Leve programmazione
vedi anche: LA COSTRUZIONE DI UN PROGETTO
Parlando di leve della programmazione ci si riferisce agli strumenti operativi con cui si tende a modificare una situazione nella direzione auspicata. costituite da: norme, risorse finanziarie, produzione pubblica di servizi, azioni di sistema che possono comprendere le risorse umane e le risorse strumentali. (Merlo G., 1994 p. 163 e seg.)
Le prime tre hanno una valenza “esterna”, cioè impattano direttamente sul sistema sociale nelle sue varie articolazioni e sui singoli cittadini, mentre le altre due, tendenzialmente di supporto alla stessa programmazione, hanno una valenza “interna”, cioè tendono ad aumentare la forza e le capacità di esplicare la sua azione.
Sono leve piuttosto differenti, ma tutte connesse, in maniera più o meno evidente e forte, alla concezione dello Stato (quando e come lo Stato deve intervenire (cfr. Merlo G., 1994 par. 2.4) e che possono essere utilizzate singolarmente o, più spesso, congiuntamente in programmi complessi.
Sono prescrizioni in cui ogni società traduce i valori nei quali si riconosce, con la finalità di far conformare a tali valori la condotta dei propri membri. In ambito di programmazione pubblica il sistema delle norme è, pertanto, elemento di fondamentale importanza ai fini di una modificazione della situazione che si intende affrontare sia sul piano dell’organizzazione complessiva della società che dei comportamenti individuali.
Hanno un valore di generalizzazione: possono regolare, orientare, un fenomeno sociale o definire le modalità con cui si mette a punto un processo di programmazione (si veda la scheda: strumenti normativi per la programmazione sociale).
Per comprendere come attraverso un sistema di norme si possa regolare, orientare, un fenomeno sociale, si possono analizzare, in sintesi, alcune norme che hanno avuto una valenza importante nella nostra storia sociale, quali:
il processo di riforma sanitaria del 1978
il tema dell’immigrazione, così come è stato affrontato dalla “Bossi, Fini” del 2002
la riforma del mercato del lavoro del 2012.
Sono quelle da investire per raggiungere gli obiettivi, e in particolare sono quelle rappresentate dalla disponibilità economica di un programma e dal suo sistema di allocazione. È una leva duttile in quanto il denaro si presta a molteplici utilizzi ed è facilmente trasferibile laddove (settori o territori) sia necessario: attraverso sistemi di osservazione è possibile rilevare ove destinarlo per il raggiungimento degli obiettivi e pertanto definire le regole adeguate affinché questo avvenga.
“L’allocazione territoriale delle risorse finanziarie può fondarsi su alcuni gruppi di criteri (Fossati, 2000) che si pongono principalmente in una logica di sussidiarietà verticale in quanto le erogazioni finanziarie contribuiscono alle autonome azioni programmatorie di enti più vicini al cittadino.”
Possono essere raggruppate in due logiche differenti: interventi sul meccanismo della domanda offerta e sostegno agli interventi degli attori della programmazione locale.
La leva finanziaria può essere utilizzata con diverse funzioni:
funzione allocativa, che riguarda la destinazione di risorse disponibili con l’obiettivo di migliorare l’efficienza del sistema economico: ha a che vedere con la produzione di beni e servizi quando il mercato è insufficiente a far fronte alle necessità o risulta essere troppo costoso; ciò avviene, ad esempio, per i costi delle infrastrutture come strade o ferrovie o per alcuni beni e servizi offerti al pubblico come l’energia, l’ambiente, la cultura e la sicurezza;
funzione redistributiva, che riguarda gli interventi volti a modificare la distribuzione del reddito, come nel caso di pensioni di invalidità e vecchiaia o di assegni per malattia e disoccupazione;
funzione stabilizzatrice, che attiene all’uso della politica di bilancio per il controllo del ciclo economico, come nel caso del sostegno alle imprese in difficoltà e, di nuovo, per beni e servizi offerti al pubblico (ad es. ferrovie, energia ecc.). (Musgrave, 1959)
In proposito si vedano le schede:
Finanziamenti classici (trasferimenti pubblici) con modalità di finanziamento diretto (vedi ricognizione di tutte le risorse)
Produzione pubblica di servizi
Si parla di produzione pubblica di servizi quando lo Stato, nelle sue diverse articolazioni, offre direttamente o indirettamente beni e servizi ai cittadini al fine di garantire loro l’effettiva fruibilità dei diritti collegati. Si tratta di produzione di beni pubblici “puri” (come la giustizia e la sicurezza) o di offerta di servizi sociali (come sanità, istruzione, previdenza), ma anche della produzione e offerta di beni e servizi di pubblica utilità che attengono in generale al benessere della popolazione (acqua, energia, trasporti ecc.).
Attività di un programma che agiscono sull’“interno” del processo programmatorio, piuttosto che sui possibili risultati (cioè sull’“esterno”): intervengono su precondizioni e avviano processi collaterali, al fine di migliorare l’effettiva “capacità istituzionale” del sistema di programmazione di funzionare efficacemente.
Ci si riferisce ad un’area di possibili interventi piuttosto vasta, mal definita e concettualmente poco districabile (ad es. sistemi organizzativi, processi decisionali, competenze, sistemi informativi, coinvolgimento dei cittadini ecc.), ma che può essere sintetizzata in due piani interconnessi: il sistema di governance e gli strumenti di formazione indirizzati sia ai decisori politici che ai tecnici del settore.
A cui si possono aggiungere azioni che perseguono cambiamenti del sistema dei servizi in termini di miglioramenti organizzativi o potenziamento dell’offerta (es. rafforzamento della rete, etc).
Nei fatti si tratta di un investimento sul capitale umano e sociale del territorio coinvolto nella programmazione nella consapevolezza che questi sono, soprattutto nel sociale (ma non solo) i principali strumenti per una buona, efficiente ed efficace realizzazione.
All’interno delle azioni di sistema occorre prestare particolare attenzione ad altre due leve che hanno una rilevanza anche autonoma.
Risorse umane
In quanto insieme del personale impegnato (numero, professionalità, competenze, attitudini, ma anche valori, motivazioni, coinvolgimento e impegno ecc.).
Ci si riferisce sia al front office, che al back, che a chi si occupa di programmazione.
In particolare va ricordato che nell’attuale, prevalente, modello di programmazione incrementale e pluriattore quasi sempre ci si trova di fronte a una forma di parziale riconversione di chi fino a quel momento si è occupato solo di gestione (situazioni, casi, strutture, organizzazioni ecc.) deve assumere un ruolo totalmente differente (gestione e programmazione).
Sicuramente in campo sociale ci si muove all’interno di sistemi aperti (in contrapposizione a quelli meccanicistici e chiusi) in cui è possibile raggiungere uno stesso risultato finale partendo da differenti condizioni iniziali, attraverso differenti percorsi e modalità organizzative (principi di equifinalità e multifinalità). Ma affinché questo avvenga (se non altro nel miglior modo possibile) occorrono quegli investimenti mirati di cui abbiamo parlato a proposito delle azioni di sistema.
Risorse strumentali
Nell’usuale accezione ci si riferisce all’insieme degli strumenti, delle attrezzature, delle macchine, degli spazi fisici ecc. In un’accezione allargata (dall’hard al soft), vi sono alcuni aspetti piuttosto importanti e il cui valore in termini di impegni e trasferimenti finanziari può essere anche piuttosto oneroso, pur se, spesso, non valutato e contabilizzato al momento della programmazione.
Innanzitutto i sistemi informativi, definiti anche a livello normativo (legge 328/2000, art. 21), in quanto strumenti fondamentali di tutto il processo programmatorio, all’interno dei quali è compresa ad esempio la messa a punto di strumenti unitari per le possibilità di confronto tra i diversi attori del processo di programmazione e i diversi territori per la costruzione di visioni comuni: dalla costruzione di cartelle sociali unificate ai sistemi informativi di settore. Poi le competenze per reperire e avere a disposizione il maggior numero di informazioni sul tema che si vuole affrontare, nonché saperle scegliere, valutare e utilizzare ai propri fini (cosa osservare, in che modo, con quali metodi e strumenti, con quali riferimenti teorici, come arrivare a costruire sintesi utili alla decisione, best practices ecc.). Processi costosi in tempo e denaro che richiedono molte e differenti competenze specifiche.
Fondamentale è infine il coordinamento di vasta area, come nell’approccio strutturale, tema che nasce nel cimentarsi con i modelli di programmazione nei sistemi complessi e in cui occorre tenere in considerazione diversi livelli nella confluenza degli approcci bottom-up e top-down.
Sul piano politico (coordinamento istituzionale dei decisori) si tratta essenzialmente di individuare, trovare confluenze e/o punti di contatto sulle priorità strategiche, sull’integrazione delle politiche a seconda delle competenze, nonché sulle forme e i tempi di confronto e concertazione con i diversi attori; sul piano tecnico si tratta invece di mettere in campo sinergie e confronti (si pensi alla raccolta delle informazioni, ai sistemi di monitoraggio e valutazione, alla formazione ecc.).
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Giorgio Merlo genn 2022