Modelli di gestione

Un modello di gestione è l’insieme di regole, procedure e modalità operative che definiscono come funziona una organizzazione, come viene gestita e controllata.

La scelta del modello di gestione è una scelta strategica per le organizzazioni, sia che riguardi la gestione di un servizio o un progetto o una singola iniziativa. Comporta l’individuazione delle priorità generali e cruciali di ordine politico, economico, sociale, l’individuazione e quantificazione delle risorse necessarie e nella disponibilità dell’organizzazione e la valutazione della loro rilevanza in ordine alle priorità individuate.

In particolare, l’operazione (manageriale) di soppesare le risorse necessarie e la loro disponibilità in relazione agli obiettivi dati è di fondamentale importanza per fornire al decisore politico gli elementi per la formulazione delle decisioni strategiche in ordine al modello di gestione da adottare nelle specifiche situazioni.

La valutazione politica, supportata dal tecnico, dovrà tener conto delle conseguenze, attuali e future, sulla composizione del personale dell’organizzazione, sul clima gestionale, sul know-how interno, sugli strumenti disponibili o da implementare, sull’organizzazione dei servizi, sulle relazioni esterne, sulla capacità di lettura dei bisogni, ecc. Insomma, su tutte le opportunità e i rischi che tale decisione comporta per l’organizzazione, al suo interno e nelle sue relazioni con l’ambiente.

Nel linguaggio corrente aziendale tale scelta si pone tra make (produrre internamente) e buy (comprare all’esterno) tutto o parte delle componenti di un processo. In campo di programmazione, per esempio: gestire internamente tutte le fasi del progetto (dalla pianificazione, implementazione, valutazione) o affidarne l’intera gestione, o parte di esso, a un'agenzia specializzata (nel volontariato ad es. un Centro Servizi).

Tale alternativa “secca” richiama il confronto diretto tra i costi (unitari) di produzione di un bene o un servizio realizzato all’interno dell’organizzazione o fornito da un produttore esterno specializzato.

Si tratta di un passaggio necessario ma, nell’ottica dei servizi di welfare, non sufficiente. Nell’ambito sociale gli interventi sono frequentemente frutto di interazioni più o meno strutturate tra soggetti e operatori diversi, le politiche sono tendenzialmente integrate, sempre più spesso vengono coinvolti attivamente i destinatari finali, le procedure ibridate e i processi partecipativi sufficientemente diffusi. Inoltre, la logica sottostante alla gestione dei progetti o dei servizi in ambito sociale ha una profonda natura circolare, nella quale l’attuazione retroagisce continuamente con la progettazione e la modifica costantemente, le iniziative si realizzano soprattutto attraverso i giochi, le interazioni, gli scambi tra gli attori coinvolti.

Ne consegue che la scelta “strategica” di esternalizzare o meno parte o tutta un’attività si gioca fondamentalmente sul tipo di ruolo che l’ente intende assumere nella gestione dell’attività stessa. Le varianti sono molteplici, collocate su un continuum ideale che vede da un lato il polo “gerarchico”, nel quale l’ente mantiene una forma di direzione e controllo dell’attività e affida ai soggetti esterni il compito di fornire i servizi al proponente, e dall’altro il polo “collaborativo”, nel quale viene valorizzato il “fare in comune”, la reciproca messa a disposizione delle risorse funzionali all’intervento.

Nel caso l’ente intenda affidare esternamente i servizi, si parla di:

I tre termini spesso vengono utilizzati come sinonimi, ma in realtà rimandano a situazioni diverse che possono intersecarsi in sistemi misti.

Esternalizzazione (anche outsourcing e contracting out): indica l'affidamento a soggetti esterni di una parte di un servizio o attività complessa. Si distingue tra attività strategiche che non possono essere esternalizzate e attività non strategiche o tecniche che possono essere affidate a terzi. Avviene attraverso un contratto di appalto tra il committente (chi richiede il servizio) e l'appaltatore (il fornitore di servizi); questo contratto definisce l'oggetto, la durata e le condizioni della prestazione di servizi.

Terziarizzazione: riguarda l'affidamento in gestione di un servizio o attività complessa a un soggetto esterno senza il trasferimento della proprietà, strutture e mezzi necessari per realizzarla.

Privatizzazione: è un processo ancora più ampio e radicale che comporta il trasferimento della proprietà di un bene o di un servizio dal settore pubblico al settore privato. In altre parole, lo Stato o un ente pubblico cede la proprietà e perde del controllo diretto.

Una forma intermedia, ibrida, è quella di affidamento in house (anche societarizzazione): mantenendo un controllo diretto sulla gestione del servizio, si reperiscono prestazioni rivolgendosi a un ente distinto sul piano formale, ma assimilabile, sul piano sostanziale, a un suo prolungamento organizzativo (esempio: un Comune costituisce una propria società autonoma per gestire alcuni servizi).

La differenza fondamentale sta nell'obiettivo: la esternalizzazione e la terziarizzazione, mantenendo un controllo pubblico sulla erogazione, mirano a migliorare la qualità, l’efficienza ed efficacia dei servizi, riduzione dei costi di gestione. La privatizzazione, invece, mira a introdurre logiche di mercato e a ridurre l'intervento dello Stato.

In Inghilterra sono anche in atto sperimentazioni di forme ibride come le Public Service Mutuals (PSM): organizzazioni che hanno lasciato l’amministrazione pubblica, tramite un processo di spin out (scorporamento), ma continuano a gestire ed erogare servizi sociali con finalità di pubblica utilità attraverso una modalità di gestione partecipativa, in quanto la proprietà dell’impresa è in mano ai lavoratori.

Modalità di affidamento.

Mentre per il privato la libertà di selezione del soggetto esterno è piuttosto ampia, per il pubblico essa deve avvenire attraverso strumenti di gara pubblica espressamente previsti dalla normativa (Codice degli appalti). In particolare, in materia sociale, relativamente ai soggetti del Terzo Settore, l’Autorità Nazionale Anti Corruzione, ha predisposto le “Linee Guida n. 17  Indicazioni in materia di affidamenti di servizi sociali” (ANAC 2022) con il fine di favorire la diffusione di buone pratiche nell’affidamento di servizi sociali, assicurare il pieno rispetto del codice dei contratti pubblici, applicare i principi di pubblicità, trasparenza, economicità, efficienza e parità di trattamento anche nel Terzo Settore.

Nello specifico della programmazione l’organizzazione proponente continua ad essere responsabile, mentre il soggetto esterno lo è per il raggiungimento degli Obiettivi e dei compiti assegnati: un intero programma e/o progetto, singole azioni e/o attività al suo interno, un processo (es. la Rendicontazione di un progetto).

Senza entrate in profondità in una materia complessa ed in continuo mutamento, in linea generale esistono alcune ulteriori modalità valide anche per la programmazione e progettazione sociale:

• gara con aggiudicazione, procedure ad evidenza pubblica (gara di progetti);

• affidamento diretto, per contratti di valore inferiore a una certa soglia (attualmente 140.000 euro);

• affidamenti riservati, convenzioni o accordi di collaborazione con enti del Terzo Settore che garantiscano le competenze necessarie per i servizi richiesti;

• inclusione in un catalogo di fornitori in possesso di determinati requisiti (accreditamento) a cui l’Amministrazione potrà attingere in futuro per singoli affidamenti con procedure semplificate.

Approfondimenti

Anselmi D., Smerchinich F., Affidamento in house: dall'elaborazione giurisprudenziale al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Primogrado 2021

Di Gaspare G., Esternalizzazione, societarizzazione e privatizzazione: un approccio teorico, Amministrazione in cammino 2006

Vetritto G., L’esternalizzazione strategica nelle amministrazioni pubbliche, Pubblica Amministrazione, Rubettino 2006

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Gianfranco Bordone, giugno 2025