il Comune. A sua volta il livello comunale può articolarsi da un lato attraverso la formazione di forme consortili (creando un livello di area più vasta), e dall’altro attraverso partizioni ulteriori quali le circoscrizioni in una città. Si comprenderà, pertanto, che in un approccio alla programmazione che non sia di tipo sinottico la programmazione diventa piuttosto complessa.” (Merlo G., 2014, p. 121 e seg.)

La definizione di multilivello

rimanda alla dispersione di autorità decisionale tra diversi livelli territoriali e istituzionali da cui nasce un sistema di continue negoziazioni tra diversi livelli (Hooghe, 1996) per la definizione della programmazione. 

“In un approccio alla programmazione di tipo sinottico, il problema dei diversi livelli di programmazione non si pone in quanto il sistema, anche se articolato, viene visto come unitario: la programmazione viene impostata e definita da un vertice che dirama ai diversi livelli direttive cogenti a cui questi debbono attenersi. Il grado di autonomia dei livelli inferiori è inesistente o limitato a semplici operazioni di adattamento alla situazione locale.

A livello europeo il concetto è emerso dall'osservazione di come il processo di integrazione Europea comprendesse le autorità regionali, locali e gli stessi cittadini. Nel sistema strutturato dall’Unione Europea “si intende un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire ed attuare le politiche dell'UE. Tale modalità di governance implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa su tutte le fonti della legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti. Essa inoltre stimola, attraverso un approccio integrato, la  compartecipazione dei diversi livelli di governance nella formulazione delle politiche e della legislazione comunitarie, attraverso diversi meccanismi (consultazioni, analisi d'impatto territoriale, ecc.)”

Definite le competenze il Comitato delle Regioni ha adottato il 3 aprile 2014 la “Carta della governance multilivello” come manifesto politico delle città e delle regioni d'Europa invitando tutte le autorità pubbliche ad attuarla nella concezione e nell'attuazione quotidiana delle politiche.

L’approccio è pienamente adottato nel sistema di programmazione strutturale e già nella tornata 2014-20 si prevede (Regolamento UE 1303/2013) che ogni Stato membro organizzi un partenariato con le autorità regionali, locali, cittadine e le altre autorità pubbliche competenti, le parti economiche e sociali e altri organismi pertinenti che rappresentano la società civile, compresi i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi di promozione dell'inclusione sociale, della parità di genere e della non discriminazione, nonché, se del caso, le "organizzazioni ombrello" (associazioni, federazioni o confederazioni delle pertinenti autorità regionali, locali e cittadine o altri organismi conformemente al diritto e alla prassi nazionali in vigore) di tali autorità e organismi.

Policy network

meccanismo che tiene conto del fatto che nelle attuali società fortemente differenziate dal punto di vista funzionale esistono modalità ibride di coordinamento dell'azione collettiva.

A livello concettuale e metodologico il concetto di multi livello è anche strettamente collegato all’approccio della programmazione logico formale  (ed al modello frattale) che tende ad assicurare coerenza e chiarezza programmatica con una logica a cascata, dal generale al particolare, tra: Obiettivi Generali, Obiettivi Specifici, Azioni e Risultati attesi.

Lasciando da parte la Pianificazione strategica (o anche di Direzione di sviluppo), poco interessata alla produzione di un vero e proprio Piano, l’approccio può essere descritto nel modo seguente.

Programmazione multi livello: dalla vasta area al locale, dal generale al particolare.

La durata

La variabile da governare nella fase di definizione di un piano è l'incertezza tra cui, nel lungo periodo, i possibili mutamenti legati agli sviluppi sociali ed economici, alle variazioni degli scenari internazionali, ai progressi tecnologici che rendono incerte le previsioni. Per evitare che l'incertezza renda le scelte di un Piano prive di validità operativa, conviene che esso sia concepito per un periodo che non sia né brevissimo né troppo lungo. Tendenzialmente si distinguono: Piani a lungo termine (5-10 anni), a medio termine (3-5 anni) ed annuali.

Approfondimenti: 

Formez, Governance multilivello

Simonato A., Multilevel governance. Profili costituzionali, Cooperativa libraria editrice, Padova 2016

Caputo A., La governance multilivello e i network istituzionali come strumenti per l’implementazione delle politiche pubbliche

Committee of the Regions UE, "Multilevel governance: building Europe in partnership”, UE Committee of the Regions

Committee of the Regions UE, Charter for Multilevel Governance (MLG) in Europe

Hooghe L., Cohesion Policy and European Integration, Building Multi-level Governance, Oxford University Press 1996

Ganeshalingam J., Multilevel Governance, University of Surrey Department of Politics

Jannelli R., Il governo delle aziende sanitarie ed ospedaliere. Problematiche di programmazione, rendicondazione e controllo, F. Angeli 2014

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