Il sistema di programmazione europea

INDICE ANALITICO GENERALE

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G. Merlo, La programmazione sociale: principi, metodi e strumenti, Carocci 2014

Capitolo: 1.1. Politica, pianificazione e programmazione

BOX DI APPROFONDIMENTO n.1

N.B. I riferimenti bibliografici si riferiscono alla sito bibliografia del testo. Nel caso di citazione si consiglia la seguente notazione: “Merlo G., La programmazione sociale: principi, metodi e strumenti”, allegato web box n.1, Carocci, 2014

"Come abbiamo visto, la programmazione sociale si occupa di temi e problemi molto differenti che rimandano a due approcci che vale la pena sottolineare, in quanto ricorreranno man mano nella trattazione.

Da una parte vi è un approccio che chiameremo di “tema”, in quanto parte da una specifica problematica, ossia da una precisa condizione dei soggetti interessati, dalla scarsezza e/o mancata distribuzione di beni e servizi (come nel caso della casa, delle cure, dell’assistenza) o, ancora, dall’evenienza di un problema che richiama l’attenzione come negli esempi del femminicidio o dell’immigrazione.

Dall’altra parte troviamo, invece, un approccio che, partendo da una visione generale della società, si occupa di specifici territori, nella logica di modificare complessivamente in meglio la condizione di chi ci vive, come nel caso del benessere e della salute, che chiameremo di «ambito»". (Merlo G., 2014, p. 41) e che rimanda alla definizione europea di programmazione «strutturale».

Si vedano anche le schede:

L'APPROCCIO STRUTTURALE - Quando la programmazione sposta l'attenzione dall'individuo al sistema

AMBITO: La differenza con la programmazione per tema

PROGRAMMAZIONE D'AMBITO - Strumenti che tendono ad occuparsi del benessere complessivo di un determinato territorio

LA STRUTTURA ISTITUZIONALE UE

MATERIE: COMPETENZE UE

BILANCIO UE: modalità di costruzione del bilancio

LA NASCITA DEI FONDI STRUTTURALI EUROPEI

PROGRAMMAZIONE UE STRUTTURALE 2014-2020

PROGRAMMAZIONE UE PER TEMA 2014-2020

MULTI LEVEL GOVERNANCE

Sigle ed acronimi al fondo di questa scheda.

“Siamo in presenza di un sistema di programmazione a più livelli, piuttosto complesso e articolato, che si basa essenzialmente sui seguenti elementi:

  • la concertazione è un processo di costruzione del programma (che, informalmente, avviene anche al di fuori delle sedi espressamente codificate) che trova la sua conclusione in una decisione dell’ente che ne ha la competenza e detiene le risorse;
  • è un processo prevalentemente politico in cui si integrano e si confrontano le priorità generali con quelle locali;
  • esiste un rapporto costante tra i diversi livelli (anche non adiacenti), in cui i livelli maggiormente locali esprimono la loro autonomia nell’individuazione delle proprie priorità e delle azioni conseguenti, ma tutto il sistema di programmazione deve sempre e comunque passare al vaglio e all’approvazione del livello superiore;
  • l’autonomia programmatoria dei livelli inferiori (scelta delle priorità locali) è limitata dal quadro di riferimento definito dal livello superiore;
  • la scelta dei progetti di implementazione del programma è lasciata all’autonomia locale.” (Merlo G., 2014, p. 131)

Il sistema di programmazione europeo si è progressivamente modificato ed affinato nel tempo mantenendo però un impianto coerente. In questa scheda si farà riferimento all’ultima tornata 2014-20.

Sin dal Trattato di Roma del 1957 una delle priorità della Comunità europea è stata quella di intervenire sulle aree in evidente ritardo di sviluppo, identificabili sia nel panorama europeo sia a livello dei singoli Stati membri. Tale priorità è divenuta formalmente “Politica di coesione economica e sociale” nel 1987 con l’entrata in vigore dell'Atto Unico Europeo quando viene affermata l'importanza di uno sviluppo territoriale equilibrato “che garantisca margini di crescita stabili e diffusi”. Le prime competenze comunitarie in materia di politica sociale e ambientale, ricerca e sviluppo tecnologico vengono istituite dai 5 articoli del titolo V sulla “Coesione economica e sociale”, parte inserita ex-novo come modifica al Trattato CEE. Da allora la coesione socioeconomica è obiettivo fondamentale della politica regionale europea, da sempre ispirata ad un principio di solidarietà e supportata da strumenti finanziari che hanno svolto finora una funzione di redistribuzione a favore delle regioni e degli Stati membri, con un notevole impatto macroeconomico.

Trattato di Roma (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV:xy0023)Atto Unico Europeo (AUE) (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV:xy0027)Trattato CEE (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=URISERV:xy0023)

Il sistema di programmazione europea, pertanto, si basa essenzialmente su due cardini:

  • il perseguimento dei propri specifici obiettivi di sviluppo in settori di particolare interesse (attraverso forme di finanziamento diretto di progetti attuati da una pluralità di attori),
  • un’azione strutturale che mira ad affrontare in profondità e nel lungo periodo (cicli settennali) lo sviluppo complessivo dell'Unione e le disparità tra i diversi Stati (attraverso forme di concertazione con gli stessi).

I PROGRAMMI GESTISTI CENTRALMENTE (PGD: Fondi relativi ai Programmi a Gestione Diretta)

Per il conseguimento dei suoi obiettivi la UE (Commissione e Direzioni generali) gestisce sia dei programmi pluriennali mirati a specifici ambiti e temi, che singole iniziative per sostenere attività pilota in settori considerati prioritari, attraverso forme di finanziamento concesse direttamente a beneficiari diversi (enti pubblici, privati, associazioni, consorzi e singoli cittadini) per specifici progetti (call for proposal, cofinanziamento 50 ÷ 80% ). Sono programmi in cui vengono definiti gli obiettivi, le tipologie di attività e misure suscettibili di ricevere un finanziamento, i potenziali proponenti, le percentuali di cofinanziamento e vengono attuati generalmente attraverso bandi di gara di progetto (es. VII° Programma Quadro di Ricerca e Sviluppo Tecnologico, programma Cultura, programma LIFE +, Promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo, Equal, Progress, Alcotra, Dafne, Urban, Socrates, Leonardo, etc.).

Rientrano in questa tipologia anche gli appalti pubblici per acquistare servizi, beni o opere (call for tender).

Per la programmazione in atto vedi la scheda: LA NUOVA PROGRAMMAZIONE EUROPEA PER TEMA 2014-2020

I FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO (SIE: Fondi Strutturali e di Investimento; ESIF European Structural and Investment Funds)

Sono gli strumenti finanziari dell'Unione europea finalizzati a promuovere la Politica di coesione economica e sociale fra gli Stati membri; servono, infatti, a finanziare le azioni strutturali dell'Unione miranti a ridurre i divari di sviluppo tra le regioni, in linea con gli obiettivi e le priorità dell'UE all’interno della "Strategia Europa 2020".

http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htmhttp://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-your-country/italia/index_en.htm

L'Eurostat ha elaborato una classificazione del territorio europeo in unità territoriali ai fini statistici (NUTS), che permette la rilevazione, la compilazione e la diffusione di statistiche regionali armonizzate nell'UE e consente di condurre analisi socioeconomiche nelle regioni e di elaborare gli interventi nel contesto della politica di coesione dell'UE.

http://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/overview

In questo senso, a seconda del PIL, si distingue (UE a 28 Stati) tra: regioni meno sviluppate (PIL <75% della media, regioni in transizione (PIL dal 75% al 90% di media), regioni più sviluppate (PIL> 90% della media).

Per l’Italia vuol dire:

  • Regioni meno sviluppate: Calabria, Campania, Sicilia, Puglia e Basilicata;
  • Regioni in transizione: Abruzzo, Molise e Sardegna;
  • Regioni più sviluppate: Val d’Aosta, Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria, Lazio.

I Fondi non finanziano singoli progetti, bensì Programmi Operativi pluriennali sulle varie materie, ricercando una programmazione ed un'erogazione coordinata e integrata dei diversi fondi (programmazione plurifondo). (Sulla relazione distintiva tra programma e progetti si veda Merlo G., 2014, p. 23).

I Fondi finanziano anche l'assistenza tecnica alle regioni in ritardo di sviluppo per studi, diffusione di informazioni a operatori e cittadini, elaborazione di metodi di valutazione e scambio di buone prassi attraverso il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) ed il FSE (Fondo Sociale Europeo).

Le risorse comunitarie devono essere cofinanziate dagli Stati membri come garanzia dell’impegno per il conseguimento degli obiettivi dell’Unione. I livelli di cofinanziamento sono differenziati in base al livello di prosperità dei vari Stati.

Regolamento n 1303/2013, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:32013R1303Per l'Italia: Delibera CIPE 28-01-2015: http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2015-05-15&atto.codiceRedazionale=15A03556&elenco30giorni=false

Il documento “Metodi e obiettivi per un uso efficace dei fondi strutturali” ha definito l’impianto metodologico del nuovo ciclo, individuando sette innovazioni volte a rafforzare l’efficacia e la qualità della spesa dei fondi: - risultati attesi, esplicitati in termini misurabili; - azioni, da indicare in termini puntuali e operativi; - partenariato da coinvolgere; - trasparenza; - valutazione degli effetti; - rafforzamento del monitoraggio dei programmi con l’affiancamento strutturato dei centri di competenza nazionale.

http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/Programmazione_1420/metodi_obiettivi_completo.pdfhttp://www.dps.gov.it/it/politiche_e_attivita/programmazione_2014-2020/index.html

Per i contenuti della fase attuale di programmazione 2014-20 e la descrizione dei diversi Fondi attualmente operativi si veda la scheda PROGRAMMAZIONE UE STRUTTURALE 2014-2020.

Le risorse finanziarie.

Il Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) definisce l'allocazione finanziaria delle risorse: per il periodo 2014-2020, su un totale complessivo di 960 miliardi di euro, il 34% è destinato alla politica di coesione e il 66% alle altre politiche UE: agricoltura, ricerca, affari internazionali ecc..

http://www.consilium.europa.eu/it/policies/multiannual-financial-framework/

In questo modo oltre il 76% del bilancio dell'UE è gestito in collaborazione con le amministrazioni nazionali e regionali mediante i Fondi Strutturali.

Nei due ultimi cicli di programmazione (settennali) questi hanno avuto a disposizione circa un terzo del bilancio complessivo dell’Unione ovvero la seconda voce di spesa: nel 2000-2006 circa 195 miliardi di euro, diventati circa 335 miliardi nel 2007-2013 e 351,8 miliardi nella attuale tornata 2014-2020.

Nonostante tutte le regioni continuino a beneficiare della politica di coesione, è stata attribuita una maggiore priorità ai paesi e alle regioni caratterizzate da un ritardo nello sviluppo. In questo modo oltre la metà del bilancio, ovvero 182,2 miliardi di EUR, è stata stanziata a favore delle regioni meno sviluppate.

http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/what/future/index_it.cfm

La struttura normativa dei Fondi strutturali comprende:

1. un regolamento di carattere generale che definisce le norme comuni per il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione (FC), il Fondo Europeo Agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP) e ulteriori norme generali per il FESR, il FSE e il Fondo di coesione (FC)

2. tre regolamenti specifici per il FESR, il FSE e FC

3. due regolamenti relativi all’obiettivo di Cooperazione Territoriale Europea (ETC) e al Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale (GECT).

Regolamenti

n. 1303/2013 - (Regolamento generale) Disposizioni comuni su FESR, FSE, FC, FASR, FEAMPhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0320:0469:IT:PDFn. 1301/2013 - FESR e obiettivo "Investimenti a favore della crescita e dell'occupazione"http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0289:0302:IT:PDFn. 1304/2013 - FSEhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0470:0486:IT:PDFn. 1300/2013 - FChttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0281:0288:IT:PDF.n. 1305/2013 - FEASRhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0487:0548:IT:PDFn. 1299/2013 - FEASR all'obiettivo di cooperazione territoriale europea - ETChttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0259:0280:IT:PDFn. 1302/2013 - Gruppo europeo di cooperazione territoriale - GECThttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0303:0319:IT:PDF

L’architettura programmatoria è strutturata con:

1. un Quadro Strategico Comune (QSC), allegato al Regolamento generale, che introduce una serie di disposizioni per favorire l’integrazione fra i fondi, il coordinamento con le altre politiche europee, la coerenza delle strategie e il coordinamento fra i diversi livelli di governo coinvolti nell’attuazione dei programmi;

2. Accordi di Partenariato (AdP), sottoscritti da ciascun Stato e dalla Commissione Europea, che descrivono le priorità e la strategia d’intervento nazionali per l’utilizzo dei Fondi a livello locale;

http://www.dps.gov.it/it/politiche_e_attivita/programmazione_2014-2020/index.htmlhttp://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/FondiStrutturali_2014-2020/

3. Programmi Operativi (PO) per la programmazione e attuazione degli interventi, coerenti con l’Accordo di Partenariato:

  • Piani Operativi Nazionali (PON) (che possono riferirsi anche a qualche regione in particolare se con un obiettivo tematico di interesse nazionale)
  • Programmi Operativi Regionali (POR)
  • Programmi Operativi Interregionali (POIN) su tematiche quali energia, attrattori culturali naturali e turismo, in cui risulta efficace un’azione coordinata fra regioni in grado di realizzare economie di scala e di scopo
  • Programmi Operativi transfrontalieri, interregionali, transnazionali (PO CTE Cooperazione Territoriale Europea o ETC)

Operatività (Regolamento generale n. 1303/2013)

All’interno degli obiettivi generali della strategia Europa 2020 e del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) l’Unione Europea adotta un Quadro Strategico Comune (QSC) che contiene un insieme di disposizioni per fornire a tutti gli Stati membri gli orientamenti strategici per agevolare il processo di programmazione e il coordinamento settoriale e territoriale degli interventi dell’Unione nel quadro dei Fondi Strutturali e d'Investimento con altre politiche e strumenti pertinenti dell'Unione” (allegato 1 al Regolamento).

All’interno del QSC i Fondi vengono gestiti attraverso Accordi di Partenariato (AP) che devono essere approvati dalla Commissione Europea a seguito di un negoziato con lo Stato membro sulla base di piani strategici nazionali che si propongono di tradurre in azioni concrete le priorità d'investimento e gli obiettivi generali.

La Commissione collabora con gli Stati membri durante la stesura dei Piani in una modalità definita come “gestione concorrente” in quanto alla loro gestione concorrono più livelli di governo, secondo il principio di sussidiarietà e base del modello di Multi-Level Governance.

Gli Accordi di Parternariato definiscono per ciascun Programma Operativo priorità, strategie, obiettivi, metodi e spesa.

Tutti i programmi debbono a loro volta essere costruiti in collaborazione con le istituzioni di livello centrale e locali e i partner economici e sociali

(Codice di condotta sul partenariato, Regolamento n. 240/2014, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014R0240&:PDF).

Ciascuno Stato membro propone la propria proposta di AP alla Commissione entro 4 mesi dall'entrata in vigore del regolamento; la Commissione a sua volta formula osservazioni entro tre mesi e adotta l'Accordo entro 4 mesi dalla sua presentazione, a condizione che lo Stato membro abbia preso adeguatamente in considerazione le osservazioni della Commissione.

Dopo la sottoscrizione dell'Accordo, i Programmi, operativi vengono attuati dagli Stati membri e dalle loro regioni con la selezione, la messa in atto, il monitoraggio e la valutazione dei singoli progetti in base alle priorità e agli obiettivi concordati con la Commissione.

Rispetto al passato le nuove norme esigono un'attenzione molto maggiore ai risultati e agli obiettivi, che devono essere misurati, monitorati e pubblicati per tutto il periodo.

Per ciascun Programma Operativo l'amministrazione nazionale nomina:

  • un Autorità di Gestione (AdG) (un ente pubblico nazionale, regionale o locale oppure un organismo pubblico o privato per gestire il programma operativo)
  • un Organismo di Certificazione (OdC) (un ente o un organismo pubblico nazionale, regionale o locale per certificare le dichiarazioni di spesa e le richieste di pagamento prima del loro invio alla Commissione)
  • un Autorità di Audit (AdA) (un ente o un organismo pubblico nazionale, regionale o locale per ciascun programma operativo per verificare il funzionamento del sistema di gestione e di controllo)
http://ec.europa.eu/regional_policy/index.cfm/it/funding/financial-management/

Terminologia: "A livello europeo il sistema di programmazione si è progressivamente modificato ed affinato nel tempo mantenendo però sostanzialmente il medesimo sistema concettuale e terminologico di base che qui viene sinteticamente riportato (Merlo G. 2014, p. 24):

- piano di sviluppo: l'analisi della situazione, tenuto conto degli obiettivi e delle esigenze prioritarie connesse al conseguimento di tali obiettivi, nonché la strategia e le priorità di azione previste, i loro obiettivi specifici e le relative risorse finanziarie indicative;

- programmazione: il processo di organizzazione, decisione e finanziamento effettuato per fasi successive e volto ad attuare, su base pluriennale, l'azione dei membri al fine di conseguire gli obiettivi;

- programma operativo: fissa una strategia di sviluppo con una serie coerente di assi prioritari articolati, da realizzare con misure pluriennali;

- asse prioritario: ciascuna delle priorità strategiche contenuta in un programma operativo comprendente un gruppo di operazioni connesse tra loro, cui si accompagnano le corrispondenti risorse finanziarie, nonché una serie di obiettivi specifici misurabili;

- misura[1]: lo strumento tramite il quale un asse prioritario trova attuazione su un arco di tempo pluriennale e che consente il finanziamento delle operazioni;

- operazione (o azione): ogni progetto o azione realizzato dai beneficiari finali degli interventi che consente il conseguimento degli scopi dell'asse prioritario a cui si riferisce."

Regolamento n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 e n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31999R1260:IT:HTMLhttp://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:210:0025:0025:IT:PDF----------------

[1]In ambito europeo il termine di “misura” assume, in altro ambito, anche una seconda valenza: ogni regime di aiuto ai sensi dell'articolo 87 del Trattato e ogni concessione di aiuti da parte di organismi designati dagli Stati membri, oppure qualsiasi categoria dei suddetti aiuti o concessioni o una loro combinazione, che abbia la stessa finalità.

Sigle ed acronimi

I contenuti relativi ai diversi Fondi sono sviluppati nella scheda: PROGRAMMAZIONE UE STRUTTURALE 2014-20

AdA Autorità di Audit

AdG Autorità di Gestione

AdP Accordo di Partenariato

CTE Cooperazione Territoriale Europea (ETC)

ENI European Neighbourhood Instrument

ESIF European Structural and Investment Funds (SIE: Fondi Strutturali e d'Investimento)

ETC Cooperazione Territoriale Europea (CTE)

FC Fondo di Coesione

FEAGA Fondo Europeo Agricolo di Garanzia

FEAMP Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca

FEASR Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale

FES Fondo Sociale Europeo

FESR Fondo Europeo di Sviluppo Regionale

FSUE Fondo di Solidarietà dell'Unione Europea

GECT Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale

IPA Instrument for Pre-accession Assistance

JASPERS Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions

JEREMIE Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises

JESSICA Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas

OdC Organismo di Certificazione

OT(1÷11) Obiettivi Tematici del AdP (da 1 a 11)

NUTS Nomenclature of Territorial Units for Statistics

PGD Fondi relativi ai Programmi a Gestione Diretta

PO Piani Operativi

POIN Programmi Interregionali Nazionali

PON Programmi Operativi Nazionali

POR Programmi Operativi Regionali

PSR Programmi di Sviluppo Rurale

QFP Quadro Finanziario Pluriennale europeo

QSC Quadro Strategico Comune

RNL Reddito Nazionale Lordo

SIE Fondi Strutturali e d'Investimento (ESIF: European Structural and Investment Funds)

YEI Youth Employment Initiative


Glossario della Programmazione Fondo sociale Europeo

http://europalavoro.lavoro.gov.it/EuropaLavoro/Glossario/Glossario

Vedi anche: Sigle e Acronimi in UE

http://publications.europa.eu/code/it/it-5000400.htm#fnBh

Glossario dell'UE

http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/index_it.htm#top;

Approfondimenti:

EU, Le politiche regionali dell'UE

http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/it/regional_policy_it.pdfhttp://ec.europa.eu/regional_policy/it/policy/what/investment-policy/

EU, Politica di coesione 2014-20, scheda informativa

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/smart_specialisation_it.pdf

EU, Schede specifiche per ogni paese UE riguardanti la politica di coesione

http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications?title=&themeId=0&tObjectiveId=ALL&typeId=20&countryId=0&periodId=0&fundId=0&policyId=0&languageCode=en&search=1

EU, Information about EU Cohesion Policy funding that is invested in Italy and the results achieved

https://cohesiondata.ec.europa.eu/country?country=Italy

EU, Sesta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale, 2014

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion6/6cr_it.pdf

EU, Country profiles – key indicators

http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications?title=&themeId=0&tObjectiveId=ALL&typeId=20&countryId=0&periodId=0&fundId=0&policyId=0&languageCode=en&search=1

Ministero dello Sviluppo Economico, Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020, 2013

http://www.dps.gov.it/opencms/export/sites/dps/it/documentazione/servizi/materiali_uval/Documenti/Muval29_Innovazioni_metodi_2014_2020.pdf

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Giorgio Merlo sett 2015