SixthChapter

目录

内耗主页 | 序 | 前言 | 第一章 教育 | 第二章 环境和我的中国 | 第三章 人口：中国发展的千斤坠 | 第四章 人有旦夕祸福 |

第五章 安得广厦千万间 | 第六章 说说政府服务的效率 | 第七章 说说“十三亿水手” | 第八章 不是结尾的结尾 |

内耗

第六章 说说政府服务的效率

政府的重要性在于它掌握着社会资源分配与再分配的权力

在社会的发展中，政府掌握着社会资源分配与再分配的权力。这就使得政府有左右社会发展的力量。但是，从辩证法的角度看，社会的发展也是有其规律的。除了社会发展的规律之外，人类社会的发展同时还在一系列自然规律支配之下的。人类对社会和自然发展规律的干预只能在“规律”之下起作用。就拿人口的发展来看。似乎人口仅仅涉及社会政策。但人口政策失误却导致一系列社会和经济发展的困难。人多了，吃饭就是问题；人多了，教育就是问题；人多了，看病就是问题；人多了，交通就是问题；人多了，住房就是问题，等等。从表面上看，这些似乎都是社会发展的特点。其实，自然发展也是如此。在一块水田中栽秧过密，水稻长不好；在一个池塘中鱼苗放养过多，鱼也长不好。这些例子要说明的是，无论是庄稼、鱼苗，还是人口，这些事物的发展是在自然资源所能容纳的范围内进行。违背了自然规律是不行的。

我们在前文中的讨论仅仅是围绕着中国社会运作中几个方面进行的。我们在那几个方面里都看到政府在社会运作中的作用。在使用社会资源分配权时候，不同性质的政府，运作方式不同，但政府的基本功能却是一样的。正因为政府在社会运作中占有如此的地位，我们对政府的分析就更要仔细。在这一章中，我们将政府当作社会的一部分，看看政府本身运作的特点。政府组织是由人组成的，是一个社会现象，是人类发展到一定阶段的产物。但是，与任何其他类型的组织一样，政府组织的运作也是受一定规律支配的。组织的运作方式、各个部分之间的相互影响、组织各部门之间的信息交换、组织文化和组织成员之间的相互影响，等等这些对组织的运作方式以及效率有巨大的影响。

本章所要讨论的议题包括：中国政府组织运作的范围、环境、运作目的、组织结构、各个组成部分之间的信息交换方式、成员的人事问题、组织的决策方式。我们最终的目的是要揭示中国政府组织运作的效率，为前文中的讨论做一个总结。

本章所要讨论的议题不包括：中国政府的政治结构，政体性质，执政党与政府机构的关系等等。这些问题在《中华人民共和国宪法》中有明确说明，本文不再赘述。

一、中国政府管得宽

1．大政府 小社会

在新中国成立后，中国社会的发展是在摸索中进行的。中国政府的组建是按照两个样板进行的。一个是当时的苏联老大哥。新中国是一个刚刚诞生的社会主义国家，当然不能按照西方资本主义国家的办法办政府，那些是要被推翻的东西。苏联老大哥的做法自然就变成了学习的样板。[1] 另一个是几千年中国政府运作传统。这第二个样板是在自觉或不自觉地条件下潜移默化过来的。这样一来，既有外在因素为动力，又有传统因素为“内应”，形成了新中国政府的结构以及运作方式：民主集中制。民主集中制的核心是各级国家行政机关之间实行部门服从整体、下级服从上级、地方服从中央（2002年版《中华人民共和国资治法典》）。

新中国政府建制中所受的影响不仅仅是政府的组建，而且还包括政府与社会的关系。无论是苏联政府的建制，还是中国古代的政府结构，除了机构设置之外，其政府运作中最明显的特点就是政府将社会运作全部包下来。在苏联的例子中，由于列宁的国家学说，政府与国家融为一体，政府行为就变成国家行为了。从中国古代的政府建制看呢，朝廷以及各级地方政府也是以“天子”的名义在运作。古时候所说“家天下”，涵义就是将整个国家看为皇上和朝廷的私有财产，一代一代向下传。到了县一级，就是一个七品芝麻官也还有“父母官”之称。既然国家是父母官, 那就要将家里包括吃喝拉撒睡这些大大小小的事情都管起来。

虽然苏联的体制与中国古代朝廷的体制没有可比之处，但是两者之间的共性是将国家当成家庭来治理。另外，新中国领导人还有将中国带进共产主义的美好理想。若想将整个国家一下子都带进那个理想世界，那国家就必须在一个由家长统一指挥的体制中运作。换言之，为实现这个理想，别无选择，民主集中制就成为必须采用的体制了。

两个样板和实现共产主义的理想对中国政府的组建和运作方式有深远的影响。到了上世纪50年代末，政府运作的方式以及快速实现共产主义理想的行动被推向高潮。全国开始吃大锅饭，从伙食上首先进入共产主义式的大家庭。那次运动的结果众所周知，在此不再讨论。“大跃进”那样的决策失误似乎可以理解。但中央政府的失误却能在全国范围内带来那样的损失，却也说明那种从中央一贯到底的控制方式的负面作用是值得注意的。在另一方面，政府功能对社会各个角落的“渗透”却使得政府的运作效率大打折扣。

在许多有关的讨论中，这种现象被称为“大政府，小社会”。[2] 用句俗话解释，“大政府”就是指政府在社会运转中什么都管，就象个家庭中的家长。在改革以前的中国政府的确是什么都管。在计划经济的模式下，政府从农业、工业、商业、金融到市场，从制造、加工到销售，从通讯、交通、文化到新闻；在老百姓的生活上，从就业、退休、看病吃药到住房，全包下来了。甚至在国家职工的生活补贴中都是男女有别：女同志的要稍微多一点，以贴补女同志购买妇女用品。真可谓“无微不至”。需要指出的是，人们对“大政府”这个概念有一种误解，认为大政府就是政府的规模大，人员多。

福建省有一个城市叫石狮。多少年前，石狮市在精简机构方面大刀阔斧，在中国政府改革中成为成功的典型。但是，数年之后，当《法制日报》的记者前去采访时，石狮市的改革转了一圈又回到了起点。运行部门由改革后的11个又增至18个，1副3正的市长变成1正7副。市政府人员增长了两倍。[3]

让我们再看国家级贫困县、革命老区江西永新县的例子。这个县人口48万（2005年数字。县政府中县级领导一共9位：1正8副，外加2个县长助理。他们的职责分别为：

县长： 主持县政府全面工作，兼管发展改革、监察、审计、编制、城市规划等工作。

副县长之一：协助县长负责县政府日常工作。协助县长分管县政府办公室、财政、税务、

金融、保险、审计、监察、编制、人事劳动和社会保障、投诉中心方面的工作，

负责与县人大、县政协的联系协调工作。

副县长之二：谢海泉 协助县长分管农业、林业、水务、电力、蚕桑生产、沼气扶贫、老区建设、

扶贫开发、农业综合开发、农垦、气象、水文、农技推广、山林纠纷调处以及城市

建设方面的工作，负责与团县委的联系协调工作。

副县长之三：协助县长分管工业、经贸、园区建设、发改委方面的工作。

副县长之四：协助县长分管计划生育、统计、物价、民营经济、工商、卫生、医药、食品药品监、

外事侨 务、对台事务、邮政、电信、移动、联通、无线电管理方面的工作，负责与妇

联、工会、工商联的联系协调工作。

副县长之五：协助县长分管科技、教育、体育、文化、广播电视、新闻出版、精神文明建设、旅游、

民族宗教事务、老龄、老年体协、档案、史志方面的工作，负责与县社联、县文联的

联系协调工作。

副县长之六：协助县长分管工业、经贸、中小企业、国有工业资产运营、招商引资、外经外贸、

经济合作和开发区建设、环保、供电、安全生产、技术监督、民政、社区服务方面的

工作，负责与县残联的联系协调工作。

副县长之七：协助县长分管交通、公路建设、交通稽征、公安、消防、司法、防火安全、信访、武装、

民兵方面的工作，负责与县人武部、县法院、县检察院的联系协调工作。

副县长之八：协助县长和分管副县长分管科技、旅游、外事侨务方面的工作，负责与县科协的联系

协调工作。

县长助理一：协助县长分管发改委、粮食、商业、供销、烟草、石油方面的工作。

县长助理二：协助县长和分管副县长分管城乡建设和规划、国土资源、市政市容、城市建设投资开发、

创建生态花园城市、测绘以及农业农村方面的工作。[4]

从上面列出的功能看，那么多副县长，分管那么多方面的工作。但我们知道，在县机关下面，有各局局机关。比如，科技局，医保局，财政局等54个县下属机构（详见永新县网站）。这些机构当中设有局长，直接向县长负责。那样一来，是否还有必要设那么多副县长，就值得考虑了。这种设置比美国人口900万的纽约市还要复杂。

永新县似乎并不是惟一机构臃肿的地方政府。新华社在2004年曾报道湖南省国土资源系统严重超编，超员高达30％，个别县国土局多达500多人，超编好几倍。全省乡镇国土资源所人员也严重超编，有的所多达50多人，大家只好轮流上班。[5] 时光流转到了2008年，媒体又报道重庆市万州区多个部门出现副职领导超过10人的情况，如农业局就设副局长11人，宣传部更有14名副部长，很多部门甚至出现除了领导和副职外基本没有科员，人人都是领导的局面。官员超编逾2000人。[6]

中国政府机构的改革都受制于其功能的范围。自打改革开放以来，国务院机构改革大致每隔5年进行一次：1982年、1998年、1993年、1998年和2003年。每次改革的内容都是精简机构和裁减人员。但每次都不成功，被专家们称为 “一个伴随着失败而不断前进的过程。”[7] 为什么会有这种情况？前面提到的那位《法制日报》的记者倒是一句点破迷津：为什么会有如此的膨胀？那是因为“政府总是有意无意地包揽着一切公共管理事务，而社会自理力量远不能独挡一面。于是，面对日益加重的公共管理工作压力，除了自我扩张，政府没什么别的办法。”[8]

与其他经济发达国家相比，中国政府可算是名副其实的“大政府”。我们可以随机挑选一个政府机构为例。中国营口市市政府法制办公室于二○○四年十二月二日发布的《关于公布市级行政执法主体的公告》列出一百二十二个执法主体。这些执法主体代表了至少相等数量的政府运作职能。相比之下，美国的地方政府对社区不会有如此广泛的管理职能。为此，我们就人口数量为基础，将营口市(市区非农业人口为859968)与美国的奥斯汀市(人口652562,德克萨斯州)相比，发现，奥斯汀市政府一共有38个职能部门，其中具有行政执法权力的只有7个。政府机构多、结构复杂、人员多是中国政府运作范围太宽的结果。

许多学者和有关研究人员在研究中国政府结构的时候，都还是在机构设置本身上作文章。身为中国行政管理学会研究员的沈荣华就指出，中国政府机构复杂，难以进行组织优化。所以，在中央政府内实行“大部门”似乎是一条可行的道路。[9] 机构的数量以及众多的政府工作人员是“大政府”的结果。这就是政府机构改革为什么屡改屡不成功原因。这就好像一个人摔断了腿，不接断腿，却大量使用止痛药物。只要不觉得疼，就宣布治疗成功了。用中医的话说，这叫“治表，不治本”。

为什么大政府会导致政府运作低效率呢？其实，这还不仅仅是低效率的问题。政府在一些领域中基本是处于“无能为力”的境地。这是一个很“理论”的问题，本文无意过多讨论，仅仅用“政府经商”这个例子来举一反三。政府的产生、存在与发展是社会发展的需要，只要有人类社会，就要有如此的机构。换言之，政府的存在与其经营好坏无关。在这里可不要将政府这个政治机构与行政当局混为一谈。一个行政当局因管理不好、经营不善而下台。但政府依然存在。但是，在工商企业的经营中，破产这个概念就像一把悬梁利剑，随时威胁着工商企业组织的存在。产品质量、价格，售后服务，市场份额，等等这一切，都是衡量经营质量的因素。这也就是以“生存为动力，以竞争为手段，以利润为标准”的发展“秘诀”。但是，这些工商企业活动的动力，完全不适用于政府组织。

政府参与生产与市场活动是社会主义国家的特点。中国古代政府是不参与工商企业的制造和市场交换活动的。除了盐铁两项之外，从皇上的中央政府到各级县政府不参加其它商品的生产和销售。就拿盐铁这两项中的铁来说吧。由于铁可以用来制造兵器，所以皇上要将其归为“皇营”，同时也允许一部分私营。但是，皇营铁场出来的东西，质量就是不好，粗制滥造，远远不如私营制造出来的铁器质量好。

中国的经济改革已经30年了，改革的实质就是要重新调整政府在市场经济中的地位。但从理论界到决策高层对“政府无力经商”这一问题都还没有足够的认识，为中国的经济改革留下了许多“未开发的处女地”，包括交通、电讯、电力、金融等等这些“枢纽行业”。这些行业虽然从名义上讲似乎已经由政府直接投资和经营转变为企业为主体，但这些行业从领导层的任命、资金到对市场份额的垄断，都还是实行政府式的垄断，政府式的运作。

以电力行业为例。电力是社会运作中必不可少的东西。可能是因为电力具有如此的重要性，在电力行业的改革迟迟到1985年才开始，实行了“政企分开”。政企分开（又称‘政企分家’），是中国经济改革中一个十分重要的概念。其含义是将政府机构中搞生产和经营的那部分从政府机构中分离出去。从理论上看，被分离出去的前政府企业应该有独立的自主经营权并参加公平的市场竞争。但仅仅是理论上的概念。在实际操作中，政企分离并没有达到概念上的要求。政府除了对企业---特别是上述的枢纽行业---的运作指手画脚，而且这些企业在各自的行业中仍然是具有垄断地位。电力行业虽然在全国范围内被划分成几大电力公司集团，实行了电力资源优化配置，但其运作中包含的“政府”成分依旧如故。10年后的1995年，外国资本运行进入中国，突破了一家经营电力的局面。在短短的两年之内，外资占我国电力固定资产投资的比例达到14.5%。[10] 但在没有几年的时间内，外资又纷纷撤离中国市场。在这段时间内，电力系统实际上还是受到政府保护，有市场垄断权。从1997年开始，电力行业的改革继续深入，实行发电与供电网系统分家。但是，分是分开了，但两者仍同属挟在政府胳膊下的两个兄弟。在这种情况下，外资在中国市场上无法与政企没有完全分离的中国电力公司竞争。在市场经济运作的环境中，投资回报率是决策的根本动因。外资撤离中国，是无利可赚。那么中国自己的公司为什么能够赚钱呢？只因政府在后面撑腰!

中国各个电力公司也学着外国公司的样子成为上市公司,以吸纳、整合社会零散资本。[11] 可是，这样的上市公司与真正意义上的私营上市公司之间的区别就很大了。在真正的市场经济中，一个公司经营不善，最终会面临倒台的后果。但中国的电力公司，从其高层领导到下面的职工，基本上还是躺在铁饭碗里。高层主管由中央政府任命，而职工的职位却大有世袭的性质。[12]

众所周知，电力系统职工的福利在中国各行各业中堪为上乘，以至被舆论界称为“福利腐败”。[13] 这些垄断行业，在政府的保护下，即便“亏损”了，企业的员工还是拿着远高于社会平均收入水平的工资，还享受种种福利。中国的政协委员方廷钰指出，以现在电力行业保守的职工人数100万估算，如果按市场价格对免费或优惠使用的电进行收费，每人向国家补交100元，国有资产帐户上就能增加１个亿。这些名为经济实体，实为政府垄断机构的“企业”，连平常的成本核算都没有，而是由企业自己说了算。[14] 这样的“市场运作”，那些外企哪里能竞争得过呢？！

到了2006年，电力系统可能是觉得有些不好意思了，于是乎就自行决定职工裁薪。其实，这一举动除了有一点点公关的味道之外，没有什么实际效应。不过，这种“刘备摔孩子，收买人心”的办法，却也更说明经济改革在电力行业并不成功。如果是一个真正的私营公司，经营好，职工工资高、福利好，那是正常的。

电力行业的例子可以让我们看到政府与工商业经营的关系。政府有独霸一方的政治管理权，与市场机制格格不入。非要管，即便就是管一点，也不会成功。在中国的金融领域的运作也是相同。中国的几大银行系统都在不同级别的政府的直接控制之下。各银行的地方分行在地方政府的管理之下。各级政府中都有分管金融的领导，对银行的运作直接管理。比如，银行贷款，全凭领导批条子。是否能将贷款连本带利回收，那就是另一回事了。这种管理方式的漏洞之大，使得银行成为国有资产流失主要渠道之一。可是，这个问题并不是什么高深的问题，中国理论界和有关研究机构对这个问题的根源解释得清清楚楚。中国南方厦门市公路局有一位叫陈星期的一个普普通通的工作人员，本身不是个理论家，但对这个问题却也分析得十分到家。在各种漏洞之中，政府机构用透支以弥补赤字。由于银行是国有的，本身就在政府管理之下，所以，这种拆银行的东墙，补政府的西墙的事就能够发生了。陈星期的分析还涉及了另一件具有中国特色的现象：银行购买国库券：自1981年到1998年全国发行国库券累计511.3亿元，银行认购167.4亿元，占32.7%。[15] 发行国库券的目的是通过聚集社会闲散资金以解决国家财政上的不足。但由于中国银行系统本身是国家经营的，那么银行购买国库券，就等于一个人将左边口袋里的钱，放到右边口袋里，然后觉得自己发了一笔财一样了。

中国的经济改革成绩斐然，可喜。但政府在社会发展中的作用仍然需要进一步调整。中国的领导人必须认识到，在一些社会发展的领域中，政府是不能够有效运行的。

2．大政府之下无空隙

如前文所述，在中国社会传统中，父母官将一切都包揽下来。到了现代化社会了，传统依然在起作用。与其他世界上的强国--包括排名远在中国之后的国家相比较，中国社会中非政府机构的地位尚未得到承认，更不用说如何利用他们的能量了。[16] 今年来，国内一些学者已经将非政府组织的地位提高到“没有它们，和谐社会将不会存在”的高度上来看了。[17]

什么是“非政府组织”？非政府组织一般是指那些非营利的、致力于公益事业的社会团体。这些团体的组织目的十分广泛，从妇女权利、消费者利益、产品质量到环境保护，等等。还拿美国的情况做比较。美国地方政府为民众提供的服务项目不多，除了公共安全、交通管理、社区基础设施、饮用水源和土地管理之外，没有其他的功能。下面的表1对美国地方政府不负责的项目进行了总结。既然政府的功能如此之少，那社会运作的规则性有谁来负责？就是那些非政府组织了。比如，美国的联邦建筑法规，《国际建筑法规系列》(International Code Series，1994年)，这么重要的规则却是由“国际建筑法规理事会”制定的。这个国际建筑法规理事会的

成员包括建筑业领域中各行各业的代表，电工协会、水管工协会、建筑设计协会以及各种制造商协会。由这些方面共同制定出来的法规，各行各业自会监督本行业执行情况。在美国当电工要上课，最后考试拿执照。电工运作的标准不是由政府制定的，而是由电工协会制定出来的。政府按照电工协会的标准进行考试，并颁发执照。在医生、护士等行业中的情况也类似。而我国的《中华人民共和国建筑法》则是由中华人民共和国主席于1997年签署的。在实际操作中，中国的建筑法包括：中国全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、建设部等部委制定的行政规章，还有地方人大制定的地方法规和地方政府制定的地方规章。再看环保的例子。我国环保的法规都是由国家制定，国家机构执法。我们在前文已经讨论过环保的效果，在此不再重复。美国环保的标准由联邦政府制定。但环保的实践中，各国民间团体的作用却远远超过政府的执法机构。

从世界上其他国家的例子看，非政府组织对社会运转有非常好的作用。那主要是因为世界上其他强国的政府在它们本国内的小政府的社会角色。非政府组织在其他政治文化中的社会效果在很多领域要比政府运作的效果好。上面环保的例子就说明这一点。而在中国的政治文化中，有很强的、不容与政府平行的非政府组织存在的因素。这种文化的背后就是中央集权的统治思想。近年来，即便在中国的政治环境中，也还是出现一些“非政府”组织开始实行某种管理职能。比如城市中，小区中的居民组成自己的小区委员会，商讨有关小区居民的事宜，包括小区卫生、保安的雇佣等等。这些实际上就是非政府组织的雏形。

在中国社会运作中，政府基本上是独往独来。结果是，在许多领域中的管理效果并不理想。最明显的例子还要算城市市容与小商贩的管理。多年以来，中国城市中市容管理始终是一个问题。一方面是杂乱涌进市区摆摊设点的小商贩，另一方面是被普遍认为以“暴力执法”的市容整顿机构。这种矛盾发展至2006年8月11日达到了极点。在北京，城管部门在清理无证摊贩的过程中，烤肠摊贩崔英杰近似疯狂的一刀，刺入了市容管理人员李志强的颈部，使其急性失血性休克最后死亡。这个悲剧在全国引起极大的反响。被刺死的城管人员家属万分悲痛；而崔英杰在事发之前也是一个安分守己的复员军人，摆摊就是为了生活。在法庭上，崔英杰的律师夏霖律师的辩护词十分精彩，在网上广泛流传，包括许多政府的网站[18] 这种矛盾背后隐藏的危机十分严重。身为湖北省高级人民法院副院长、武汉大学法学院教授的吕忠梅对这个问题的认识可算是深刻。吕忠梅指出这类冲突的起因之一是中国农民在社会发展中没能随着经济发展而得到均等的发展机会，所以在经济发展中就会与现行的社会和经济秩序相冲突。[19] 吕忠梅的分析在口气上比较客气。其实，这原因与古代封建社会农民造反的起因有相同之处。

市容执法似乎必须是政府的职责。但从世界上其他国的办法看，地方商会和各类行业组织在这些问题上能够十分有效地帮助政府执法。虽然有些时候这些组织从表面上看是与政府相对立的，但在实际运作中，合作是主流。从中国的情况看，由于政府功能覆盖整个社会，其运作已经显得“力不从心”。中国政府对非政府组织的作用不重视甚至担心，使政府失去了很多能够帮助政府运作的帮手。

这种消耗似无形，但带来的损失却十分严重。

从目前的发展看，中国政府在有关环境保护方面已经开始认识到民间的力量。在2008年四川地震后的救灾行动中，涌现出许多没被政府认可的非政府组织。虽然这些组织人数有限，但也是精明强干，在救灾中起到很好的作用。[20] 随着中国社会的发展以及与国际社会的交往，非政府组织的作用将会显得越来越重要。

二、政府的结构与结构性控制的缺陷

为了将这比较难懂的话题讲清楚，先让我们以人体为例来解释组织机构的运作。人体也是一个组织，这个组织经过几十万年的自然淘汰已经成为一架极为精密的机器。人体各部位相互联系、相互支持，人体的正常运作都必须依每一个器官的支持。这样的运作方式是任何一个人类社会组织所不能比拟的。但是，人类社会组织与人体组织也有许多类似之处。比如，人体和人类社会组织都有一个最高指挥机构，协调各个部位之间的工作和通讯。从组织各部位之间的通讯以及组织运作效率看，人类社会组织与人体是不可比的。比如，当人体某个部位出现问题时，大脑就会使得我们在那个部位决定疼痛，或者其他形式的不适。为此，我们就可以采取相应的行动。人体一个器官出问题，大脑会采取一些办法以补偿那个缺陷。这里提到的“疼痛”或者“不适”是一种很好的信息交换形式。相比之下，人类社会组织却没有如此高效的信息交换机制。由于人类社会组织运作的方式和结果不是像自然科学那样具有明显的因果效应，信息的传送、反馈就比较缓慢。这种情况类似于人体中的癌症。在目前的科学条件下，癌症还属于“不治之症”。癌症之所以致命，除了起因不祥之外，主要还是因为癌症早期生长是在“无声无息”，大脑毫不知觉。大脑不知道，就不能采取相应的措施。这就是为什么癌症的早期诊断是治疗的关键。

在中国，政府是最大的社会组织。如前文所述，中国政府的组建深深地受到前苏联政府的影响，其设计与功能基本上是复制当时苏联政府的机构。[21] 由于中苏同是社会主义国家，政府机构的设计完全是依照计划经济的格式执行的。由于中国政府管得宽、功能众多，其机构就比较繁杂。但是，由于中国中央集权制的体制特点，中国政府在一些运作中显示出极高的效率。比如，在2008年5月四川发生地震之后，政府便可以迅速调集全国的资源进行救灾。一个强大的中央政府的优势就在于此。但是，除了在一些特定情况下的高效运作之外，中国政府的效率可圈可点。我们在有关教育、环保、人口、医疗、住房等领域中已经看到政府运作中无功运作的地方。我们从下面4个方面来看看政府运作中的消耗点。

1．当“条条”遇到“块块”的时候

在中国实行的民主集中制的表现方式之一是各级国家行政机关之间实行部门服从整体、下级服从上级、地方服从中央的原则，即国务院统一领导地方各级人民政府的工作，地方各级人民政府除对同级人民代表大会负责并报告工作外，还要对上一级人民政府负责并报告工作。就形成了我国政府机构设置中的“条条块块”。“条条”是指从中央到地方的竖向控制，“块块”是指中央以下各级政府机构与平级机构之间的关系。

一个统一的中国自古以来在中国政治思想中就占有统治地位。所以这个“条条”有极深的思想根源。组织上的条条有利于中央对地方的控制。同时，从政府组织结构上看，从中央到地方具有统一性。中央有A部，地方就有A局。大城市又被进一步化分为区。结果到区级，还有相应的A处。这种组织设计的意图是能够保证中央的计划和意图能够贯彻到全国各地的基层。中国各级政府的运作都是依照中央政府的意图进行的。各类地方文件、领导的报告一般都以引用“党中央国务院”为开篇词。由此可见中央政府组织机构的延伸程度。政府管得即多又宽，条条控制似乎是顺理成章的选择。但实际效果却事与愿违。除了中国太大、政府要管的事太多之外，意想不到的是，使得“条条”事倍功半的竟是“块块”。

就拿行政执法这样简单的政府日常工作为例。我们曾经搞过一份实证性研究，专门比较中美两国地方政府行政执法组织的异同点。[22] 那份研究发现，在中国有关价格的行政执法运作当中，在一个城市中，有三个职能相同的机构在运行：国家的执法机构负责国家在该市的机构，市级执法单位负责市直辖的机构，最后是各区的执法机构。这三类执法机构各自为政，相互独立，没有人员、财政和执法对象上的共同之处，相互之间也没有信息交换。这样的执法效果可想而知。这种三套独立的机构有可能使得我国的以中央为核心的一元化系统反而在行政执法上缺乏统一的控制。这里涉及的还仅仅是物价执法--这样一个日常的政府功能。

在民主集中制的体制下，地方政府应该首先服从中央，然后再协调地方与平级政府机构之间的运作。这样的运作到地方事物管理就出问题了。政府的服务、社会事物的管理不是打仗，当一统到底的条条遇到地方利益时就失效了。我们在前文中讨论环保问题的时候就发现，尽管中国有十分严格的环保法，但就因为地方政府对环境污染的企业行为和个人行为睁一只眼，闭一只眼，才导致了中国的环境到了崩溃的边缘。

2005年7月8日，位于内蒙古的新丰电厂建筑工地发生重大事故，厂房倒塌，导致6人死亡，8人受伤。事后查明，事故原因有多种，包括建设过程中，当地政府和企业越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等等。最严重还要算在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。[23] 这个例子为“条条”管不了“块块”做了很好的脚注。虽然事后处理了一大批人，连抓带处分，外加写检讨，等等，算是对死伤的人员有个交待。但为什么国家明令停止的工程，地方上还敢继续施工呢？

从可查找的资料中看，内蒙新丰电厂的事故并不是新鲜事；类似问题比比皆是。于2004年被查处的“钢铁第一案--常州铁本”，也是一个条条与块块冲突的案例。江苏铁本钢铁有限公司是一家私营钢铁公司，是中国经济改革的好样板。其老板戴国芳从一个资金在1996年仅200万元的小本经营者，一下子膨胀到2002年的2.1亿，并于2002年被《新财富》排入中国400富人榜第376名。在增加地方的GDP上，戴国芳是当地政府的功臣。他利用各种手段，从银行（又是国家的银行！）贷款，在政府的帮助下非法“圈地”（政府行为），最后搞出一个上不能上，下不能下的烂摊子。本公司的职工开不出工资，圈地行为弄得农民怨声载道。最后惊动了“条条”的最高终端—中央政府。最后，仍是由中央越俎代庖，替江苏省处理此案，连抓带处分，外加写检讨。圈的地怎么办，银行贷款怎么办？一位被记者采访的农民说：“为了这个‘铁本’，我们几千农民的家没了，地毁了，银行几十亿元投进去了，干部也受到了处理，……‘铁本’真是让方方面面都‘贴了本’。”[24]

这类似的事件不胜枚举。虽然中央下大力气处理，但却屡禁不止。处理内蒙古新丰电厂一案，现场处理会是由国务院总理温家宝亲自主持的。可见中央的重视程度。这就不得不令人想到，会不会是这个“条条块块”的体制出问题了？刘文俭是一位来自青岛市党校、在中国共产党的最高理论机构--中央党校学习的干部。他最近撰文客客气气地指出，中国的和谐社会中，有许多不和谐的东西。导致这些非和谐因素的原因之一就是中央和地方关系没有搞好。[25] 但我们觉得，这位中央党校的学员也没抓到点子上。新中国建国已经60年了，我们还在一边交学费一边摸索吗？眼下的问题是，在我们真正找出原因并加以改进之前，国家的巨额资金仍然流失，违规干部还会一个一个地被处分、被要求写检查。

中国经不起这样的消耗呀！

2．党、政两套组织的交织

我国各级政府组织建制中还有一个重要的特点，那就是几乎与政府组织平行的中国共产党的组织机构和人员任命的机制。在中央一级，有党中央和国务院，有党代会和人大；在省直辖市一级，有党的省级机构和省人大，省委书记和省长；在市一级，有市党委和市人大，有市委和市政府；到区级，有区党委和区人大，有区委书记和区长。这样双重机构设置在中国政府机构中是一个常识。在任何一级的政府机构中，党委一方为决策层，各级人民代表大会实际上是响应机构，政府一方为决策执行机构。国家行政学院政治学教研室的许耀桐教授一针见血地指出“这就造成一个国家、一个政府中，有相同的两个政权机构、两套政权班子存在。在党可以对政府发号施令的情况下，党实际上起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府。”[26] 尤其在人事任命的问题上，党委是真正说话算数的地方。[27] 这种二合一的运作系统在通常的组织理论中没有解释。就好像人体有两套大脑指挥系统。即便这个二合一的组合能够珠联璧合般地运作，但至少在组织运作成本上就有浪费。一位叫许宏的学者也指出，共产党和共青团的各级组织，以及其外围的工会、青联、妇联、文联等组织，长期由政府财政部门无偿供给开支经费。一方面增加了国家的制度成本，另一方面也形成了未经纳税人同意的法外权力。[28]

这种二合一的组织结构设置意在保证执政党在政府运作中的指导地位。这一点可以理解。但是，如果只有党才能保证中国的发展，那么设置两套机构的目的就不明确了。更进一步看，政府官员中许多都是头戴两顶帽子：即在党内担任要职，又在政府一边手握大权。在中央一级，重大决策先由政治局做出，然后由人大肯定，最后由国务院安排执行。既然中国共产党在实践中是最终的领路人和决策者，那为什么不仅仅留下共产党一套运作机构来管理社会事物？两套机构没有实际上的效果。

另外，这个党政合一的系统还进一步被“条条块块”的组织机构设置所困扰。党政合一的结构已经为政府组织的运作带来不必要的运作成本，但这两套机构设置中还套有两个不同的行政控制系统。这样一来，原本应该是一个单一的运行机构就变成一个类似于“井”字的交叉系统。在这些交叉点上，中央行政机构与下级行政机构之间的联系呈中断状态。同样，各级地方政府上下之间的控制也不存在。所有的控制全是由党组织那条线贯穿下来。本来一个上下控制的简单机构，成为如此复杂的系统。中央对地方政府运作的失控，可能就有这方面的原因。上面提到的江苏“铁本”一案，江苏省，甚至是常州市自己就应该能够处理。但在如此一个复杂的系统中，处理这样一个大案却非要中央直接出面不可。

3．各级政府运作中缺乏平行的制衡机制

中国历代的农民起义都与土地有关，因为土地是农民的饭碗。从新中国的老一辈革命家到现在第三代领导人，都明白这个道理，对土地管理高度注意。上面提到的那个常州“铁本”案发就是因为在土地问题上激怒老百姓，闹出事来，引起高层的重视。中国改革开放后，房产和地产业都进入改革的领域。但是，由于土地含金量太高，其管理及其在市场上的交易备受关注。尤其是在征用农民土地问题上，国家更是有严格的规定。但是，无论国家的规定有多么严格，总是有人能钻空子，使得土地问题日趋严重，这当中原因之一就是“地方政府千方百计谋取政绩、追逐利益”。[30] 2006年上半年，陕西省全省查处了土地违法案件783件，其中大部分违法主体是地方政府机构。而且，所有的违法案件都与地方政府有关。为此，新华社记者叹息道：“国土资源违法案件中地方政府成违法用地主体。”[31]

再看环境保护。我们在前文中已经讨论了中国的环保问题。但我们没有更深入地讨论造成目前环保形势如此严峻的原因。其实，其根源还在政府组织运作的问题上。比如，国家对建造化工厂有严格的规定，包括建造地点，排污标准，等等。但是，国家环保总局于在2005年至2006年开展的环境安全大检查中发现，全国21326家石化企业中，位于长江、黄河沿岸的有13416家。另外，珠江流域和松花江流域也都分布着大量大型石化企业，而辽河流域的辽阳、锦州同样是石化企业集中区。7大流域的重点排污石化企业有5379家，年排废水26亿吨。为此，国家环保总局副局长张力军忧心忡忡地指出，“一旦企业发生重大污染事件，后果不堪设想。”[32] 张力军的担心是有前车之鉴的：国家环保局之所以要进行这次全国性环境安全大检查，就是因为2005年11月13日发生的松花江污染事件。

土地与环保是两项性命攸关的事项：土地涉及到国家的稳固，环保涉及到人类社会的

生存问题。国家有明文法规，那为什么还有人斗胆来破坏呢？除了地方政府为了追求地方经济的高速发展而不顾一切之外，政府机构设置上也为这样的行为提供了活动平台。就拿环保来说，按照“条条”的规则，从中央到省市区县都有环保局。环保局里的工作人员包括领导不会不知道污染环境违法、污染环境遗祸万年。但是，各级环保机构的领导和工作人员，在人事上和具体工作上都要听命于块块里的上级。也就是说，市环保局的局长要听市长的指令。在常州“本铁”一案中，常州市领导曾经几次到铁本，鼓励他们尽快进入“400强”。在这样的环境中，常州市其他部门（包括土地管理部门）能不竭尽全力为铁本大开绿灯吗？这些绿灯中，大概多数是违规的！

2008年6月初，国内各大网站纷纷报道贵州省一个县长落马的案子。当事人黄保勤，原为贵州镇远县县长。在任5年期间（2001-2006），他与 被当地人称为“血耗子”的血站站长勾结，非法将县属的血站私有化，从中收取了高额贿赂。2008年5月27日黄保勤被判处徒刑13年。[33] 这个案子本身并没有什么特点，与许多其他类似的案子雷同。但我们可以用它来为我们的讨论当一个脚注。

黄保勤身为镇远县县长，也就是这个“块块”的龙头老大。他在他执政的地区内，没有能够制衡他的人。血站原本是政府机构。按照中国政府“条条”的顶端--国务院的规定，《1996年208号令》，血站只能是县级以上人民政府卫生行政部门设置。但在黄保勤的主持下，镇远县的血站就硬是变成了私营，导致国家损失上亿。当时，分管卫生的副县长和卫生局局长，拿着国务院208号令来提出异议。但因黄保勤是一把，他坚持，那两位也无可奈何！县卫生局虽有“条条”那边下来的政策，但终究抵不住“块块”的权力。

在日常的工作中，没有能够制衡“块块”出轨行为的力量。[34]按照常理，块块本身是应该具有内在的制衡功能，比如党组织的“纪检”机构，在党委领导下的法制系统，等等。但是，所有这些制衡机制块块的系统中，完全凭由块块中的领导调遣，本身的功能机制以及规章制度不起作用。于2008年4月受审的安徽淮南市人防办公室党组书记陈万华，因受贿被判处11年徒刑。[35]他的贪官历程开始于1998年。那年的年底，淮南市纪委将优秀青年干部王家东派到人防办担任纪检组长。在不到一年的时间内，王家东就觉察出陈万华的问题。1999年6月，王家东主动找陈谈心，为他指出“回头是岸”的选择。但陈万华对王家东却进行打压刁难。就是这个王家东于2001年在淮南市纪委举办的纪检干部交流会上提出如何识别腐败干部的“两个一定”：领导干部包养情妇、“二奶”的，一定是腐败分子；领导干部傍黑包工头、傍大款的，一定是腐败分子。殊不知，王家东在转年的2002年就被免职了。王家东在条条这条线上的领导（市纪检委）根本没有起作用。陈万华现在有了充足的时间在监狱里后悔：要是当年听了王家东的话，回头是岸，哪里还会有今天呢？更能说明问题的是，每次处理一个大案，或是腐败官员，或是类似“铁本”案和“内蒙新丰电厂”案，都是由中央直接插手，而不是依靠地方政府本身的纪检部门或法律部门。这表明“条条”对“块块”基本上是不信任的。

2003年，中央纪委、中央组织部成立了一个由45名人员组成的巡视组到贵州、湖南等地对省级领导班子及其成员进行监督。巡视组的计划是在四年时间里，把三十一个省区市监督一遍。这种做法与中国古代皇上派钦差巡访十分近似。中纪委研究室办公室主任李永忠否认了“钦差大臣”的说法，他说，“钦差大臣带去的是皇帝的意志，而中纪委、中组部派出的巡视组，带去的是党和国家的意志。”[36] 李永忠主任的解释有些牵强，因为古代的皇上也是国家的化身，其中的道理是相同的。其实，李永忠大可不必为此举作解释。但是，由此我们可以看到中国政府治理贪官的决心。

《北京党建网》指出问题的严重性：

“大案要案往往有这样几个特点:案件中的腐败分子已经掌握了一个地区或一个

部门的领导权，造成这个地区或部门腐败现象的蔓延，毁掉一批干部；表现为高层次、

大规模的权钱交易，索贿受贿的金额特别大。影响恶劣；腐败分子有较硬的后台，查处案

件阻力大”。[37]

这样一来，就非得由“钦差”组来处理不可了！

在“条条”管不了“块块”的时候，条条的权利似乎也缺乏纵向的制衡。尤其是像海关、国税、商检、银行等这些中央直属机构，在地方无人管辖。《北京青年报》对条条的这种情况有很好的描述：

其次是“条条”自身监督的困难。常言道“天高皇帝远”。“条条”单位与

负有监督义务的上级往往跨域而居，层次越多距离也就越远，其对下属的情况掌握可

能就很有限，所谓监督自然就难以奏效，有时难免出现心有余而力不足的情况。另外，

由于“条条”下级只对其“条条”上级负责，再加上自身的封闭性，因此，其上下级之

间的这种依附关系，就容易演变成家庭式的“父子”、“母女”关系。即使发现下属

问题有时也不忍下手，更何况他们还要注意自己的部门形象呢。[38]

结果，全国各地条条机构的许多官员也是抵挡不住金钱美女的诱惑，纷纷落马。为了仔细考察政府官员落马的情况，我们浏览了历年的最高人民检察院工作报告。[39] 我们发现，最高人民检察院在提供相关统计数字的时候，没有统一的格式、数据类别，数据的定义似乎也不十分清楚。即便如此，我们看到的数字仍然是触目惊心，令人难相信。

比如，20年前的1988年，贪污、受贿两项合计共受案45700多件。1988年年底，被人民法院判决的人数达5911，其中有县级干部190名，司局级干部4名；共产党员3754名。[40] 8年后的1996年，检察机关共立案侦查贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等犯罪案件61099件，犯罪嫌疑人中有党政领导机关工作人员3622，行政执法机关工作人员2134人，司法机关工作人员4471，经济管理部门工作人员3303人。仅此三项的合计就高达13530人。在这些案件中，贪污、贿赂几十万、几百万元，挪用公款几百万、几千万元的犯罪案件占相当比例，其中超亿元的5件。[41]

最后，我们将可查到的数据统一起来，得出的结果更是惊人。从1988年开始，截止到2006年，最高检察院在贪污、贿赂、挪用公款、巨额财产来源不明等方面的立案总数为884625（不含1992、2004、2005）件。从人数上看，从处县级开始向上的领导干部中，共处理了40872人（不含1997、1999、2000、2004）。处理司法和行政执法方面的干部，仅仅在1994、1995、1996、1998、2001和2003的6年中就有38509人落马。最后，仅在1995年，1996年，2002年和2003年4年中，从经济管理部门被抓出来的政府干部就高达105850人。在这些数据面前，中央派下来的“钦差”组的功效就可想而知了。时至2008年，钦差组开始执行公务的5年后，官员腐败的现象有增无减。从有关数据看，官员腐败的新特点是“胃口越来越大”。根据《法制晚报》的报道，2008受贿的平均值是884万元，与2007年受贿平均值253万元相比，有大幅度上升，贪官的胃口大了近3倍。[42]

4．信息交换效率低

包括组织内部和组织与外部环境的信息交换滞后是妨碍中国政府组织正常发挥的主要原因之一。这可能也是为什么“年年抓贪官，贪官年年有”的原因之一。即时信息交换是任何一个组织，无论是人体还是社会组织正常运转的基本保证。“为时已晚”这句话的意思就是知道得太晚了，势态无可挽回。癌症致命，就是因为总是为时已晚；大脑不知道，就无法采取行动。

我们认为中国政府组织的信息交换滞后，是从现象和组织机构设置而言的。前者为果，后者为因。

先看看信息滞后的结果。上面《北京党建网》所描述的大案发生的特点，令人感到一针见血。但冰冻三尺非一日之寒。一个案子为什么要等发展到“大案要案”时才能引起高层重视，并采取措施呢？上面黄保勤一案中，黄保勤在任期间一直在搞腐败。离任后，居然还去当了某中专学校的党委书记（副厅级）。随着中国经济改革的深化，政府官员贪污腐化的案子层出不穷。其中比较著名的包括原中国银行广东开平支行行长余振东贪污、挪用公款4.82亿元案子；浙江省建设厅原副厅长杨秀珠在担任温州市副市长兼金温铁路温州段建设总指挥期间利用职务便利贪污1100万元的案子。类似的案子还有许多：2006年，北京市副市长刘志华，天津市政法委副书记、天津市人民检察院检察长李宝金，安徽省副省长何闽旭，江苏省人大常委会原副主任、原南京市委书记王武龙，福州市国土资源局局长王炳毅，福州仓山区土地局局长李仲，仓山区区委书记张森兴等一批官员，因涉嫌与房地产有关的经济问题被查处。观察家发现，在2006年，一些与房地产圈保持着某种暧昧关系的官员纷纷落马。[43] 由于这样的腐败案件对中国的发展以及老百姓对政府的诚信有绝对严重的损害，中国政府高层在每次案件处理时都要“下重拳”，严肃处理。到了2007年，连上海的一把，中央政治局委员陈良宇都被拉下了马。可见中国政府惩治腐败的决心。

但是，出现那么多的漏洞，为什么不预防不修补呢？大脑不知道。

2006年的审计报告显示，在全国范围内的6大违规现象：虚报多领预算资金、挤占挪用财政资金、截留少报转移资金、管理不严导致国有资产流失、巧立名目乱收费、违规兴建办公楼。[44] 在这6大违规现象中流失的金额高达上千亿。既然这些都是政府机构的违章行为，那就属于“执法犯法”那一类问题了。为什么平时的工作中不能将这些问题识别出来并加以纠正呢？还是那个答案：大脑不知道。

中国有几万亿的GDP，但GDP却是不能吃不能喝的虚数。但是，这些贪官污吏们所经手上亿上百亿的资金，却是实实在在的钱呀！香港中文大学有一位王绍光教授。王教授估算中国因为政府干部腐败损失的资金大约占中国GDP的10%左右。中科院国情研究中心主任胡鞍钢是中国发展方面的专家和权威。胡鞍钢也同意10%的比例。[45] 10%的中国GDP！这样的消耗，再大的船，也会因为这些小洞而沉没。

这些贪官污吏的行为并不是在一夜之间发生的。上面提到的天津的李宝金，本人就是负责政法的市级领导，在位多年。他能自己将自己的违法行为上报吗？都有待考察。ch新闻，以供决策只ihwenao那么，为什么非要等那么多年中央才知道、才来处理呢？大脑不知道，而且是很多年来都不知道。要说李宝金是在天津搞腐败，不在北京。但于2008年3月2日受审的原北京市海淀区区长周良洛却是在天子脚下搞腐败。[46]周良洛一边腐败，一边升官。从1998年开始到2006年，周良洛担任北京市朝阳区委宣传部长，后调任为朝阳区副区长，最后任海淀区区长。这八年间他收受贿赂款高达1670万元，其中包括93万美元。就这个美元的数字来看，就超过任何一个美国政府贪官的犯罪水平。为什么周良洛可以这样一路贪一路升官呢？大脑不知道；不知道，就不能治理。

我们需要来看看原因了。简单说，从这些例子中可以看出，包括从中央到地方的政府机构内部信息交换系统的效率极低。

组织内部的信息交换方式和效率取决于组织结构（不是组织机构）的设置方式。军队的组织结构是上下的等级式。这种组织结构是由军队的组织目的所决定的。在军队中，信息的交流是上下的：命令传达过程由上至下，信息反馈是自下而上。交流是严格按照事先规定好的等级程序进行的。在另一种组织中，比如今天的商业组织，尤其是诸如微软，谷歌一类的搞网络技术的公司，自身内部的信息交换是全方位的。在组织运作过程中的任何环节上都可以是决策点，信息交换是全方位的。只有这样，这些商业组织才能在激烈的竞争中得胜。

在中国政府特殊的“条块”结构中，信息交流应该是按照条条的路线进行。虽然在“块块”（如市政府）中的每一个功能（如财政局）都与其上属机构（中央财政部）有关系，但由于每一个功能的直属行政领导是自己“块块”的领导，信息上传系统就必须经由块块的领导加以过滤。于是，在“条块”结构中的信息交换就变成单一的上下等级式。结果，上级政府机构对下级政府的效率、服务的质量、政府官员的行为等问题的了解以及真实度就成了问题。另外，由于中国政府管得宽，机构设置繁杂，信息交换的效率就更差。这样一来，就给予各类影响组织运作效率的因素足够的活动空间。

某市负责金融与房地产的领导由于接受了贿赂而违规为某承包商批贷款、拨地，由于银行与国土管理部门都是在这个领导管理之下，这两个部门也只好违规遵命。这样一来，这个“块块”本身无力处理这个案子，而且组织内部的信息交换系统根本无力将这种违规行为向上传递。从大部分腐败案子的情况看，劣迹败露大多是因为偶然因素：厂房坍塌，豆渣工程败露，等等。

山东省济南市人大常委会原主任段义和是一个副省级干部。1997年在宾馆看中一位服务员，落入情网。在长达13年的时间内，始终在外包养那位服务员。2007年因情妇以揭发相要挟，以逼取更大的利益。最后这位副省级干部竟雇人将情妇炸死，制造了震惊全国的“济南"7.29"爆炸案”。[47] 案发后，这位干部的其他劣迹也一并被揭露出来。这个案子倒是没有令中央出面处理，因为此案实质为刑事犯罪，处理起来比较容易。但这也给我们的讨论留下一个很好的佐证：为什么13年间，此人能够畅通无阻的继续一边搞腐败，一边被提升呢？除了他本人没能好好学习，从思想上进行改造之外，更重要的是，组织环境中的漏洞为他提供了搞腐败而不被抓住的条件。在这个案例中，要不是那位情妇逼得那么急，段义和现在可能还在继续当他的官。

中国政府内部还有另一条信息传递的渠道：具有高度保密性的内部参考，简称为“内参”。内参是中国政府官方新闻机构专门为各级领导采写和编译的国内外各类重要新闻，以供决策之用。内参的内容一般都不是公开的消息，包括“负面新闻、争议话题、突发事件、重要技术突破、基层民意等敏感内容”。[48] 内参是一种十分保密的信息上传方式。即便在中国政府内部，也被分为三六九等，不同等级的干部，阅读不同等级的内参。最高级的是为中央政治局编写的《国内动态清样附件》，最低级的是县团镇级干部都能读到的《内参编选》。

编写内参的机构主要有新华社、《人民日报》、中央电台和中央电视台。其中最有影响还要算新华社。新华社直属中国高层决策机构管辖，独立于地方政府，几乎是中国惟一不受地方政府操控的最有效的民意搜集系统和信息反馈渠道。[49]

从将内参当作真正决策信息的来源渠道这一事实看，中国决策高层对正常的由地方到中央的信息交换系统并不信任，故此才设计出这么一条秘密的信息搜集渠道。但是，无论从组织理论还是实际效果的角度看，这种秘密的信息采集和传递方式的效果不甚好。首先，虽然这种派人私访式的信息采集方法比较快，但由于其高度的保密性，决策高层在解决问题时就可以不考虑舆论的压力。其次，在条条块块的结构中，新华社记者根本无法进入“块块”内部打探消息，从而对地方政府运作进行监督。内参的作用仅限于“事后诸葛亮”。从中央处理的诸多的高级干部腐败案看，内参这种信息上报方法对预防没有任何作用。银行干部贪污挪用公款高达几亿元、内蒙新丰电厂的事故，这样的案子，内参是不会事先有所了解的。难怪中国青年政治学院教授展江认为：内参不是现代社会的正规新闻，只适用于农业社会或战争时期。[50]

最后值得一提的是中国政府组织外部的信息采集和交换渠道：新闻媒体。在中国的政治文化中，新闻媒体被视为政府的宣传工具，受到严格控制。这样一来，政府就失去了一个了解社会发展以及监督各级政府运作的“第三信息源”。由于各地媒体都要服从所在地地方政府的管辖，各地媒体的报道内容就要受到地方政府的过滤，从而在成功地保护信息垄断性的同时，也阻断了信息上传的通道。虽然内参一类的秘密报告可以将社会事件向高层放映，但地方政府内部运作的“消耗”之处便成为隐身人。此问题不是本文的重点，不再多叙。

政府内部信息交互效率低，外部信息传递渠道不存在。这样一来，一些社会矛盾、潜在的危机、重大事件，都要等到以外部冲突的形式爆发出来时，政府决策高层才能知道。1957年，当血吸虫还在中华大地上横行时毛主席就写出《送瘟神》那样浪漫的诗句。今天，中国的环境污染已经到了临界点，[51] 但中国政府高层还没有下决心下重手处理。这就使得我们怀疑，中国决策高层是否了解这些情况。

三、政府官员ABC

中国政府对其工作人员的管理，包括干部的任命、非领导职务人员的录用、培训、提升是在一套很有特色的系统之下进行的。首先，让我们看看高级政府官员的任命。中国的政治文化对政府高级官员的任命有深远的影响。我们在前文中提到过，中国各朝各代的领导人都希望看到一个统一的、中央集权的国家。所以在任命地方官员时的一个顾虑就是不能让地方与中央离心离德，搞山头主义。在封建社会，地方官员的候选人都不是本地官员。清朝的著名清官于成龙。他先是到广西罗城县任县令（县长），后又被调任到四川合川当知州（地委书记），然后从合川再调任至湖北。从湖北又去了福建当了按察使（负责司法的省长）。但他在福建也没扎根，而是再次被调到天子脚下的直隶当了巡抚（省长）。最后，这位于清官再次被调去江宁(今日的南京)任两江总督，最后死在江宁。于成龙死后，人们在整理他身后之物时发现，他几乎是一贫如洗。由于他的业绩，于成龙被康熙皇帝誉为“清官第一”。清廷将于成龙这样的好官调来调去做法后面可能有两个原因。第一，封建王朝的清官不多。遇到一个，使用率就高。目的之一是要让他给当地的官员树立个榜样，“以点带面”。第二，为了维护中央与地方的关系，派外地的干部到地方政府主政，以牵制地方势力。

就美国的情况看，美国的政府结构是联邦制，各州基本独立于其他各州，但同在美国宪法之下运作。从政治文化上看，美国不曾也不太会面临国家分裂的可能。故此，与中国恰恰相反，各州与各级地方政府的决策机构（议会）的成员必须是当地居民。美国国会中的众议员、参议员的任务，就是代表各自州或者地区到联邦去争利益。必须是“当地居民”（Residency Requirement）。这项政策后面的道理是，如果政府官员是当地的居民，那么他们自己的生活也就与当地的发展息息相关，其业绩就能与当地居民的生活联系起来。这条“原则”在美国政府官员的任命和选择中十分重要。除了议会这样决策层有如此的要求之外，许多地方政府机构中的CEO和部门高级主管都必须是当地居民。

相比之下，中国政府采用的是民主集中制，全国都在中央政府的统一调度之下。各省、市、自治区的主要干部都是由中央政府统一安排。2007年年底，几个省市领导的大换班，就十分具有中国特色。比如，只在直辖市天津当了5年市长的戴相龙被由山东调来的张高丽替换下来，另委以高任。如此的干部调正方式很具有“远来的和尚善念经”的味道。老百姓对这样地方高级领导调换事先并无所知。而且地方干部是否能与“空降”的领导配合，也是一个问题。这种调来调去的干部任命法对地方事物的管理所带来的正面影响是，新思想、新工作方式和没有任何地方瓜葛的“独立人”。负面影响是，对地方事物的了解甚少、整个领导班子缺乏团组精神以及“短期政绩”的治理和思维方式。最后这一条最值得重视。

空降来的地方高级领导，由于久在这个体系中周转，知道自己的政绩在很大程度上取决于一些在短期内可以完成的、直观上可见的项目。在这类“政绩项目”中，首选就是高大建筑物、道路、桥梁，或者是其他能够吸引媒体注意力的工程。这些工程被称为“形象工程”。温州市规划区的网站刊登一篇题为《政府牵头集资建形象工程800万百姓血汗钱打水漂》的报道。[52] 这篇报道提到慈溪市的开发商，依靠政府的金字招牌非法集资和向银行举债，修建在当地有名的形象工程，东方娱乐城。事到如今，这个形象工程已被曝光，6500万元的投资已经随风而去，但那幢庞大的建筑仍然矗立在慈溪市市区。

“政绩“这一概念还是当年邓小平1992年视察南方的重要谈话中首次提出的：“要选人民公认是坚持改革开放路线并有政绩的人”。[53] 其实，邓小平指的是要选拔于成龙那样的干部，领头上山剿匪，关心群众疾苦，而自己的县衙门却是破烂不堪。

我们今天的干部中有一些还不如当年的于长龙。那全国有多少类似慈溪市东方娱乐城那样的形象工程呢？建设部副部长仇保兴指出全国六百六十个城市和两万多个镇中有1/5存在“形象工程”，有的地区非常严重。[54] 各类建设工程中20%是以短期业绩为基础的形象工程，这样消耗巨大。中国能在如此的百分比上发展多久呢？

其次，让我们来看看政府的工作人员的录用。我们已经知道，中国政府每一个机构内都包含了两个平行的内在运作组织：党组织和政府组织。党对政府的这种控制也反应了中国共产党干部管理的根本制度和政府干部的选用原则(中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》，2002年)。在这样原则指导之下，上级政府对下级政府在人事上的控制实际上没有了意义。政府功能这条线仅仅是业务和技术上的指导关系。在非领导职务公务员的录用上，运作层的领导(比如处长)也不能自己招聘职工，而要由各级人事局统一招聘。经过国家、地方公务员的考试，按照择优的原则录用。换言之，各部门的主管对自己的员工没有实际意义上的控制权。

从人事管理的角度看，这样的录用与管理的方法比较落后。目前西方国家实行公务员制，中国政府也实行公务员制，尽管名称一样，也采用考试录用的办法，但操作层面的实际做法却大相径庭。以美国地方政府为例。每一个美国地方政府都是一个独立的政府机构，不听命于任何其他上级政府。其人员的录用除了要遵从美国联邦、州各项反歧视法案之外，人员的挑选完全凭由部门主管的意见。人员挑选的三大标准：1）与职位对口的专业知识、职业能力，2）是否有团组精神，3）是否有为公共服务的精神。第1、2条不言自明。第三条需要解释。在美国，诸多的行业中，要属政府雇员的工资低，而且很少有奖金。每次调薪还要受到社区公众的指责。所以，到政府来工作的人都必须有愿意为社区服务的精神。如果仅仅是为了在其他地方找不到工作，到政府来求职，这种人一般不会干得长久。部门主管在解雇职工方面有很大的权力。如果一个职工在工作上达不到要求，部门主管就可采取自己认为合适的做法进行处理。部门主管的这种权力后面的管理原则是，“只有无能的将军，没有无能的士兵”。部门主管权力大，负的责任也就大，是真正的个人负责制。这也体现了西方民主国家中，组织管理无民主的特点。

在这种组织文化中，无论是私营工商企业还是政府机构，都着力研究各种促进职工不段学习以提高职业技能的办法。同时还下功夫促进组织内部职工的团组精神。在这方面的资金能够占组织运作资金的5%左右。这样培养出来的职工队伍，职工比较敬业，工作效率与职业化程度高，对待社区居民的工作态度也很好。

中国的政府机构中，虽然管理的体制是民主集中制，但各级领导对下属的控制权除了日常工作中的上下级关系之外，没有其他管理办法。职工的工作积极性、求上进的职业感，为社会提供服务的公益心甚少。这种现象在中国各种机构组织中非常普遍。惟一促使人们努力工作的动力是，“你不干，外面有10000个人在等你这个位置呢”。

在我们为本书搜集资料时采访过一给北京副厅级的干部。这位老干部已近退休年龄。在位国家工作的几十年后的今天，他却产生了如下的感触：

我的态度和办法是，工作中不再较真，能少知道、少管的事情，尽量少知道、

少管，管不住自己的思维和嘴，就管住自己的耳朵和腿，连看书和想问题都往几十年

前去……这招挺管用，许多人都说我变了——以前我每天要是不和谁喊几嗓子，那就

是我没上班——其实我自己知道，是俺自觉管自己呢，免得到退休时不适应，呵呵…

这位政府的领导不愿意我们在本书中透露他的真实职位与姓名。但他的的确确是一位清官。但是，从政府的运作效率看，若是大部分政府的领导对自己的工作都有类似的感触，政府工作的效率就可想而知了。

另外，中国劳动力市场过剩导致劳动力队伍的素质低，是一种巨大的消耗，但无形。

政府职工对工作态度同时也是组织管理理念的产物。广州佛山市的公务员队伍中，工作态度差，不准时上下班、甚至无辜缺勤的事情屡屡发生。市纪委、市组织部、市人事局以及市监察局是可忍，孰不可忍，最后联合发出一项“通知”，对上述公务员进行处罚：视情况扣发奖金，甚至追究相关责任。[55]与现代的管理方法相比较，这项“通知”仅仅扣发有违纪行为职工相应的津贴和奖金，而不是进行真正的处罚。但是，令人更为不解的是，这项通知还规定，如果职工请事假或者病假，也会被扣分，影响到奖金的额度。职工有正当理由请事假或者得病，居然也要受到惩罚！

从这个例子中我们还能看出，职工出勤和工作态度问题，其实就是职工部门主管的责任。但是偏偏要由市政府高层四大部门联合发通知来进行处理。可见政府在日常人事管理工作中的效率。

最后，我们来看看中国政府职工人数的问题。在本文中，我们试图着避免使用“公务员”这一概念，而是使用政府雇员这一比较普通的概念。公务员一词的使用，来自于《中华人民共和国公务员法》。按照这项法律，“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。” 按照目前官方的算法，中国的公务员大约有800万。[56] 但是，在中国公务员的人数中没有将其他“吃皇粮”的人数算进来。我们知道，中国政府在许多经营领域中都还在扮演着重要的角色。比如在一些具有行政职能的单位中，比如电力、通讯等行业，各大公司虽然在名义上变成上市公司，但还是在政府的控制之下。很多人认为事业单位改制，里面的工作人员也由原来的公务员变为工人了，但单位改制了，人没有改制。况且，这类单位的领导干部，大都还是经过组织部门任命，基本上都是事业编制或者行政编制。另外，银行又是一个虽然改制后名义上是企业了，但其大部分职工也是事业编制，而银行的领导，从中央到地方，都是组织部门任命的，基本也都是行政编制。这些人员就没有被计算在“800万公务员”之内。

另外，政府在运作中还雇用了许多“编外”人员。比如，许多城市中的行政执法人员、其他各种政府的功能中也都有类似的做法。这样做的结果是，政府雇员的总数被大打折扣，致使“公务员”总数与“政府雇员”总数要相差4.5倍。[57] 这样计算起来，中国政府雇员与所服务的老百姓之间的比例要高于其他发达国家的20倍。[58]

在老百姓眼中，政府的队伍庞大，而且效率低。[59] 但是，就在这种情况下，就在2008年，中国政府又新设置了一个国家公务员局，专门负责全国800万公务员。[60] 中国政府机构的设置已经非常复杂了，条条块块的结构使得其运作效率不高。中央政府原来有人事部，但现在又多出一个机构。原来的管理方式显然有问题，其原因是因为没有专门的管理机构吗？一些专家认为这个新机构十分有必要，还列举美国联邦政府设有公务员管理局，由总统直接领导。[61] 其实，这样的解释比较忽视了在美国的例子中，上述机构的管理权限仅仅在联邦政府的机构中。在美国，50州政府、8万7千多个地方政府机构（县、市政府，特殊政府；2002年数字）中，人员的录用、平时的管理，完全是由地方政府机构自己负责。但是，中国新建的这个国家公务员局是条条块块结构中的新条条。我们在前面已经论证了条条块块本身就是造成中国政府效率低下、信息交换不通畅的原因之一。这个新条条可能也超不出其他条条的工作效率水平。

四、向服务性政府的过渡

每年6月初是中国全国高考的日子。2008年6月8日，全国各大网站都刊登了这么一条感人的新闻：北京市的一个民警看到一对母女眼看就要因交通堵塞而耽误了女儿的高考，便用警车及时将她们送到考场。[62]

中国政府似乎正在经历一个向“服务性政府”转型的过程。上面那位警察的做法就是佐证。但是，这个转型却具有很大的盲目性。先从理论上看。人民大学专门研究行政管理的毛寿龙教授认为服务型政府的内涵包括：

第一，基本秩序服务。很多警察、保安、城管等所有的政府执法机构，认为要

对犯罪分子加强威慑力。如果政府要加强执法效力，都要穿身警服，高速公路收费站都

穿着军装一样的衣服，从强制性威慑力秩序慢慢转为以基础性秩序服务为基础的执法秩序，

这是服务型政府建设的内涵。第二，提供广泛的便民服务，也是一个方面。第三，行政审

批应该以人为本，人性化管理，更多地考虑企业方面的需要。第四是医疗，教育，住房等

方面的基本公共服务。第五，决策方面的听证会，包括电子政府、官员的博客，甚至一些

系统的、大的网站，政府的效能网等都是程序意义上的服务型政府内涵。[63]

从这里的文字看，毛寿龙教授将政府运作的方式与政府运作内涵混淆起来了。比如，“强制性威慑力”是政府在提供公共安全服务时方法--法律本身就有强制性，执法本身就具有威慑力。这与是否是服务性政府无关。为社区提供一些基本服务本身是政府的责任（在中国的特定环境中）。但开设医院、学校并不能就说明是服务性政府了。另一位搞政府研究的学者孙咏琴也有类似的定义。比如将服务型政府的属性之一限定为“服务型政府是民主政府、透明政府和便民政府”。[64] 显然，由于“服务性政府”是一个新概念，理论界尚不能清楚地将此概念加以定义。理论上的苍白导致了实践中的盲目性。

在中国的政治文化中，政府与国家是等同的，政府行为就是国家行为。在马克思列宁主义的学说中，国家是一个阶级镇压另一个阶级的工具。于是，等同于国家的政府就成为一个神圣的权力象征。在如此的政治文化之中，政府的工作就是权力的实施。所以，在类似行政执法那样的政府运作中，代表“国家”的执法人员以粗暴行为执法，只因为他们把“自己当作法律的化身。”[65]

中国开始在经济领域的改革中引进了市场经济运作规则，结果是中国经济的高速发展。但是，中国的政治体制改革却呈滞后状态。这种滞后状态在社会实践中带来许多问题。其中之一就是政府与社会的关系。在传统的政治文化中，国家、政府是统治方，社会与老百姓是被统治一方。这一点是政府向服务型政府转型的关键。

市场经济的运作受制于一系列市场运作的规则，诸如价格原则，质量，竞争中的规则，等等。但是，如前所述，这一套市场规则不适用于政府，政府本身就不能够参与市场运作。但是，这并不妨碍纳税人与政府之间的“买卖”关系。老百姓与工商企业纳税，政府运作；在这种关

系中，纳税人与政府就构成了买卖关系：纳税人买，政府卖。买卖的是什么？政府的服务。

政府与纳税人之间的关系何在？虽然政府在一个特定的地区内有“垄断权”，但是由于政府花的是纳税人的钱，那么纳税人对政府的运作就有很大的支配权。就美国的情况看，纳税人对政府能够指手画脚，就是因为他们觉得是他们用缴纳的税来支持政府的运作、支付政府职工的工资。以美国伊利诺州为例，州宪法将各个市政府定义为“企业”（Corporation）。市政府的管理，除了不能赢利之外，与公司的运作几乎相差无几。政府与居民之间形成一种特殊的买卖关系。

伊利诺州有一个道纳斯格罗夫市。2005年，市政府的工作人员在下一个年度的预算中提出要增加两名警察的要求。为此，就不得不增加税收。此项要求遭到居民的反对。在议会表决通过时，市长说了下面这段话：

“我认为，我们警察的工作已经很好了，提供了高质量的公共安全服务。如果

我们的居民要求警车缩短在市区内巡逻查询的周期，那就不得不增员。为了达到这个目

标，本市每户才需要多交40美分。今天，我们看场电影要9美元。相比去年的8美元多

了整整一美元。这几天汽油涨价，比去年同期贵了将近30%。我们都无所谓。为什么我

们要对这40美分如此吝啬呢？

在这个4000美元的平均房产税中，仅仅有50美元被用于支持公共安全的运作。

包括我们这些议员在内的居民们，花了50美元就能得到高质量的警察和消防服务。我们

拨打911，几分钟之内警察，或者救护车，或者消防车就能赶到。在今天，一家三口到

餐馆就餐，至少要60-70美元。相比之下，这50美元是不是太便宜吗？

如果我们想让警察局提供更多的服务，那就应该增加经费。”

这位市长显然将市政府提供的服务当成一种买卖关系来处理了。在他的眼中呢，居民接受公共安全服务与到餐馆吃饭无异：想吃好的，就要多交钱。在美国各个地方政府之间是具有竞争关系的。政府经营得不好，税收高、治安差、街道维护不好、学校教育水平低、投资环境不好等等，都会导致工商企业和居民外迁。这样一来，市政建设就会进入一个恶性循环。2008年5月，美国加利福尼亚州的瓦列霍市（Vallejo,CA），就因为财政上入不敷出，开不出工资，从而与职工工会产生严重分歧。最后不得不宣布破产，将市政权利交付于联邦法庭负责。[66]

在不同等政治文化中，政府在社会中扮演不同等角色。我们在前面有过比喻。在封建社会，县太爷就是父母官儿，在管理孩子们的事务时，他认为怎么合适，就怎么管。下属百姓们，交了税，也不知道被使用到何处去了。这样的政府是权力型政府。

向服务性政府的转型的过程必须从观念的改变开始。若是想提倡服务性政府，政府在社会运作中的位置、与群众的关系就必须改变。本章开始时提到的那个警察帮助母女及时赶到考场的例子很令人感到欣慰。虽然那样的事情在中国还不普遍，但终究是发生了。那位警察当时可能没有想得太多，而只是想帮助那母女两人。殊不知自己的行为却具有划时代的效应。再看美国政府的做法。为了降低酒后开车出车祸的可能性，绝大部分美国市政（多在中小城市）都在周末为喝醉了的人提供回家的服务。喝醉了，自己觉得不能开车回家，就打“911”叫警察送。这种做法与我们那位中国警察的做法相比较，虽然在地球两边，制度不同，但却又有异曲同工之意。

拿政府修建豪华的政府机构这一问题来看，中央政府严禁地方政府修建豪华政府大楼。但如前所述，在中国的民主集中制的体制下，条条的命令屡遭块块的抵制。就在中央三令五申严查地方违规修建“豪华衙门”之时，位处湖南湘南地区的衡阳市松木乡朝阳村占地400多亩， 1个多亿的“豪华衙门”——衡阳市石鼓区委、区政府新机关大院的施工建设仍在进行。[67] 记者前去采访，看到建设中的6幢崭新办公大楼和市政广场、市政花园等主体工程已基本完工，1个巨大的圆锥形会展中心气势既恢宏又优美。且不说这是一项违反中央政策的项目，从居民到政府内部的职工对这个项目都有看法：

一位农民说：“朝阳村一位近五十岁的刘姓村民说：“区政府征了我们几百亩地，听说建得像个大花园，可修得再漂亮，跟咱老百姓有啥关系？菜园地毁了，良田也被毁了，我只能靠给建筑工地打工看材料，一个月赚五六百元工钱。”

一位区干部说：“我们公务员好几年都没有涨工资了，区财政可用财力有限，要抠出上亿的资金建豪华办公楼，也是打肿脸充胖子。把一个‘穷’区政府建成‘三湘第一区政府’，我们是勒紧裤腰带穷摆阔呢！”[68]

衡阳市的这个违章工程并不是一个孤立的例子。中国“地方政府突击搞城镇化建豪华办公楼风气日盛”[69]是一个全国性的问题。中央三令五申，但屡禁不止。原因何在？《新华社》的调查发现，“缺乏公仆意识”和短期的业绩思想是地方领导大胆冒险的两个主要原因。而且，进一步使地方官员竟敢顶着中央的政策大建豪华政府大楼的是，很少有干部为此而受到处罚的。[70] 正如前文讨论过的，在地方政府的块块中，没有制衡的力量。但是，从观念上看，地方政府的领导没有搞明白政府与社区之间的服务与被服务的关系。

从实践中看，与其他强国相比，中国政府的预算—从中央到地方的制订全是在公众的视野之外进行的。其他强国中的政府预算过程完全是公开的，尤其是地方政府的预算，更是遭到社区居民“横挑鼻子竖挑眼”式的检验。除了公开之外，那些国家预算的制定还有另一个特点：“量出算入”，根据下一年度打算进行的工作项目，计算收入，或者增/减税收，或者提高/降低其他费用。其实这种量出算入的预算办法最早还是在我国的宋朝开始实行的，到后来被其他朝代放弃。在这样的预算制订过程中，政府首先根据各方提出的要求，制定下年度要进行的项目。然后估算出所需的资金，同时对下年度的财政收入做出预测，最后按照所需财政收入的金额制定预算。政府不能无限制征税。在这种预算制定方式之下，政府机构不可能在没有公众认可的情况下为自己建造豪华的办公楼拨出巨款的。

从观念上看，中国政府与社区之间缺乏“买卖”关系。在市场运作中，消费引导市场，而不是生产引导消费。政府预算的制定不能不顾社区的需求，而追求政府官员或者政府机构本身的利益。

这是地方政府的情况。在中国大小各国城市中，最高、最豪华的大楼要数各种国家所有银行和其他金融机构。这些高大建筑构成我国新型大都市的现代面貌，使得中国给人一种面貌一新的感觉。但是，像银行这种由国家财政支持的组织机构，在为自己花钱的问题上，却不用得到公众的认可，可以随意行事。如果中国的银行是100%的私营机构，那就另当别论了。但是，作为一个政府机构，在为老百姓提供服务时，那样的豪华建筑是否是必要条件。在其他政府的工程项目中，有几个是拿到公开的听证会上，争求公众的意见，然后对项目进行先后排序的？这些工程项目应该也是政府服务的一部分，“购买”政府服务的公众应该能事先知道自己“买”的是什么，价钱是多少。

让我们再看行政执法。行政执法是一项很受公众注意的政府工作。但是，在政府行政执法当中时常出现两种倾向：暴力执法和暴力抗法。新闻媒体不断报道这样的新闻：某市城管打死无辜市民、某市城管将一商贩打成骨折，深圳城管将一女摊贩打得下体出血。另一方面，某市女小贩抗拒执法脱衣自残逼退城管、某市城管夜查露天烧烤被小贩一酒瓶打昏。城管与商贩的矛盾不断上演，每一次都在社会上引起强烈震动。[71] 这些矛盾的出现，除去政府执法队的工作方法有待推敲、民众的守法意识有待提高之外，从观念上看，更重要的是，政府执法队与商贩双方都将行政执法视为“执法”，而不是政府提供的一项服务。美国地方在行政执法中的观念改变也是近10年的事情。许多地方政府都将原来的“市政法典执行部”（Code Enforcement）改名为“市政法典服务部”(Code Services)。表面上是改变名称，但实质上反应了观念的变化。如果我们政府在执法时，将行政法规的执行当作为整个社区提供的服务，那么执法人员在态度上就会有所改变。

这里讨论的消耗不仅仅是财政上的消耗—当然，政府盖建豪华大楼是一种很严重的浪费，但是，这些做法消耗的却是政府与公众之间的信任关系与合作关系。前文提到的那位警察，他之所以能够帮助母女两人，就是因为他当时将警察维护法律的职责置放到一个更大的概念之下了。那就是，无论警察的职责是什么，说到底，就是为公众提供服务。这就是他为什么当时能够在传统的警察职责的框架之外为那母女二人提供服务的缘故。

五、审计：被闲置的利刃

审计，通俗地说就是查账，就是对财政、财务收支的真实性、合法性、效益性进行审查和监督。[72] 审计起源于1355年英国女皇伊丽莎白一世的时代。其目的是审计英国皇家国库的支付情况。[73] 美国国会在1934年制定并通过了《证券交易法案1934》，这个发案要求所有的上市公司每年向联邦的证券交易委员会递交财政报告，以保证股民的利益。美国的审计系统，在世界上是号称最为严格的。其中值得一提的是，美国审计制度的核心是，审计必须有独立的第三者来进行。尤其到对政府财政运作的审计更是如此。美国地方政府的审计必须是由私人的财会审计公司进行，审计结果直接上交州、县、市的议会并公布于众。美国的审计原来就已经十分严格，但到本世纪初安龙一案事发后，美国国会又通过立法，将“紧箍咒”缩小了一圈。

中国的审计系统起步较晚。1983年9月15日正式成立了国家审计署，负责全国的审计工作。1988年11月国务院颁布了我国审计条例，两年后的1995年8月31日八届全国人大常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》。与世界上其他国家相同，中国制定审计法、设置相关机构，目的就是要监督工商企业账目活动和政府财政预算执行情况。就政府机构来讲，审计的目的是监督政府怎么花钱、是否在花钱时有违章违法行为以及政府运作的效率。可是，与世界上其他发达国家相比，中国的审计制度中有一个最大的特点：审计是政府功能的一部分，不是一个独立于政府的功能。换言之，中国政府相信政府可以将自身的行为管好。但实践中的效果如何呢？

每年中国国家审计署公布其年度审计报告时，都要揭示一大批政府机构违规行为。由中国审计署于2005年9月28日公布的2004年度预算执行情况报告。报告中列举了一系列中央部委几年来违反财经制度的行为。这些部委包括国家物资储备局、科技部、卫生部、自然科学基金、外交部、国土资源部、水利部、农业部、质检总局、中国法学会、财政部、商务部、广电总局、发展改革委、环保总局、体育总局、中国地震局、国家电力监管委员会、民航总局、体育总局、中国社会科学院、国防科工委、建设部、国家旅游局、中国红十字会，等等。

根据《新华社》记者的报道，违规行为包括挪用资金办企业、炒股票，虚报多领预算资金，私设“小金库”为职工发福利，巧立名目乱收费。[74] 其中，比较轻的是中国红十字会总会在2004年至2004年间在赈灾物资采购中向供货单位收取“服务费”约779万元，且未纳入财务账内统一核算，形成账外账。这种做法不但违反了中国的财政制度，而且也违背了国际红十字会的规章和精神。但是，相比之下，自然科学基金会的做法造成国有资产严重流失。1998年至1999年间，自然科学基金会允许一个德国投资方从中方获得借款1190万元转作对方投资。后因德方公司严重亏损，资不抵债，致使投资无法收回。这种与外资合作的方式实在令人吃惊。用北方人常用的一句俗语叫“空手套白狼”。

2004年，财政部批复了商务部一项高达6亿元的基金支出预算，而实际支出只有4050万元，仅为预算批复数的6.75%。我们从这个例子中可以推测出商务部预算的准确水平有多高，财政部的审批过程中漏洞有多少。时光流转，到了4年后的2008年，国家审计署的报告显示，在2006年国家审计署共审计了56个中央部门，总计查出问题资金约469亿元。[75] 从2004年到2008年之间，审计工作年年进行，违规行为照常发生不误。

国家审计署自打成立以来，已经掀起了好几次“审计风暴”，每次揭示出的违规金额都是天文数字。中国审计署审计长李金华说，审计中发现的所有重大问题，都如实向国务院进行了汇报，而且国务院领导都有批示，要求有关部门严肃查处。可最后却迟迟不见“有关部门”出面处理。[76] 李金华是在2004年说的这番话的。由此我们可以看出为什么到2008年违规现象仍然是处处可见。这里的讨论涉及的仅仅是中央的各大部委与这些部委的下属机构。全国的地方政府的运作又是何种情况呢？

上海市是中国改革的先锋。但在社会保险基金问题上却翻了船。国家审计署的一份报告显示，上海违规将社保基金挪用投资起步于1994年。这么多年以来，无论在投资领域、投资程序，还是投资收益分配等各个环节，全部违规。[77] 200多亿社保基金违规被投到总投资约为3000多亿的上海房地产业，使得上海房地产业的发展非常畸形。此案最终在中央下决心整顿之后被揭出，有关人员也都得到了相应的处理。但在这么些年的过程中，审计功能何在？上海社保局的举动涉及到几百亿元的资金，在审计过程中因该十分容易识别。

挪用社保基金的性质虽然与其他资金挪用的相同。但由于社保基金牵扯到千百万老百姓

将来的生活，所以挪用社保基金具有潜在的政治危险。为此，报道上海社保案的《新华社》记者忧心仲仲地说：更让人忧心的是：“此种状况不独上海，全国其他地方亦相去不远。2007年11月，国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计结果显示，1999年前发生的违规金额为23.47亿元，2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。”[78]

2008年6月，国家审计署公布了包括北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都等大城市在土地管理上违规的现象。这些城市在2004年到2006年的土地交易中，土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占净收益总额的71.18%；违规使用出让金83.73亿元；108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理。[79] 我们推测，地方政府这些违规做法，并不是在一晚上进行的。这些财政上的违法行为在每年的审计过程中，很容易被查出来，并加以纠正。但是，连年进行的审计似乎没起到任何作用。

审计工作的效应到了下面，包括政府的基层单位以及各个工商企业就更是微乎甚微。拿餐饮业的例子来看。成千上万餐馆、酒店偷税漏税是一个大问题。各地财政局设计出以消费者为主的“抽奖发票” 办法。消费者可以“强迫”餐馆开发票，然后在万里有一概率之下赢得几元钱。但是，为了反克政府的办法，许多餐馆为不要发票的顾客提供额外的优惠。北方某大城市中有一家餐馆，规模宏大，上下两层楼。为了“鼓励”顾客不要发票，推出按照账单的额度拿“奖”。[80] 当财政局的办法无效之后，本应该还有审计为政府的财政收入把关。但很显然，在没有发票的情况下，审计就无济于事了。这说的餐饮业。到其他各个工商企业的问题就更大了。广东省国资委主任刘富才在2008年说：在广东10家国营企中就有5家做假帐。[81] 如果审计工作能够正常进行，这类案件更本就不会发生在前文提到的一些例子中，如果审计工作能够正常进行，许多案件根本就不会发生。

审计工作本身也有问题。安徽省庆安市宿松县审计局长李超玉在网上撰文，指出审计的重要性。同时，他也提到审计工作的难处：按照审计法，审计机关的经费必需由本级政府予以保证。但由于地方财政紧张，往往对审计所需费用无法保证，导致审计纪律难以到位。李超玉提到的“审计纪律难以到位”是指审计人员在无计可施的情况下，让被审计单位支付自己的食宿、通讯费用。中国有句俗话，“拿人手短，吃人嘴短”。有关的审计纪律就是针对这种情况制定的。可想而知，在由被审计单位出钱吃住的情况下，审计工作的严肃性和有效性就值得怀疑了。为了解决审计工作经费不足的情况，各地方审计单位只好挑选一部分单位进行审计。用李超玉的话讲，就是要将“有限的资金用于审计工作的刀刃上。”[82]

审计工作中的这些问题并不是没有人知晓。南财贸学院教授财经金融的李红琨教授在看出审计作用甚微的原因之后，撰文呼吁：国家必须重视审计法制建设，只有依法规定出政府审计的权限才能保证审计机构的独立性、权威性。[83] 《上海证券报》的分析家王杰认为加强地方政府官员的问责制会有助于解决地方政府违规行为。但他同时也指出，要真正解决问题，也需要从制度层面加以完善，并非仅靠问责地方官员就能解决的。[84]

审计的作用有三：1）账目检查，2）检查各项计划执行的情况，3）评估组织机构运行的效率。对于政府机构来讲，又多了第四条：保证政府的运作对公众负责。在西方国家，审计是很重要的一项组织运作。美国地方政府每年一度的审计，使得政府官员中规中矩。最让政府官员担心的不是账目往来和各个项目执行的情况——这两项中出问题的可能性不大，而是组织运作的效率。如果审计中发现浪费或者“高投入低产出”的问题，那在议会和公众面前就交待不了。

中国的审计在第一、第二两种功能中还没能发挥其作用，哪里还能提到发挥第三、第四种功能呢？

如何才能使审计起到其应有的作用呢？中国不能学西方国家的做法。原因之一是，由于中国大政府、小社会的社会结构特点，社会上不存在独立于政府之外的审查机构。另外，还由于中国政府结构中“条块”机制，在审计中即便查出问题（比如上海的例子），真正对违规行为处理便取决于人为的因素，而不是制度的因素了。中国政府下了大决心惩治腐败官员。但我们在研究中还没发现哪位“清官”在没有任何个人获利的情况下，仅仅因违反财政纪律而受到处罚的。前文提到国营企业造假账的问题。有什么惩罚呢。根据省国资委主任刘富才，“会计师如果替企业做假帐，终生禁入国企！”[85] 在世界其他强国里，为企业造假账是要进监狱的。美国、也是世界上最大的会计与审计公司——安德森咨询公司，就是因为替安龙公司造假，公司领导被判刑。公司虽然没最终垮掉，但今日也是在惨淡经营。按照中国的做法，中国的《会计法》、《审计法》也只能是印在纸上的文字而已。有法不遵、违法不罚，法律焉在？

在这两个问题没被解决之前，审计这样如此有效的检查监督工具也只能被闲置。政府运作中的消耗还要继续下去。

六 法庭与“信访办”

“信访”是一个具有中国政府运作特色的概念。根据官方的定义，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[86] 由此可见，信访可以有几种不同的形式，包括书信——这项活动由此得名，传真、电话和走访。在这几个信访形式中，走访（又被称为上访）似乎被认为是最有效的信访形式。上访就是当事人自己亲身到有关政府进行投诉。

在中国，政府运作中最难处理的事务莫过于处理大量的上访百姓。于是处理上访的工作又被称为“天下第一难”。[87] 早在2003年，国家信访局局长周占顺就指出，在2001到2003年期间，到北京集体上访、重复上访的案件急剧增加，严重影响首都的社会稳定。周占顺指出了“4个80%”：80%的案子是改革开放过程中的问题；80%的案子有道理或者有一定实际困难的；80%的案子是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%的案子是基层政府应该解决也可以解决的。[88]

周局长的“4个80%”是十分有道理的。就拿第二个“80%”来看吧。根据《中国法律年鉴》，1990年全国监察系统共接到举报案件816884个（含重复）。其中包括厅局、市、县、处，各级干部的各类问题。诸如以权谋私、弄权勒索、腐化堕落、道德败坏、官僚主义、失职渎职、投机倒把、非法经营等违法、违规行为。由于这这类案子处理，当年为国家挽回经济损失达3.4亿元。[89] 这些数字所显示的仅仅是监察系统的工作。

根据中央电视台《经济半小时》记者的报道，在2004年，全国各级信访部门共受理群众信访1373.6万件(人)次，赴京上访量平均增加了58.4%，其中集体上访增加了73.6%。以河南省周口市为例，2004年，全市赴京上访的人数比上年增长了79%，赴省上访增长41%，而市一级上访人数增加了26%。这也就意味着群众进京上访数量的增长，要远远大于地方上访数量的增长。这就是被称为“倒金字塔”式的上访人数特征。[90] 这似乎意味着越来越多上访的人对高层政府要比较信任。

这些统计数字并不能准确地反应全国的情况，因为各地方政府及其下属机构都有自己的信访办公室。从近10年来的情况看，各类上访案中有关房地产的案子呈上升趋势。焦作市国土资源局也设有自己的信访办公室。这个局所接到的上访案件都是与土地有关的。2007年，老百姓来告状的案子有778人次，信件上访的160件，电话案件330件。上访的缘由基本上是举报违法占地、权属争议、征地补偿、非法开采、咨询建议，等等。其中有关违法占地的案子最多，在各种上访问题中占50%以上。[91]

信访并不是新中国的发明。在中国的文化中，拦轿喊冤、告状是有其传统根源的。中国历史上有名的包青天，就多次通过百姓拦轿喊冤了解到民情，为百姓做主。古时的百姓拦轿喊冤是因为自己的案子在下级衙门得不到公正解决，从而将案子往上级衙门呈递。但越高的衙门口越难进，所以百姓们就摸准了高官出行的时间和路线，拦轿喊冤。到了21世纪的今天，这种做法还在延续。[92] 云南昆明市市长不用坐轿子上街了，但为了便民，就设置了“市长接待日”，将游动的轿子改为固定的办公室，时间也事先公布于众。这种做法的确比当年清官巡游的办法要好上许多倍。但在市长接待日前一天晚上，刚刚到20点许就已经有60来位居民在等待了。最早的一位下午1点就来了。[93] 这种排队找市长解决自己问题的方法，与前文中提到的排队见名医的架势差不多，不同之处在于要解决的问题性质不同。上访的人群中还有其他受过教育和有很专业的职位的人。比如，2007年3月，就发生了因编制被违规取消导致了12名公务员集体上访的事件。[94]

从上访的人数与上访的各类问题看，上访已经在中国政府运作中形成了一种特殊的“上访文化”。[95] 仅从北京地区看，都已经形成了有上万上访人员成群居住的“上访村”。为了解决上访人员的问题，中央政府在2004年成立了上访中央联席会议，将中央办公厅、国家信访局、北京市政府等28个部门和单位组织在一起，统一处理各类上访事件。各地方政府也都纷纷效仿，提高解决访民问题的效率。时至2007年，中国共产党的第17届代表大会要召开，2008年8月北京奥运会也是一天一天地逼近。为此，中央联席会议决定，2007年的工作重点是“在全国范围排查化解关系群众切身利益的突出矛盾和纠纷，目的是预防和减少新的信访问题，为中共十七大和奥运会的召开创造安定的社会环境。”[96]

在日常生活中，如果我们患病，在医治时必须对症下药，将疾病根除。但是，在某些情况下—比如过节期间，也许大夫会给病人一些药，有短期效应，让他们能回家过节。然后节后再回到医院里来。我们在这里也看到这种“给药只为回家过节”的情况：解决上访问题的目的仅仅是为了迎接党的代表大会或者奥运会。上访这个问题的解决取决于是否知晓问题产生的根源。短期的方法能解决什么问题呢？如果仅仅是为了减少进京上访的人数，那很容易做到。但是那种做法的后果可能会使问题更加严重。

厦门市集美区人民检察院的两位工作人员对上访—这个中国的特有现象有深刻的分析。[97]这两位法律系统业内人士列举了5大类导致人们上访的原因：1）改革开放中各种利益的冲突，2）刑事案件高发于破案率低，3）群众维权意识增强，4）政法机关执法不公，5）旧信访工作格局的弊病。需要注意的是，这两位在检察院工作的作者是从司法机关的角度来分析上访问题的根由的。实际上，在上访的案子中，大部分人根本没有将自己的案子递交到司法部门，而是直接找到原处理机构的上级机关。但是，他们的分析与国家信访局局长周占顺的分析基本相同。老百姓上访的原因在很大程度上是因为政府运作中出了问题。

世界上没有在运作中不出问题的政府。但关键是如何纠正错误。另外，我们还要知道为什么老百姓遇到问题就要上访。而且，尽管上访的人数众多，但上访并没有为访民们解决问题。这是为什么？两位检察院的作者也没能回答这个问题。

有一位专门研究中国农民问题的学者于建嵘，对中国的信访制度进行了研究。2004年5月至10月期间，于建嵘带领一个课题组对上访人群发放问卷和深度访谈，分析了来自全国各地2万多封控告信，并与部分信访官员进行座谈。于建嵘还采用了进驻“上访村”体验生活等形式进行数据采集。于建嵘所搞的这一调查是迄今为止中国最大规模的针对上访人群的调查。[98] 于建嵘的调查表明，在所有上访的案例中，只有千分之二（2‰）的案子得到解决。“2‰”的解决率是一个低得惊人的数字了。如果按照国家信访局局长周占顺提出的“80%的案子有道理或者有一定实际困难”的数字（见上文）推测，在每两千个上访案件中，有1600件是政府应该给与妥善处理的，而实际上仅仅有不到两个上访案件得到了处理。难怪于建嵘的调查得出一个清晰结论：信访制度“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”

我们在本章中对政府运作的几个方面进行了讨论。我们已经可以从前面的讨论中看到一些问题的答案。第一，由于地方政府是站在为居民提供服务的第一线，几乎所有的上访问题都集中在地方政府运作层次上。但是，在条条块块的结构中，各地方政府就是在一个特定地区中的最高权力机构。“最高”就意味着在同级机构中没有制衡机构。如果人们对这个权力机构的决定有疑问、异议，那只能到上级机构去找答案。本文在第5章中介绍了一个天津市南郊某小区居民为自己得不到土地证到市政府上访的例子。在那个例子中，政府一方的当事人是某副市长。为此，市信访办公室的工作人员，虽同情那些房主，但也不得不建议那些上访的房主们回到市国土资源和房屋管理局。很显然，这案子是否能得到解决已经超出市信访办公室的权力范围。很显然，回到市国土资源和房屋管理局无助于解决问题，因为这些业主就是那里来的。在这种情况下，业主们只好开始上访，向天津市的上属机关求救。这个事件发生的先后过程大概可以用来描述很多其他上访案的案件。

第二，鉴于在条条块块中，中央和地方的关系，即便是在首都北京的某信访办公室认为上访的人员有理，地方政府应该改正，但是这对地方政府又有多少约束力呢？可能根本没有！这就是为什么国家信访局认为“九成以上信访问题妥善处理”，[99] 而于建嵘的通过直接数据采集来进行的调查却表明，只有千分之二（2‰）的案子得到解决。访民从北京的国家信访局，或者其他部门的信访办公室得到的批文，能够管束得住远在千里之外的一个副市长、副县长，或者一个小镇的镇长吗？如果一位县长在土地开发中违反中央的法规，其行为在一开始就属于非法范畴，他又能在乎事后访民们从北京拿来的批文吗？北京批文还比不上古代封建王朝年的“圣旨”。难怪前中华人民共和国教育部副部长张保庆一语惊人地说，地方政府为一己之利，不理会中央政令，导致“政令不出中南海”。[100]

第三，中国政府的功能覆盖社会每一个角落，获得“大政府”之称号。这样一来，政府就成了万能政府，老百姓将自身的衣食住行全部都算在政府的身上。结果，政府的一举一动对老百姓的生活都会产生影响。且不说没有政府官员的腐败行为，即便是政府政策失误，或者是执行过程中出现的误差，都能造成政府与老百姓之间的矛盾。在老百姓脑子里，出事就要埋怨政府。在很多情况下，本是消费者与制造厂商之间的矛盾，但因政府调停不力，最终转化为老百姓与政府之间的矛盾。在政府与老百姓之间没有缓冲地带。当矛盾涉及到房地产一类经济利益含量高的事项时，矛盾激化速度快。老百姓只能通过上访的形式来解决问题。

相比之下，美国政府在社会运作中仅仅扮演了一个协调者的角色。结果，很少有美国公众因住房、工作、失业、与地方政府之间的矛盾等事宜到州政府或者到白宫去上访。本世纪初，一万多安龙公司的职工因为公司倒台而失业。但也没见哪一个职工到联邦政府去上访的。美国在1987年和2000年经历了两次股市的大崩盘。虽然经济受到严重打击，千百万股民一夜之间变为一文不名的穷人，但并未影响到美国社会的正常运作。中国的情况则不然。由于中国政府仍然在许多重要的经济领域中占有垄断地位，我们可想象，假如将来在这些领域中一有风吹草动，都会引起民众与政府之间的矛盾。拿今天中国的股市为例，鉴于中国政府在股市运作中的作用，股市的变化与中国社会的稳定息息相关。

各地方政府近几年来积极采取措施，降低民众上访的数量。这些措施中包括调解和仲裁。中国首都北京市民政局局长吴世民曾在2005年撰文提到要尽量“引导双方通过仲裁、裁决或司法诉讼解决无法调解的矛盾纠纷。”[101] 但是，由于中国的政体中“民主集中制”的特点，仲裁、调解必需由第三者来主持的解决矛盾的方法就失去了其表面上的公正性。于是，对大部分老百姓来说，到省会或者北京去告状就成了更好的选择。2008年6月26日，中国南方重镇广州市的广州市长、局长、区长、镇长同步摆摊接待访民，结果有上万访民冒雨来反映自己的问题。这种做法与昆明市的“市长接待日”办法相似。只是广州的规模在新中国历史上史无前例。[102]

第四，为了解决上访问题，中国各级政府、许多学者和研究人员都在探讨一条治本的办法。这个办法就是“依法治理”。但是，自打新中国建国以来，依法治国这条原理并没有被采用。根据董边、谭德山、曾自三人所著的《毛泽东和他的秘书田家英》一书，包括毛泽东在内的中国老一代领导人，对信访十分重视。有许多事情的解决都是因为老百姓给中央写信反映情况。比如，在三年大饥荒期间，不少群众来信反映有些干部不顾群众生活困难，对上隐下瞒、报喜不报忧，还对反映情况的人进行打击报复，还有些人给中央写信表示不满，结果其中某些带有漫骂词句的信件，被当作政治事件对待，转给了公安部。毛泽东知道后指出：除了要从根本上打倒共产党的之外，一般表示不满意见的，都不要当作反动信看待，不要转交公安部门追究写信人。信中谈到的具体问题，能够处理的，就交有关部门处理，不能处理的，可以存档不办。党中央部门的信访工作，在毛泽东的直接关怀下成长起来。[103]

从这一类文献中可以看出，在处理公众与政府之间关系的问题上，新中国第一代领导人根本没有考虑“依法治理”这一选择。而且，这样的传统管理观念一直延伸到今天。今天的中国有一整套完整的法庭系统，而且人民代表大会的立法制度已经十分健全。很可惜的是，在处理各类社会发展中的矛盾时，从中国的老百姓到中国的政府，都还没有意识到手边就有法律这个强有力的工具被闲置。

我们讨论消耗。但是，在“上访”这个问题上消耗的是什么呢？消耗的是政府在人们心中的形象，消耗的是政府在社会运作中所需要的向心力。这就是于建嵘和他的调查组提到的“严重的政治后果”了。这种消耗在某种程度上要比消耗几百亿人民币还要严重！

第六章参考文献源

[1] 作者不详，《对我国政府机构改革的几点思考》，2006/3/24。《中国论文网》：

http://www.datazg.com/article/3/24/2006/040509756078.html （2008/5/13阅读）

[2] 李江涛，《小政府 大社会》，《人民日报》2004年2月3日。 又见：韩志红，吴量福(美)，《从行政执法组织的设置和运作看中美两国地方

政府的异同点》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2007年1期。

[3] 毛飞，《治时评:没有“大社会”就没有“小政府”》，2004/11/19。 来源 《法制日报》

《宁波政府法制信息网》：http://www.nbfz.gov.cn/info_detail.aspx?id=99995747 （2008/45/15阅读）

[4] 《永新县人民政府网》，2006/6/5。 http://www.yongxin.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=435 （2008/2/阅读）

[5] 刘文杰，《湖南省国土资源系统超编3成 员工只好轮流上班》，2004/9/5。来源《新华网》。

《搜狐网》：http://news.sohu.com/20040905/n221888561.shtml （2008/2/13阅读）

[6] 作者不详，《越裁越多 重庆万州官满为患“轮流上班”》，2008/1/5。来源《大公报》。

《中华网论坛：》http://military.club.china.com/data/thread/1011/127/85/56/1_1.html (2008/6/17阅读)。

[7] 赵菲（编辑/记者），《盘点改革开放三十年来历次政府机构改革》，2008/03/10。来源：《中国报道》（2008年第三期）。《中国网》：

http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2008- 03/10/content_12140045.htm （2008/5/16阅读）

[8] （同上）

[9] 沈荣华，《积极稳妥地探索实行职能有机统一的大部门体制》，2008/2/28。来源：《光明日报》。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/theory/2008-02/28/content_7686582.htm（2008/5/27阅读）

[10] 肖非，《电力过剩危机隐现外资电站正逐步撤离中国市场》，2005/4/9。来源《数字商业时代》。

《网易》：http://media.163.com/05/0409/14/1GTGEQUL00141ELT.html （2008/5/19阅读）

[11] 李五一，《电力行业改革的未来趋势》，2006/4/12。《光环国际教育集团网》：

http://www.aura.cn/aurakm/energy/09411813.html （2008/5/20阅读）

[12] 盛大林，《电力行业的高收入合理吗？》，来源《中国经济时报》。《湖北省人民政府政研网》：

http://www.hbzyw.gov.cn/shownews.asp?id=6240 （2008/5/20阅读）。

[13] 邬焕庆、顾瑞珍、张景勇（记者），《政协委员指出垄断性行业“福利腐败”中暗藏危机》，2006/3/3。

来源“新华社”。《中华人民共和国中央人民政府网》： http://202.123.110.5/ztzl/2006-03/03/content_217359.htm （2008/5/19阅读）

[14] （同上）。

[15] 陈星期，《国有资产流失成因和解决路径探讨》，2008/5/11。《厦门市审计局网》：

http://www.sjj.xm.gov.cn/html/nsxh/n-nslt/20080511233.html （2008/5/20阅读）

[16] 焦述英 牟春野，《我国地方非政府组织发展的问题与对策研究》，2006/7/11。《人民网》：

http://theory.people.com.cn/GB/49150/49152/4580473.html （2008/2/24阅读）

[17] 胡辉华，《论非政府组织在建构和谐社会中的作用》，2006年。《广东省行政管理学院》：

http://www.gdpas.gov.cn/InfoShow.asp?id=154 （2008/5/20阅读）

[18] 《郑州城管网》：http://bbs.yzcg.gov.cn/dispbbs.asp?boardID=7&ID=610&page=1 （2008/5/25阅读）

[19] 吕忠梅，“暴力抗法有其深层原因”，《中国新闻网》，转载[检察日报]，2000年12月13日。

[20] 朱一心，《中国地下NGO，地震之后见天日》，2008/5/25。《亚洲周刊》

[21] 张柏春 , 张久春 , 姚芳，《苏联技术向中国转移的特点及其影响》，《科学学研究 》2004年03期。

《方方数据网》：http://scholar.ilib.cn/A-kxxyj200403011.html （2008/5/26阅读）

[22] 韩志红，吴量福(美)，“从行政执法组织的设置和运作看中美两国地方政府的异同点《中国地质大学学报（社会科学版）》，2007年1期。

[23] 新华社，《国务院召开常务会处理新丰电厂违规建设和事故》，2006/8/16。《新华网》：

http://news.xinhuanet.com/politics/2006-08/16/content_4969899.htm （2008/5/27阅读）

[24] 马文科 赵铁军，《铁本“贴本”的教训》，2004/5/17。来源：《人民日报》。

《人民网》：http://business.sohu.com/2004/05/17/62/article220146200.shtml （2008/5/27阅读）

[25] 刘文俭，《需要统筹的关系和重点》，2008/5/12。《中共中央党校网》：

http://www.ccps.gov.cn/dxrd.php?col=161&file=5478 （2008/5/27阅读）

[26] 许耀桐，《中国未来五年应加快政治体制改革》，2006/11/21。来源：《经济与社会观察》2006年

第2期。《三门县机构改革信息网》：http://bb.smrl.gov.cn/bbxxjl/xxjl_llyd/104809601.htm （2008/5/27阅读）

[27] 阎增余，刘景欣，《当前影响党群关系的体制机制问题》，2005年第12期。来源：《理论动态》。

《莆田机关党建网》：http://www.ptjgdj.gov.cn/list.asp?id=4385（2008/5/27阅读）

[28] 许宏，《论中国当代政治文明及政治改革的若干问题》，2005/2/5。《学术论文网》：

http://www.xschina.org/show.php?id=2862（2008/5/27阅读）。

[29] 罗丹（编辑），《党政视点：近平强调选拔干部要树立六大用人导向》，2008/2/20。《中国共产党新

闻网》：http://cpc.people.com.cn/GB/64093/95111/95113/6901516.html （2008/5/28阅读）

[30] 作者不祥，《严把土地供应闸门 对违法用地保持高压态势》，2006/8/7。来源：《文汇报》。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/politics/2006-08/07/content_4929679.htm （2008/5/28阅读）

[31] 刘林（记者），《陕西：国土资源违法案件中地方政府成违法用地主体》，2006/8/3）。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/03/content_4915237.htm （2008/5/28阅读）

[32] 马杰、孙彬（记者），《中国六成石化企业挤在长江黄河边 水源环境太危险》，2007/7/31）。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/environment/2006-07/31/content_4898548.htm （2008/3/21阅读）

[33] 作者不详，《贵州原镇远县县委书记黄保勤“落马”纪实》，2008/6/2。来源《新华网》。

《中国网》：http://news.china.com/zh_cn/news100/11038989/20080602/14883093.html （2008/6/2阅读）

[34] 作者不详，《‘条条’谁来监督》，2001/5/10。来源：《中国青年报》。

《青岛市人大网》：http://rdcwh.qingdao.gov.cn/renda/renda2008.nsf（2008/5/27阅读）

[35] 作者不详，《安徽淮南人防办原主任受贿：双规前还在点钞》，2008/5/28。来源《现代快报》。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/legal/2008-05/28/content_8267925.htm (2008/5/30阅读)

[36] 金凌云、孙展，《如何监督2000余省部官员? 中央为高官反腐求解》，2003/8/26。来源《新闻周刊》。

《人民网》：http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2037349.html （2008/6/3阅读）

[37] 作者不祥，《查处大案要案》，2006/5/18。《北京党建网》：

http://bjzgtx.bjdj.gov.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=3932 （2008/3/13阅读）

[38] 作者不详，《‘条条’谁来监督》，2001/5/10。来源：《中国青年报》。

《青岛市人大网》http://rdcwh.qingdao.gov.cn/renda/renda2008.nsf（2008/5/27阅读）

[39] 《最高人民检察院工作报告》1988至2006。《中华人民共和国最高人民检察院网》： http://www.spp.gov.cn（2008/6阅读）

[40] 《最高人民检察院工作报告1988》。《中华人民共和国最高人民检察院网》：

http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00018-280.html（2008/7/15阅读）

[41] 《最高人民检察院工作报告1996》。《中华人民共和国最高人民检察院网》：

http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00018-288.html（2008/7/17阅读）

[42] 东方，“中国民众最关心反腐，痛恨贪官横行”，《中国选举与治理》：

http://chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=144248 （2009年3月2日阅读）

[43] 孙爱东，《2006/25/content_5528527.htm （2008/1/16阅读）

[44] 张晓松，《审计署公布审计结果揭示49部门单位6大共性问题》，2007/9/20。来源：《新华网》。

《中国法院网》：http://www.chinacourt.org/html/article/200709/20/265662.shtml （2008/2/21阅读）

[45] 作者不详，《腐败吃掉中国多少GDP》，2004/7/12。来源《现代快报》。《搜狐新闻网》：

http://news.sohu.com/20040712/n220955593.shtml （2008/6/1阅读）

[46] 作者不详，《周良洛夫妇上午受审 8年间涉嫌受贿1670余万元》，2008/3/20。来源《北京晚报》。

《新华网》：http://www.yn.xinhuanet.com/lianzheng/2008-03/20/content_12749265.htm （2008/5/3阅读）

[47] 韦洪乾，高华（记者），《段义和导演犯罪预备半年的济南"7.29"爆炸案始末》，2007/8/24。来源

《法制日报》。《新华网》http://www.gs.xinhuanet.com/fanfulianzheng/2007-08/24/content_10953187.htm（2008/1/3阅读）

[48] 谌彦辉，《内参揭秘》，2005/6/23。来源《凤凰周刊》。《中新网社区论坛》：

http://bbs.chinanews.com.cn/archiver/tid-25368.html （2008/5/30阅读）

[49] （同上）

[50] （同上）

[51] 李锋利，《中国水危机》，2006/3/24。《中国网》：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/hjwj/1164436.htm (2008/3/24阅读)

[52] 作者不详，《政府牵头集资建形象工程 800万百姓血汗钱打水漂》，2006/12/6。来源《中新网》。

《温州市规划局网》：http://www.wzup.gov.cn/study/view.asp?cid=92&id=895 （2008/5/1阅读）

[53] 作者不详，《干部的培养选拔任用》，2007/9/14。《海勃湾区政务网》：

http://www.haibowan.gov.cn/n16/n1148/n1493/n2549/633614.html （2008/4/30阅读）

[54] 作者不祥，《当城市建设变成“形象工程”》，2006/12/6。《温州市规划局网》：

http://www.wzup.gov.cn/study/view.asp?cid=92&id=904 （2008/4/30阅读）

[55] 文芬，《公务员态度差请假过长扣发当月奖金》，2004/11/4。《南方网》：

http://www.southcn.com/news/dishi/foshan/ttxw/200411040543.htm (2008/1/12阅读)

[56] 舒泰峰 、赵春丽，《解读国家公务员局亮相背后的体制变迁》，2008/4/22。涞源《瞭望东方周刊》

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/22/content_8021484_1.htm （2008/5/6阅读）

[57] 朱光磊 、光 孙涛、 张志红，《中国公务员“超标”近20倍?科学探讨其规模》，2006/2/12。

来源《人民网》。《新华网》：http://news.xinhuanet.com/employment/2006-02/21/content_4206038.htm （2008/6/6阅读）。

[58] 傅洋，《我国单位GDP的公务员人数超过发达国家近20倍》，2006/2/10。来源《北京晚报》，

《人民网》：http://finance.people.com.cn/GB/1037/4091347.html （2008/2/3阅读）

[59] （同上）

[60] 舒泰峰 、赵春丽，《解读国家公务员局亮相背后的体制变迁》，2008/4/22。涞源《瞭望东方周刊》

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/22/content_8021484_1.htm （2008/5/6阅读）

[61] 刘宏，《专家揭秘“国家公务员局” 已经定性为执行机构》，2008/3/28。来源《法制网记者 》。

《搜狐网》：http://news.sohu.com/20080328/n255959218.shtml （2008/6/8阅读）

[62] 宛霞（记者），《警车连闯７红灯送考生》，2008/6/8。来源《竞报》。《人民网》：

http://edu.people.com.cn/GB/116076/7354898.html （2008/6/8）。

[63] 毛寿龙，《什么是服务型政府？》，2008/1/18。《制度分析与公共政策网》：

http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=631 （2008/6/8阅读）。

[64 ] 孙咏琴，《何谓“公共服务型政府”》，2006/8/14。来源：《辽宁日报》。《新华网》：

http://news.xinhuanet.com/theory/2006-08/14/content_4959551.htm （2008/6/8阅读）

[65] 朱白丹, 《浅谈粗暴执法的成因及对策》，2008/5/13。来源：《宜昌市夷陵区水政监察大队》。

《湖北水利网》：http://www.hubeiwater.gov.cn/iNews/Index/Catalog9/8466.aspx （2008/6/10阅读）

[66] MILLER，G. (May 2008). Avoiding Benefits Bankruptcy. “Governing.com”:

http://www.governing.com/articles/0805gmillerb.htm (2008/6/11 Accessed).

[67] 作者不详，《湖南衡阳豪华办公楼调查 花1亿打造第一区政府》，2007/6/21。来源：《中国经济时报》

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/local/2007-06/21/content_6270199.htm （2008/6/11阅读）

[68] （同上）

[69] 作者不详，《地方政府突击搞城镇化 建豪华办公楼风气日盛》，2007/6/5。来源《经济参考报》。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/local/2007-06/05/content_6199871.htm （2008/6/11阅读）。

[70] 南无言，《豪华办公楼何以屡禁不止》，2007/4/18。来源《南方网》。《新华网》：

http://news.xinhuanet.com/theory/2007-04/18/content_5993057.htm （2008/4/23阅读）

[71] 李金辉，《暴力执法or暴力抗法，城管商贩谁是谁非?》，2008/6/6。《中国网河南新闻网》：

http://www.henannews.com.cn/newcnsnews/64/2008-06-06/news-64-89615.shtml （2008/6/12阅读）

[72] 刘隆亨、王家林，《加强审计监督 发挥审计功能》，2004/9/30。《北京社科规划网》：

http://www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n21691c52.aspx （2008/6/12阅读）

[73] Financial audit，Wikipedia (维其网上百科全书)：http://en.wikipedia.org/wiki/Financial_audit

[74] 张晓松(记者)，《审计四大问题屡审屡犯 挪用资金现象普遍存在》，2005/9/28。《新华网》：

http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-09/29/content_3559808.htm （2008/5/26阅读）

[75] 安传香、李建平（责任编辑），《铁面李金华卸任 审计风暴继续刮》，2008/3/18。来源《广州日报》

《新华网》“2008年两会专刊”：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-03/18/content_7810859.htm （2008/6/12阅读）

[76] 盛大林，《审计风暴刮了一个月 条条“大鱼”为何安然无恙？》，2004/7/22。《南方网理论频道》：

http://www.southcn.com/nflr/llzhuanti/sjfb/sjnews/200407220237.htm （2008/6/1阅读）

[77] 陈芳，《审计署报告：上海社保案201亿元资金投向房地产》，2008/3/26。《新华网》：

http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/03-26/1202478.shtml （2008/6/13阅读）

[78] （同上）

[79] 王杰，《制度方面存在漏洞 剖析土地违法现象两大诱因》，2008/6/5。来源《上海证券》。

《央视经济频道》：http://finance.cctv.com/20080605/102504.shtml（2008/6/13阅读）

[80] 笔者在2007年11月初在那家就餐，账单总额为1700元。在这个额度上，如果不要发票，可得一个电动剃须刀。

[81] 文安、 吴璇、 陈红艳、 张英姿、 陈琦钿（记者），《广东省国资委主任：广东10家国企就有5家做

假帐》，2008/1/24。来源：《金羊网》。《中国新闻网》：

http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20080124/14635321.html （2008/2/12阅读）

[82] 李超玉，《县审计工作面临的矛盾及对策》，2006/6/22。《庆安市审计局网》：

http://www.aqsj.gov.cn/jlyw/ShowArticle.asp?ArticleID=345 （2008/6/13阅读）。

[83] 李红琨，《中外审计法制建议比较与启示》，2007/10/30。来源《中华会计网》。《上海审计网》：

http://sjj.sh.gov.cn/node2/node12/node42/userobject1ai8813.html （2008/5/21阅读）

[84] 王杰，《制度方面存在漏洞 剖析土地违法现象两大诱因》，2008/6/5。来源《上海证券》。

《央视经济频道》：http://finance.cctv.com/20080605/102504.shtml（2008/6/13阅读）

[85] 文安、 吴璇、 陈红艳、 张英姿、 陈琦钿（记者），《广东省国资委主任：广东10家国企就有5家做

假帐》，2008/1/24。来源：《金羊网》。《中国新闻网》：

http://news.china.com/zh_cn/domestic/945/20080124/14635321.html （2008/2/12阅读）

[86] 《人民日报》 2005年04月22日 第十六版。《新华网》：

http://news.xinhuanet.com/legal/2005-04/24/content_2870163.htm （2008/6/13阅读）

[87] 陈孟阳，《弱者心声：漫漫上访路 “天下第一难”》，（日期不祥）。《新华网》，“焦点访谈”：

http://news.xinhuanet.com/focus/2003-11/28/content_1201627.htm （2008/6/12阅读）

[88] 李小平（编辑），《上访：四个80%说明了什么？》，2007/11/16。来源《党的生活》，2004年第6

期。《黑龙江省网》：http://www.hljddsh.com/ReadNews.asp?NewsID=2164 （2008/6/13阅读）

[89] 《中国法律年鉴》，《1990年全国监察系统信访、受案、立案、结案情况统计表》。《好律师网》，

2005/9/11：http://www.haolawyer.com/law/view_100795.html （2008/6/14阅读）

[90] 张凯华、高扬、向华，《越级上访的背后》，2005/5/20。《中央电视台经济‘半小时节目’》。

《新浪网》：http://news.sina.com.cn/c/2005-05-21/01366702951.shtml （2008/6/14阅读）

[91] 焦作市国土资源局信访室，《2007年信访情况通报》，2008/1/23。《焦作市国土资源局》：

http://www.jzgtzy.gov.cn/zwgk/xfqktb/200801231/0851131.shtml （2008/6/16阅读）

[92] 王建波，《侠客与清官----从小说看古代社会正义实现的两条途径》，2002。来源《法律史学术网》：

http://www.legal-history.net/articleshow.asp?c_class=5&id=1964&c_page=1 （2008/3/1阅读）

[93] 张敬己，《“拦轿喊冤”的队伍令人心情沉重》，2008/3/22。《中国网》：

http://www.china.com.cn/review/txt/2008-03/22/content_13284336.htm （2008/6/13阅读）

[94] 陈安庆，《自定行政编制和公务员 岳阳公务员投票轮岗风波》，2008/4/8。来源《瞭望东方周刊》。

《新华网》：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-04/08/content_7937348.htm （2008/6/16阅读）

[95] 赵凌，《社科院称上访文化形成 “上访村”最多聚万人》，2007/4/5。来源《南方周末》。

《滕讯网》：http://news.qq.com/a/20070405/001693.htm （2008/6/16阅读）

[96] （同上）

[97] 李荣熙、李洪，《有关涉法上访问题的分析及对策思考》，2006/4/10。来源《福建法学》，2005年

第三期。《福建省法学会》：http://www.86148.com/fjlaw/shownews.asp?id=628 （2008/6/14阅读）

[98] 西寻（责编），《中国信访制度面临改革 》，2004/11/7。来源《南方周末》。《央视国际网》：

http://www.cctv.com/law/special/C13813/20050407/101979.shtml （2008/6/16/阅读）

[99] 作者不详，《信访局：信访总量2006年再次下降15.5%》，2007/4/2。《人们法制网》：

http://www.peoplelaw.com.cn/html/fazhiredian/200704/20070421444510.html （2008/6/16阅读）

[100] 许远国，《两会过后，盼政令早出中南海》，2007/3/8。《中国共产党新闻网》：

http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/5449992.html （2008/1/21阅读）

[101] 吴世民，《关于建立有效化解集体访、重复访和越级上访问题机制的探讨》，2005/7/26。《北京调研

网》：http://www.bjdcyj.gov.cn/swyjs/dykw/cx/wqsh/wtdy_2005/shjj_2005_7/P020050726604340782612.doc

（2008/6/17阅读）

[102] 周乐瑞、许琛、陈伟秋、邱创泓，《广州市长局长区长镇长同步‘摆摊’接访 万人冒雨轮候》，

2008/6/26）。来源《羊城晚报》。《新华网》：http://news.xinhuanet.com/politics/2008-

06/26/content_8443724.htm （2008/6/27阅读）

[103] 董边、谭德山、曾自,《毛泽东和他的秘书田家英》.，中央文献出版社,1996年8月出版

目录

内耗主页 | 序 | 前言 | 第一章 教育 | 第二章 环境和我的中国 | 第三章 人口：中国发展的千斤坠 | 第四章 人有旦夕祸福 |

第五章 安得广厦千万间 | 第六章 说说政府服务的效率 | 第七章 说说“十三亿水手” | 第八章 不是结尾的结尾 |