Normativa

INDICE ANALITICO GENERALE

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Sull'argomento si vedano le schede:

La regolazione pubblica

Le leve della programmazione

Ragionevolezza delle norme

Analisi di impatto della regolazione (AIR)

Strumenti normativi per la programmazione economico sociale

Piani nazionali in essere

È una specifica articolazione del concetto di regolazione pubblica: strumenti con cui si tende a modificare una situazione nella direzione auspicata.

Operativamente si traduce nell’emanazione di norme ed è una delle principali leve della programmazione, insieme alle risorse finanziarie, la produzione pubblica di servizi e le azioni di sistema.

In linea generale si può dire che ogni società traduce in prescrizioni i valori nei quali si riconosce, con la finalità di far conformare a tali valori la condotta dei propri membri. In ambito di programmazione pubblica il sistema delle norme è, pertanto, elemento di fondamentale importanza ai fini di una modificazione della situazione che si intende affrontare sia sul piano dell’organizzazione complessiva della società che dei comportamenti individuali. (Merlo G., 2014 p. 163 e seg.)

In questo è una delle leve più potenti e la si ritrova praticamente in tutti gli ambiti.

Per comprendere come attraverso un sistema di norme si possa cercare di regolare, orientare, un fenomeno sociale, si possono analizzare, in sintesi, alcune norme che hanno avuto una valenza importante nella nostra storia sociale:

• il processo di riforma sanitaria

• la riforma del mercato del lavoro 

• il tema dell’immigrazione, così come è stato affrontato  dalla “Bossi, Fini” del 2002

• La legge 285

• La definizione dei livelli essenziali

• La normativa di genere

In argomento si veda anche la scheda: Piani e programmi nazionali

Esempi che permettono di comprendere come, per loro natura, le norme assumano un valore di evidente generalizzazione (regolare, orientare un fenomeno sociale), ma, da sole, spesso possono essere insufficienti e velleitarie nell’affrontare fenomeni complessi e di grande respiro.

Vi sono anche norme che agiscono come azioni di sistema in quanto agiscono sui meccanismi del processo programmatorio, intervengono su precondizioni e avviano processi collaterali, al fine di migliorare l’effettiva capacità del sistema di programmazione di funzionare efficacemente.

Dal punto di vista normativo il D.Lgs. 112/1998, nel definire le materie oggetto di decentramento amministrativo e pertanto del potere di programmazione, individua quattro diverse funzioni: programmazione e coordinamento, regolazione di attività pubbliche e private, supporto e promozione di attività (comprendendo l’erogazione di contributi finanziari) e gestione di servizi  pubblici.

"Nel nostro campo gli ambiti in cui si esplicano forme di regolazione si riferiscono essenzialmente da una parte ai singoli individui e d’altra parte al sistema economico (Borzaga e Fazzi 2005): i comportamenti individuali (che possono diventare collettivi); alcune forme di produzione di particolari beni, attività e servizi; la tutela della qualità dei prodotti e dei sistemi produttivi nonché la disponibilità ed il prezzo di beni e servizi socialmente meritevoli; le forme e le modalità della produzione sia pubblica che privata; la fruizione di servizi a valenza pubblica; l’utilizzo di alcune delle risorse territoriali attinenti al sociale.

Nel primo di questi ambiti, tra gli innumerevoli possibili esempi di azioni regolative del pubblico sul privato che interessano il nostro campo, si possono ricordare a mo’ di esempio e spaziando in contesti diversi: l’abbigliamento (tra chador e nudità), il turpiloquio, il disturbo della quiete pubblica, l’uso di alcune sostanze, l’immigrazione, vari codici (della strada, di comportamento dei dipendenti, etc.), il gioco d’azzardo e così via.

Nel secondo ambito si possono collocare sia la produzione, la vendita e pubblicità di alcune sostanze come le sostanze stupefacenti, l’alcool ed il tabacco, che l’intermediazione di manodopera, nonché le attività del cosiddetto Terzo settore (legge).

Nel terzo ambito si collocano l’accreditamento (attestazione della capacità di operare), gli istituti dell’autorizzazione e quello della concessione (con cui la pubblica amministrazione consente al concessionario l’uso di risorse e/o l’esercizio di attività riservate ai pubblici poteri) per le strutture sociali e sanitarie.

Nel quarto si annovera tutta la produzione legislativa relativa al mercato del lavoro come: la regolamentazione dei contratti, degli orari, salari minimi, licenziamenti, disoccupazione, etc.

Nel quinto ritroviamo, ad esempio, le cosiddette politiche dei tempi che tendono a ridistribuire le attività lavorative in fasce orarie più flessibili a vantaggio della conciliazione e ricomposizione dei tempi della vita quotidiana e nell’ottica di una mobilità più sostenibile. In questo senso molte Regioni e Comuni hanno emanato norme (ma anche incentivi ed azioni collaterali di sostegno) che tendono a coordinare gli orari dei servizi pubblici, degli esercizi commerciali, nonché di tutte le attività di interesse pubblico come quelle turistiche, culturali, sportive e dei trasporti perché adeguino i loro orari alle esigenze dei cittadini.

Rispetto alla fruizione di servizi a valenza pubblica è possibile ricordare tutto il sistema di regolamenti comunali ed in particolare quelli relativi all’accesso all’edilizia pubblica, agli asili nido, ai trasporti, etc. (in maniera estensiva si può comprendere anche il sistema dei tributi) che, con i loro requisiti, criteri di accesso, attribuzioni di punteggio e costo dei servizi, possono orientare e definire anche in maniera determinante e più o meno discriminante il loro utilizzo (vedasi il censo, la residenza, etc).

In ultimo vi é l’utilizzo di alcune delle risorse territoriali attinenti al sociale attraverso il sistema della pianificazione territoriale, che, principalmente con il suo strumento operativo Piano Territoriale di Coordinamento (PTC), si occupa di studiare e regolamentare i processi di governo del territorio e di valutarne le conseguenti dinamiche evolutive. Il PTC è il più importante strumento di governo del territorio su temi strategici quali: la tutela delle risorse ambientali, la difesa e consumo del suolo, delle acque, del paesaggio, la qualità dell’aria, i trasporti e la mobilità delle persone e delle merci, il fabbisogno e lo sviluppo abitativo, i rifiuti, la qualità urbana. Si comprenderà da un lato l’importanza in termini di limiti e potenzialità di tali temi in rapporto con la salute della popolazione coinvolta, nonché degli aspetti di coordinamento ed integrazione con la programmazione sociale.

Il potere normativo-regolamentare, e quindi programmatorio, secondo l’ordinamento generale dello Stato, è articolato in molti livelli (Multilevel governance) per cui chi ha la titolarità della funzione amministrativa dispone dei relativi poteri normativi per esercitarla (potere regolamentare): dalla legge nazionale a quella regionale, alla delibera provinciale e comunale fino ad arrivare ai regolamenti.

Per una definizione delle differenti competenze in campo sociale, tra Unione Europea, Stato italiano, Regioni, Comuni, si vedano le schede: Competenza per materie UE,  Il decentramento amministrativo.

In molti campi, come  quella della programmazione sociale, il metodo utilizzato è quello della programmazione negoziata che indica un processo formalizzato di decisione che utilizza come strumento la concertazione tra i soggetti pubblici, le parti sociali e le associazioni di categoria interessate.

È, pertanto, possibile che ad integrazione della normativa nazionale si affianchino norme e regolamenti locali, spesso maggiormente restrittive. Tipici esempi, relativi al primo ambito, sono il caso del fumo di tabacco per cui alcuni Comuni d’Italia hanno emesso ordinanze che estendono il divieto a parchi pubblici, gazebo e dehors, ad una distanza inferiore ai due metri dalle soglie degli esercizi commerciali, sotto le pensiline delle fermate degli autobus e così via; o il caso del consumo di alcoolici per cui vi sono ordinanze che ne limitano l’uso per orari, età, luoghi (pubblici esercizi, circoli, aree pubbliche), modalità (mescita e distributori automatici); o per l’abbigliamento il divieto di vestire succintamente (es. bikini) distante dal mare." (Merlo G., 2014, p. 28-29)

Approfondimenti:

La produzione di norme ai vari livelli e sulle diverse tematiche, come si comprenderà, è cospicua, nonchè continua, per cui appare praticamente impossibile seguirne l'evoluzione. Ne dà parzialmente conto il Forum del Terzo Settore in particolare con le sue sezioni: Normativa e Monitoraggio mensile sul welfare regionale.

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