Il sistema di programmazione europea

INDICE ANALITICO GENERALE

G. Merlo, La programmazione sociale: principi, metodi e strumenti, Carocci 2014

Capitolo: 1.1. Politica, pianificazione e programmazione

BOX DI APPROFONDIMENTO  n.1

La programmazione europea ha l’obiettivo di fondo di promuovere la coesione economica, sociale e territoriale tra gli Stati membri (articolo 3 TUE).

Ha la sua base nelle competenze attribuite dai Trattati e si esplica attraverso la propria struttura istituzionale.

Il sistema utilizza due delle classiche leve della programmazione:

• Normativa (es. Pilastro europeo dei diritti sociali)

• Finanziaria, attingendo al proprio bilancio settennale (entrate e voci di spesa), attraverso due linee di finanziamento (Fondi Europei). La distribuzione tra gli Stati non è omogenea: le entrate dipendono in misura proporzionale alla rispettiva prosperità economica (principalmente da un contributo dei singoli Stati in proporzione al loro Reddito Nazionale Lordo rispetto al reddito lordo comunitario); le uscite sono indirizzate a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni.

La leva finanziaria è connessa a due modelli di programmazione:

• Programmi comunitari per tema, gestiti centralmente a livello europeo, con un modello top-down. Perseguono i propri specifici obiettivi di sviluppo in settori di particolare interesse, attraverso forme di finanziamento di progetti attuati da una pluralità di attori

• Fondi strutturali (programmazione strutturale e/o di ambito), gestiti in modo decentrato a livello nazionale e regionale, con un modello di “gestione concorrente”. Attraverso una azione strutturale, vogliono affrontare in profondità e nel lungo periodo (cicli settennali) lo sviluppo complessivo dell'Unione e le disparità tra i diversi Stati (attraverso forme di concertazione con gli stessi).

La Multi level governance

“Si intende un'azione coordinata dell'Unione, degli Stati membri e degli enti regionali e locali fondata sul partenariato e volta a definire ed attuare le politiche dell'UE. Tale modalità di governance implica la responsabilità condivisa dei diversi livelli di potere interessati, e si basa su tutte le fonti della legittimità democratica e sulla rappresentatività dei diversi attori coinvolti. Essa inoltre stimola, attraverso un approccio integrato, la compartecipazione dei diversi livelli di governance nella formulazione delle politiche e della legislazione comunitarie, attraverso diversi meccanismi (consultazioni, analisi d'impatto territoriale, ecc.)”

Il modello Assi, Misure, Azioni 

Alla base, pur nelle progressive modificazioni nel tempo, anche terminologiche, si ritrova sostanzialmente il medesimo sistema concettuale di base, dal generale al particolare:

• piano di sviluppo: l'analisi della situazione, tenuto conto degli obiettivi e delle esigenze prioritarie connesse al conseguimento di tali obiettivi, nonché la strategia e le priorità di azione previste, i loro obiettivi specifici e le relative risorse finanziarie indicative;

• programmazione: il processo di organizzazione, decisione e finanziamento effettuato per fasi successive e volto ad attuare, su base pluriennale, l'azione dei membri al fine di conseguire gli obiettivi;

• Programma Operativo: fissa una strategia di sviluppo con una serie coerente di assi prioritari articolati, da realizzare con misure pluriennali;

• asse prioritario: ciascuna delle priorità strategiche contenuta in un programma operativo comprendente un gruppo di operazioni connesse tra loro, cui si accompagnano le corrispondenti risorse finanziarie, nonché una serie di obiettivi specifici misurabili;

• misura: lo strumento tramite il quale un asse prioritario trova attuazione su un arco di tempo pluriennale e che consente il finanziamento delle operazioni;

• operazione (o azione): ogni progetto o azione realizzato dai beneficiari finali degli interventi che consente il conseguimento degli scopi dell'asse prioritario a cui si riferisce.”

Programmazione per tema e strutturale.

• "La programmazione sociale si occupa di temi e problemi molto differenti che rimandano a due approcci. Da una parte vi è un approccio che chiameremo di “tema”, in quanto parte da una specifica problematica, ossia da una precisa condizione dei soggetti interessati, dalla scarsezza e/o mancata distribuzione di beni e servizi (come nel caso della casa, delle cure, dell’assistenza) o, ancora, dall’evenienza di un problema che richiama l’attenzione come negli esempi del femminicidio o dell’immigrazione.

• Dall’altra parte troviamo, invece, un approccio che, partendo da una visione generale della società, si occupa di specifici territori, nella logica di modificare complessivamente in meglio la condizione di chi ci vive, come nel caso del benessere e della salute, che chiameremo di «ambito»". (Merlo G., 2014, p. 41) e che rimanda alla definizione europea di programmazione «strutturale».

Bilancio ordinario settennale.

Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), Multiannual Financial Framework (MFF) definisce l'allocazione finanziaria delle risorse attraverso un sistema di Fondi. Fornisce finanziamenti a sostegno delle priorità a lungo termine nei diversi settori d'intervento. Stabilisce il totale delle risorse messe a disposizione, secondo la ripartizione approvata tra categorie di spesa. Inoltre, definisce gli importi dei massimali per ogni anno: per ogni singolo anno viene successivamente approvato un bilancio annuale.

Il sistema dei Fondi Europei

I Fondi rappresentano la modalità di utilizzo della leva finanziaria della programmazione UE. Nel bilancio ordinario settennale ne esistono di due tipi.

1. Fondi a gestione diretta per tema:

PGD: Fondi relativi ai Programmi a Gestione Diretta (call for proposal): gestiti centralmente a livello europeo con un modello di programmazione essenzialmente top-down.

Per il conseguimento dei suoi obiettivi la UE (Commissione e Direzioni generali) gestisce sia dei programmi pluriennali mirati a specifici ambiti e temi, che singole iniziative per sostenere attività pilota in settori considerati prioritari, attraverso forme di finanziamento concesse direttamente a beneficiari diversi (enti pubblici, privati, associazioni, consorzi e singoli cittadini) per specifici progetti (call for proposal, con cofinanziamento 50 ÷ 80% ). Sono programmi in cui vengono definiti gli obiettivi, le tipologie di attività e misure suscettibili di ricevere un finanziamento, i potenziali proponenti, le percentuali di cofinanziamento e vengono attuati generalmente attraverso bandi di gara di progetto (es. Programma Quadro di Ricerca e Sviluppo Tecnologico, programma Cultura, programma LIFE +, Promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo, Equal, Progress, Alcotra, Dafne, Urban, Socrates, Leonardo, etc.).

Rientrano in questa tipologia anche gli appalti pubblici per acquistare servizi, beni o opere (call for tender) per la propria azione.

• sovvenzioni a bando, destinate a progetti specifici collegati alle politiche dell'UE, di solito a seguito di un "invito a presentare proposte".
• appalti per acquistare servizi, beni o opere necessari per le loro attività, per es. studi, corsi di formazione, organizzazione di conferenze o attrezzature informatiche. Gli appalti sono aggiudicati mediante bandi di gara.

 2.    Fondi a gestione indiretta strutturali o di ambito:

(SIE Fondi Strutturali e di Investimento, ESIF European Structural and Investment Funds), gestiti in modo decentrato a livello nazionale e regionale, con un modello di "gestione concorrente" (vedi oltre): oltre il 70% del bilancio dell'UE è gestito in collaborazione con le amministrazioni nazionali e regionali.

I Fondi strutturali non finanziano singoli progetti, bensì Programmi Operativi (PONazionali,  PORegionali, transfrontalieri o interregionali) pluriennali sulle diverse materie, ricercando una programmazione ed un'erogazione coordinata e integrata dei diversi fondi (programmazione plurifondo). (relazione distintiva tra programma e progetti)  (Merlo G., 2014, p. 23).

Per il periodo 21-27 questi Fondi promuovono la coesione sociale, economica e territoriale in Europa, contribuendo alla ripresa sostenibile dell’UE dal Covid-19 e alla duplice transizione verde e digitale.

• Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): sviluppo regionale e urbano. È uno dei principali strumenti finanziari della politica di coesione dell'UE. Si prefigge di contribuire ad appianare le disparità esistenti fra i diversi livelli di sviluppo delle regioni europee e di migliorare il tenore di vita nelle regioni meno favorite. Un'attenzione particolare è rivolta alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, come le regioni più settentrionali, con densità di popolazione molto basse, e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna (tra cui l’Italia Meridionale, ma anche gran parte dell’Irlanda e alcune zone di Francia e Germania).

• Fondo sociale europeo (FES) (ora FSE+): inclusione sociale e buon governo. Investe sulle persone, riservando speciale attenzione al miglioramento delle opportunità di formazione e occupazione in tutta l'Unione europea. Suo ulteriore obiettivo è avvantaggiare le persone in condizioni di maggiore vulnerabilità e a rischio di povertà.

• Fondo di coesione (FC): convergenza economica delle regioni meno sviluppate. Fornisce sostegno agli Stati membri con un reddito nazionale lordo (RNL) pro capite inferiore al 90% della media UE per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell'UE.

• Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR): sostiene la politica europea in materia di sviluppo rurale e, a tal fine, finanzia i programmi di sviluppo rurale svolti in tutti gli Stati e nelle regioni dell’Unione.

• Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP): sostenibilità economica, ambientale e sociale del settore pesca e acquacoltura, al fine di ridurre lo sforzo di pesca e proteggere l'ambiente marino.

La Commissione definisce:

• ­   le regioni ammissibili al finanziamento del FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) e del FSE+ (Fondo sociale europeo Plus), nonché degli Stati membri ammissibili al finanziamento del FC (Fondo di coesione); 

• ­   la ripartizione annuale delle risorse globali per ciascun Stato membro per il FESR, il FSE+, il Fondo di coesione ed il FC (Interreg), nonchè le risorse destinate ai finanziamenti supplementari per le regioni ultraperiferiche, all'Iniziativa urbana europea e agli Investimenti interregionali in materia di innovazione. Infine, la ripartizione annuale degli importi da trasferire dalla dotazione del FC di ciascuno Stato membro al “Meccanismo per collegare l’Europa”. 

A questi programmi si aggiungono quelli di Cooperazione Territoriale (CT): strumenti della politica di coesione che mira a risolvere i problemi al di là del contesto nazionale e a sviluppare congiuntamente le potenzialità dei diversi territori. Ogni Programma può riguardare relazioni transfrontaliere, transnazionali o interregionali.

• ­   Interreg A: Cooperazione transfrontaliera tra regioni adiacenti per promuovere uno sviluppo regionale integrato e armonioso tra regioni confinanti di confine terrestre e marittimo. A questa prima componente andrà il 72,2% del budget (5,8 miliardi). Vi rientrano il programma Next Med (ex ENI CBC MED) ed una serie di programmi bilaterali fra cui Italia-Malta ed ENI Italia-Tunisia.

• ­   Interreg B: Cooperazione transnazionale su territori transnazionali più ampi o attorno a bacini marittimi, a cui viene assegnato il 18,2% delle risorse disponibili (1,467 miliardi). Vi rientrano i programmi Adrion. Alpine Space,Central Europe, ed Euro MED (ex MED)

• ­   Interreg C: Cooperazione interregionale per rafforzare l’efficacia della Politica di coesione, con il 6,1% del totale dei fondi (490 milioni). Vi rientrano i programmi Espon, Interreg Europe, Interact, Urbact

• ­   Interreg D: Cooperazione delle regioni ultraperiferiche per facilitare la loro integrazione e lo sviluppo armonioso dei territori. A quest’ultima componente va il 3,5% del bilancio complessivo (280 milioni).

Per l’entità dei finanziamenti dei Fondi strutturali 2021-27 si veda la scheda BILANCIO EUROPEO 2021-27.

 I Programmi Operativi dei Fondi strutturali

Il sistema dei Fondi strutturali non finanzia singoli progetti, bensì Programmi Operativi pluriennali sulle diverse materie. Costruiti nella logica della “gestione concorrente” (vedi avanti), vengono attuati tramite progetti gestiti da operatori, organismi o imprese, pubblici o privati, chiamati beneficiari. (Sulla relazione distintiva tra programma e progetti si veda Merlo G., 2014, p. 23).

 Attraverso il FSE  viene finanziata anche l'assistenza tecnica alle regioni in ritardo di sviluppo: per studi, diffusione di informazioni a operatori e cittadini, elaborazione di metodi di valutazione e scambio di buone prassi

Le risorse comunitarie devono essere cofinanziate dagli Stati membri come garanzia dell’impegno per il conseguimento degli obiettivi dell’Unione. I livelli di cofinanziamento sono differenziati in base al livello di prosperità dei vari Stati.

Il documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi strutturali” ha definito l’impianto metodologico individuando sette innovazioni volte a rafforzare l’efficacia e la qualità della spesa dei fondi: - risultati attesi, esplicitati in termini misurabili; - azioni, da indicare in termini puntuali e operativi; - partenariato da coinvolgere; - trasparenza; - valutazione degli effetti; - rafforzamento del monitoraggio dei programmi con l’affiancamento strutturato dei centri di competenza nazionale.

 Gestione concorrente

Opera attraverso un sistema di “responsabilità condivisa” tra la Commissione europea e le Autorità centrali e regionali degli Stati membri che concordano uno o più Programmi Operativi nei quali sono stabilite le priorità di finanziamento. La Commissione mantiene la responsabilità finale nell'esecuzione del bilancio, attuando procedure di liquidazione dei conti o meccanismi di rettifiche finanziarie, mentre i Ministeri e le Regioni hanno il compito di programmare gli interventi, stilare e applicare le procedure di selezione e i criteri di sovvenzionabilità, occuparsi della gestione finanziaria e delle attività di controllo sui programmi. Il modello è quello della multi level governance a diversi livelli di definizione (Assi, Misure, Azioni).

Si tratta di “Un sistema di programmazione a più livelli, piuttosto complesso e articolato, che si basa essenzialmente sui seguenti elementi:

• la concertazione è un processo di costruzione del programma (che, informalmente, avviene anche al di fuori delle sedi espressamente codificate) che trova la sua conclusione in una decisione dell’ente che ne ha la competenza e detiene le risorse;

• è un processo prevalentemente politico in cui si integrano e si confrontano le priorità generali con quelle locali;

• esiste un rapporto costante tra i diversi livelli (anche non adiacenti), in cui i livelli maggiormente locali esprimono la loro autonomia nell’individuazione delle proprie priorità e delle azioni conseguenti, ma tutto il sistema di programmazione deve sempre e comunque passare al vaglio e all’approvazione del livello superiore;

• l’autonomia programmatoria dei livelli inferiori (scelta delle priorità locali) è limitata dal quadro di riferimento definito dal livello superiore;

• la scelta dei progetti di implementazione del programma è lasciata all’autonomia locale.” (Merlo G., 2014, p. 131)

 L’architettura programmatoria ed operatività.

L’architettura programmatoria si basa sul bilancio per la politica e sulle norme per il suo utilizzo, decisi di concerto tra il Consiglio europeo e il Parlamento europeo sulla base di una proposta presentata dalla Commissione:

1. Quadro Strategico Comune (QSC), integrato con il Quadro Finanziario Pluriennale, allegato al Regolamento generale: introduce una serie di disposizioni per favorire l’integrazione fra i fondi, il coordinamento con le altre politiche europee, la coerenza delle strategie e il coordinamento fra i diversi livelli di governo coinvolti nell’attuazione dei programmi.

2. Accordi di Partenariato (AdP), sottoscritti da ciascun Stato e dalla Commissione Europea: descrivono le priorità e la strategia d’intervento nazionali per l’utilizzo dei Fondi a livello locale. Propongono un elenco di programmi operativi (PO) che interessano gli Stati nella loro interezza e/o le singole regioni. Sono previsti inoltre programmi di cooperazione che coinvolgono più stati.

3. Programmi Operativi (PO), coerenti con l’Accordo di Partenariato, per la programmazione e attuazione degli interventi: priorità, strategie, obiettivi, metodi e spesa. Alla programmazione e alla gestione dei PO possono partecipare tutti gli organismi che rappresentano i lavoratori, i datori di lavoro e la società civile, secondo il principio di sussidiarietà e base del modello di Multi-Level Governance.

• Piani Operativi Nazionali (PON) (che possono riferirsi anche a qualche regione in particolare se con un obiettivo tematico di interesse nazionale):

• Programmi Operativi Regionali (POR)

• Programmi Operativi Interregionali (POIN) su tematiche quali energia, attrattori culturali naturali e turismo, in cui risulta efficace un’azione coordinata fra regioni in grado di realizzare economie di scala e di scopo

• Programmi Operativi transfrontalieri, interregionali, transnazionali (PO CTE Cooperazione Territoriale Europea o ETC)

4.    La Commissione negozia con le autorità nazionali il contenuto definitivo del Contratto di partenariato e di ogni programma.

5.    I programmi sono implementati dagli Stati membri e dalle rispettive regioni attraverso le Autorità Di Gestione» di ogni paese e/o regione.

6.   La Commissione: impegna i fondi, rimborsa le spese certificate a ciascun paese, monitora ogni programma, congiuntamente al paese interessato.

7.    Sia la Commissione sia gli Stati membri presentano relazioni nel corso di tutto il periodo di programmazione.

Per ciascun Programma Operativo l'amministrazione nazionale nomina:

• un Autorità di Gestione (AdG) (un ente pubblico nazionale, regionale o locale oppure un organismo pubblico o privato per gestire il programma operativo)

• un Organismo di Certificazione (OdC) (un ente o un organismo pubblico nazionale, regionale o locale per certificare le dichiarazioni di spesa e le richieste di pagamento prima del loro invio alla Commissione)

• un Autorità di Audit (AdA) (un ente o un organismo pubblico nazionale, regionale o locale per ciascun programma operativo per verificare il funzionamento del sistema di gestione e di controllo)

 Accountability

Tutti i fondi sono gestiti seguendo norme rigorose per assicurare che il loro utilizzo sia sottoposto a uno stretto controllo e che siano spesi in modo trasparente e responsabile. In ultima istanza, la responsabilità politica per il corretto utilizzo dei finanziamenti dell'UE ricade sul collegio dei 27 commissari europei. Tuttavia, poiché la maggior parte dei finanziamenti è gestita nei paesi beneficiari, spetta ai governi nazionali effettuare controlli e audit annuali.

 La programmazione plurifondo e integrata.

Tra i modelli di programmazione strutturale (e non solo) è sempre più diffusa e sostenuta la logica plurifondo, cioè l’utilizzo di finanziamenti derivanti da linee, Fondi, diversi verso un unico obiettivo, amplificando gli effetti dell’integrazione finanziaria e tematica. È un modello che rimanda, a sua volta, a quello della programmazione integrata in cui si vuole contemperare un approccio per temi e materie in un approccio per ambiti territoriali.

In questo modello i Programmi Operativi possono essere plurifondo o monofondo, a seconda che siano finanziati in modo esclusivo da un Fondo, oppure da più Fondi strutturali o utilizzando strumenti diversi. In particolare, un programma plurifondo permette in linea di massima di mettere in campo interventi su ambiti complessi con differenti obiettivi, favorire una maggiore sinergia tra le azioni ed un migliore impatto sui risultati dell’intervento.

Una logica che permea totalmente la Programmazione europea 2021-27 ed il PNRR italiano.

Ad esempio, nei casi in cui vi sia una dimensione finanziaria e territoriale complessivamente limitata oppure nel caso si punti ad una stretta integrazione delle politiche “trasversali” per l’innovazione, la competitività, l’internazionalizzazione, con le politiche “verticali” dell’ambiente, dei trasporti, del welfare e della salute, del patrimonio culturale. Oppure ancora, per quanto riguarda, ad esempio, le azioni nel settore dell’istruzione, nel caso in cui si intenda intervenire in modo integrato sia dal punto di vista dell’offerta formativa, migliorando la qualità dell’istruzione, sia dal punto di vista della dotazione infrastrutturale degli istituti scolastici.

Più in particolare si può distinguere tra programmazione plurifondo e quella integrata, seppur possano convivere ampiamente. La plurifondo ha a che vedere con la possibile plurima fonte dei finanziamenti di un programma, progetto; quella integrata può comprendere nel suo obiettivo generale diversi obiettivi specifici, fino ad arrivare ad una programmazione di ambito.

Ad esempio, nel PNRR Italia troviamo che le politiche di Istruzione e ricerca (Missione 4.) sono strettamente collegate, probabilmente inscindibili, da quelle della Inclusione e coesione (Missione 5.) e Salute (Missione  6.). Pertanto, è possibile pensare a programmi e progetti che siano finanziati da diverse fonti. Nello stesso tempo le priorità trasversali: 1. Giovani, 2. Parità di genere possono avere chiaramente l’obiettivo del: 3. Riequilibrio territoriale.

Sigle ed acronimi

Glossario UE

Glossario di Quaderni di Tecnostruttura

Glossario della Programmazione Fondo sociale Europeo

Vedi anche: Sigle e Acronimi in UE

Approfondimenti:

UE, EuroAccess: uno strumento di ricerca online gratuito che promuove l'uso delle opportunità di finanziamento esistenti per migliorare la coesione economica, sociale e territoriale nell'Unione europea e nelle sue macroregioni.

Comune di Venezia, Guida ai finanziamenti europei 2021

 Fasi, Guida ai nuovi programmi di finanziamento UE 2021-27, 2021

UE, Programmazione e attuazione

UE, Politica di coesione 2021-2027