Azioni di sistema

INDICE ANALITICO GENERALE

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Quando si parla di azioni di sistema ci si riferisce ad interventi volti a modificare condizioni e situazioni di contesti operativi. Quindi un approccio che tende ad andare oltre la risoluzione di specifici problemi, mirando a trasformare i sistemi che producono tali problemi: intervengono su precondizioni e avviano processi collaterali, al fine di migliorare l’effettiva capacità del sistema di funzionare efficacemente, nonché di aumentare il capitale sociale.

In questa direzione si collocano in un ambito di pianificazione strategica: una cornice, un luogo (fisico e virtuale), con ampio respiro temporale (15-20 anni) che lega e tenta di armonizzare i diversi ambiti di programmazione settoriale e le reti di relazione sottostanti e le diverse politiche pubbliche di intervento: sviluppo economico, sicurezza, ambiente, salute, cultura, etc. (Merlo G., 2014, p. 108, Merlo G., Bordone G., 2025 p. 108)

Pertanto un insieme di interventi coordinati ed integrati tra di loro.

Ma anche singole azioni che perseguono cambiamenti del sistema dei servizi in termini di miglioramenti organizzativi o potenziamento dell’offerta (es. sviluppo nuovi servizi, rafforzamento della rete, etc).

Sono una delle leve della programmazione: strumenti operativi con cui si tende a modificare una situazione nella direzione auspicata (le altre sono: norme, risorse finanziarie, produzione pubblica di servizi, risorse umane e strumentali) (Merlo G., 2014 p. 163 e seg.)

“Almeno in campo sociale, dove le relazioni tra le diverse parti di un sistema sono innumerevoli, ci si riferisce ad un’area di possibili interventi piuttosto vasta, mal definita e concettualmente poco districabile (ad es. sistemi organizzativi, processi decisionali, assistenza tecnica e competenze, risorse umane, sistemi informativi, promozione e sostegno del Terzo settore e delle reti, coinvolgimento dei cittadini ecc.).

Il capacity building è una specifica forma di Azione di sistema. Ha lo specifico obiettivo di migliorare la performance (efficienza ed efficacia, grado di successo) di un'organizzazione, un territorio o un settore economico ed anche singoli individui. (Merlo G., 2014 p. 163 e seg.)

È un termine largamente utilizzato dalle organizzazioni internazionali quando si occupano dello sviluppo di paesi e territori. L’ONU lo definisce come  “the process of developing and strengthening the skills, instincts, abilities, processes and resources that organizations and communities need to survive, adapt, and thrive in a fast-changing world” e lo include come obiettivo trasversale dei suoi Sustainable Development Goals (SDGs) richiamandola direttamente nel Goal 17 (Rafforzare i mezzi di attuazione e rinnovare il partenariato mondiale per lo sviluppo sostenibile).

La sua organizzazione per lo sviluppo sostenibile (UNDP) si pone tre domande guida:

• Capacity for why? quali sono le ragioni alla base e gli obiettivi specifici delle attività di capacitazione amministrativa)?

• Capacity for whom? quale gruppo target specifico del personale della PA necessita delle azioni di rafforzamento di capacità generali e competenze specifiche?

• Capacity for what? Quali sono le azioni di capacitazione amministrativa da implementare?

Come tutte le Azioni di sistema può essere un obiettivo primario, a se stante, o secondario, in quanto sussidiario ad una programmazione che ha propri specifici obiettivi al fine di garantirne il perseguimento.

1.  Capacity building come obiettivo primario: interviene sulle precondizioni operative, sull’infrastruttura, sui processi collaterali di un sistema, per migliorarne in generale la performance:

• sviluppo (capacity development),

• rafforzamento (capacity strenghtening),

• management (strategic management, organisational reengineering, knowledge management, information management, etc,),

• risorse umane e strumentali,

• norme di riferimento,

• costruzione di reti e partenariati.

Pertanto un approccio di ampio respiro orientato allo sviluppo a medio, lungo termine al cui interno si possono collocare specifiche azioni di assistenza tecnica come supporto a breve termine.

 2.      Capacity building come obiettivo secondario, di struttura: interviene con azioni sussidiarie ad una programmazione che ha propri specifici obiettivi al fine di garantirne il loro perseguimento.

Agiscono sull’“interno” del processo programmatorio come mezzo per raggiungere un fine “esterno”. Cioè intervengono su precondizioni e/o avviano processi collaterali, al fine di migliorare l’effettiva capacità del sistema di raggiungere l’obiettivo primario. Ad esempio, in un programma che ha l’obiettivo di offrire ai giovani la possibilità di incontrarsi, di partecipare a corsi e attività, di esprimere le proprie idee, etc. attraverso la creazione di uno spazio di aggregazione (obiettivo primario: “esterno”), le attività di formazione degli animatori o la creazione di un data base dei possibili stakeholders sono obiettivi di struttura  (obiettivi secondari: “interno”) e, pertanto, possono essere considerate Azioni di sistema

In molti programmi complessi, in cui l’utilizzo delle diverse leve della programmazione può essere articolato ed interconnesso, la precedente distinzione appare opinabile e le Azioni di sistema possono essere viste ed utilizzate in ambedue le modalità. È il caso di tutto il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza che lega i finanziamenti (leva economica) all’adozioni di riforme strutturali (Azioni di sistema).

Ad esempio, la Missione 5 (Inclusione e coesione) nella sua articolazione sulle Politiche del lavoro (M5C1) indica tra gli Obiettivi generali il potenziamento dei Centri per l’impiego. Il ragionamento è quello per cui per aumentare il tasso di occupazione (obiettivo “esterno”) occorre perseguire un rafforzamento strutturale (obiettivo “interno”).

In qualche modo lo si ritrova anche quando, in una logica frattale, ci si muove dal macro al micro, dal logicamente superiore all’inferiore e ciò che corrisponde a un mezzo per i livelli superiori può divenire un fine per quelli inferiori.

La programmazione dell’Unione Europea

All’interno della propria programmazione orientata alla coesione sociale, economica e territoriale, l’Unione Europea ha da sempre adottato un approccio molto attento a questo aspetto della programmazione in una ottica strutturale, in tutti gli ambiti ed a tutti i livelli.

Attenzione che, al di là di quanto detto a proposito del PNRR, troviamo a partire dai Fondi strutturali in cui vi sono specifiche dotazioni finanziarie e specifici programmi con l’obiettivo di migliorare la capacità istituzionale della pubblica amministrazione e di contribuire a migliorare l’attuazione dei singoli Programmi Operativi. Sono previste, tra l’altro, azioni di affiancamento e assistenza tecnica, iniziative mirate alla definizione di standard e linee guida, alla realizzazione di studi e ricerche, al potenziamento di database e all’individuazione di indicatori, a scambi di esperienze ed al sostegno al partenariato.” (Merlo G. 2014, p.176)

A livello della singola progettazione, in particolare per il Fondo sociale europeo (FSE) ed il Fondo di coesione (FC), sono previste quali Azioni di sistema, come Obiettivo a se stante, quelle connesse al raggiungimento di ciascun Obiettivo specifico (in particolare l’Assistenza Tecnica e quelle per rafforzare il partenariato istituzionale), ma anche il finanziamento, con regole definite da ciascun bando, dei costi gestionali ed amministrativi.

Nella programmazione 2021-2027:

• il Programma Operativo Nazionale Governance e Capacità Istituzionale è lo strumento che contribuisce agli obiettivi della Strategia dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva attraverso interventi di rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale, di modernizzazione della PA, nonché miglioramento della governance multilivello nei programmi ad investimento pubblico.

• a livello di singolo Stato è istituito uno “Strumento di sostegno tecnico” (SST) per il miglioramento delle loro capacità istituzionali e amministrative volte all’elaborazione e all’attuazione di riforme.

 Approfondimenti

De Vincenzi R., Le azioni di sistema nazionali: tra conoscenza, qualificazione e innovazione, ISFOL Rubbettino 2005

European Commission, Quality of Public Administration. A Toolbox for Practitioners. 2017 Edition, Brussels

European Commission, Roadmap for Administrative Capacity Building. Practical toolkit, Brussels 2020

Formez, Capacità Istituzionale e Amministrativa

Formez, Attrezzare la P.A. per programmare e gestire i Fondi Strutturali nella strategia Europa 2020, Azioni di Sistema per la P.A., n. 27, 2006

Lorenzato M., Il capacity building nei programmi di cooperazione allo sviluppo: un confronto tra i modelli di Unione Europea e Banca Mondiale, Tesi di laurea Magistrale, Università di Torino 2022

Presidenza Consiglio dei Ministri, Linee guida per il Sistema di Misurazione e Valutazione della performance 2017

UNDP, Capacity Development. Practice Note, New York; UNDP (2008b); Capacity Assessment. Practice Note, New York 2008

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