Analyse critique du besoin

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Définition

En tant qu'interface entre l'organisme et ses fournisseurs, la fonction achats apporte, lors de l'expression du besoin, sa connaissance des fournisseurs et des potentialités d'innovation du marché, informe les utilisateurs et les prescripteurs sur les options disponibles et oriente la définition des besoins pour l'adapter aux opportunités de l'environnement de l'organisme et à la stratégie Achats définie sur le segment.

L'acheteur peut affiner le besoin avec les prescripteurs et valider le juste besoin en prenant en compte la chaine de valeur de l'organisation et le cycle de vie des produits / services achetés. Conformément aux directives européennes le code des marchés publics indique dans son article 5 que la nature et l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminés avec précision, en prenant en compte les objectifs de développement durable (fascicule documentaire X 50 - 128 homologué en mai 2003 par l'AFNOR, « Lignes directrices pour le processus achat et approvisionnement »).

Objectifs

Selon le fascicule documentaire X 50 - 128 homologué en mai 2003 par l'AFNOR, « Lignes directrices pour le processus achat et approvisionnement », l'acheteur et le prescripteur se doivent, dans la phase d'expression du besoin, de prendre en compte les aspects économiques, éthiques ainsi que les pratiques de concurrence loyale, notamment en :

• favorisant la concurrence, la pluralité des réponses et l'émergence d'offres alternatives ;

• permettant à toutes les entreprises de répondre sans discrimination de taille, de statut ou de positionnement ;appliquant le principe de réciprocité, c'est-à-dire en demandant aux fournisseurs ce que l'organisation s'impose à elle-même

• valorisant les fournisseurs et les offres qui sont mieux disantes au regard de ce que fait l'organisation ;

• facilitant l'accès pour les fournisseurs non référencés et les accompagnant si besoin dans leur réponse.

Les acheteurs doivent tenir compte, lors de la détermination du besoin, du contexte local, de l'impact sur l'emploi, de l'économie locale et par exemple :

• permettre aux entreprises locales de se positionner (exemples: allotissement pertinent, groupement des fournisseurs, sous-traitance, etc.) ;

• associer les acteurs ressources présents au plan local, les experts du secteur d'activité ;

• mutualiser ses besoins avec d'autres organismes dans l'objectif de développer de filière locale pérenne et performante (réseau local), mettre en commun des informations, dématérialiser des marchés, mutualiser des contrôles ;

• analyser l'impact potentiel de l'achat envisagé sur l'emploi (adéquation secteur d'activité / capacités des entreprises du territoire), la part de main d'ouvre dans la prestation attendue, le niveau de qualification nécessaire, etc.

Ils doivent aussi intégrer la logique du cycle de vie des produits et services (ACV) afin de réduire les impacts sur l'environnement de la conception à l'élimination du produit. En limitant les besoins en ressources et en énergie, la chaîne de valeur du produit peut s'en trouver améliorée. A titre d'illustration cela peut se traduire par :

• l'analyse des caractéristiques environnementales des produits, services et processus en matière de prévention des pollutions, d'éco-conception, de consommation de ressources et d'énergie grise ;

• la proposition d'alternatives limitant les impacts en termes de pollution, de consommation des ressources et d'énergie et d'émission de gaz à effet de serre ;

• le fait d'éviter tout processus de fabrication de produit ou prestation de service ayant des conséquences néfastes sur la santé des personnes impliquées ;

• le fait de veiller à ce que les produits / services achetés n'aient pas d'impact néfaste sur la santé des populations et les écosystèmes.

Ils doivent utiliser l'analyse du cycle de vie pour calculer un coût global (TCO) et analyser le ROI pour définir le meilleur choix possible dans le cadre de l'expression des besoins.

Challenger le besoin

L'acheteur public est souvent sollicité en fin de chaîne pour monter le DCE et définir la méthode permettant d'obtenir le meilleur rapport qualité/prix au regard du besoin exprimé (allotissement, critères, forme du marché etc..). La recherche de valeur porte dans ce contexte sur le prix d'acquisition alors que d'autres pistes de réflexion permettent de meilleurs résultats en ternes de gains.

En effet, souvent, l'approche la plus efficace sera de s'interroger en amont sur la meilleure réponse pouvant être apportée au besoin.

Par exemple:

• est-il pertinent d'acheter un matériel permettant de contenir 15 tonnes de produit alors que, sur l'année, une collectivité n'a besoin que d'un matériel permettant de contenir 2 tonnes et que le besoin de 15 tonnes concerne un trajet une fois dans l'année : pourquoi ne pas se concentrer sur l'achat d'un matériel de 2 tonnes et la location d'un matériel 15 tonnes un fois par an. Bien que la location soit plus chère, l'opération serait peut être moins onéreuse à raison du caractère ponctuel du besoin spécifique.

• pour répondre à un besoin d'impression de document, est il pertinent d'acheter des imprimantes individuelles ou de passer à des copieurs ?

Si l'effet volume est souvent recherché pour obtenir des économies d'échelles (action classique de mutualisation pour obtenir des conditions tarifaires plus attractives), les actions les plus pertinentes peuvent être issues de cette réflexion sur l'approche autour du besoin, les nouvelles technologies ou l'innovation.

Tout ceci apportant des réponses performantes, qui plus est lorsque à ces réflexions sont alliées des analyses en coût complet (intégration du coût d'usage, coût de fin de vie du produit etc...) et lorsque les modalités d'exécution sont également abordées (est ce raisonnable de passer un bon de commande pour un stylo, le coût de la commande étant supérieur à la valeur intrinsèque du produit).

Alors que faire ? Intégrer le plus en amont possible un véritable acheteur dont la valeur ajoutée sera de s’interroger, en binôme avec le prescripteur, sur tous les moyens permettant de répondre au besoin attendu (même si cela doit conduire parfois à remettre en cause des habitudes enracinées...).

Sur le sujet, la Cour des comptes a pu rappeler l'importance de bien définir son besoin à travers un rapport concernant le recours aux sociétés de conseil par le secteur public dans lequel elle critique l'absence de bonne définition des besoins sur le sujet au sein de l'Etat:

"1 - Une définition des besoins qui peut être améliorée

La commande de prestations intellectuelles, à la différence des achats de fournitures matérielles, soulève des difficultés spécifiques de définition du produit à livrer, de quantification des moyens à mettre en œuvre et de fixation de leur tarification. S’agissant souvent de répondre à une question complexe touchant, soit à des orientations stratégiques, soit à des besoins d’expertises inexistantes au sein de l’État ou à des chantiers de transformation inédits, la prestation attendue du fournisseur n’est pas aisée à définir comme l’a relevé la Cour dans de nombreux exemples. Comme cela a déjà été précisé, les acheteurs publics n’utilisent pas toutes les possibilités du code des marchés publics pour mieux cerner leur besoin, dans le cadre d’échanges plus nourris avec les candidats potentiels. Tel est le cas, au ministère de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt, des marchés d’appui au pilotage et au management attribués à l’entreprise Obifive et du marché d’appui aux démarches de performance confié à PricewaterhouseCoopers. L’insuffisante définition du besoin dans le cahier des charges a abouti à une proposition stéréotypée et peu adaptée. Le recours à un conseil extérieur peut intervenir de façon prématurée, avant même que les arbitrages politiques de principe aient été rendus. L’APE a ainsi eu recours, dès midécembre 2012, à la Banque Rothschild pour une prestation de conseil financier sur la réforme du système ferroviaire français tandis que le Gouvernement avait parallèlement confié à Jean-Louis Bianco une mission de concertation sur le même sujet. L’APE avait demandé à son conseil de lui remettre un rapport final à la mi-janvier 2013, alors que les conclusions de la mission de concertation ont été rendues le 22 avril. Sans attendre les conclusions de cette mission, l’APE a conclu un nouveau contrat le 25 mars avec le même conseil sur le même objet qui prévoyait également que « si la personne publique en fait le choix, la mission comprendra également une tranche conditionnelle destinée à approfondir les propositions qui seront faites par Jean-Louis Bianco à la conclusion de la mission sur la réforme du secteur ferroviaire que lui a confiée le Gouvernement, ainsi que sur les conditions de leur mise en œuvre ». Cette tranche conditionnelle n’a jamais été activée. La prestation de la banque Rothschild, facturée 538 200 €, a permis de formaliser une proposition de structuration financière d’un groupe ferroviaire intégré alors que, quelques mois plus tard, sur la base des recommandations de la mission BIANCO, le Gouvernement a fait le choix de maintenir les bilans actuels de la SNCF et de RFF et de construire un groupe de trois EPIC. À l’inverse, la direction générale du Trésor et l’APE avaient attendu les conclusions du rapport relatif à la Banque publique d’investissement avant de recruter un conseil juridique et un conseil financier.

Une insuffisante définition des besoins rend très difficile une sélection convenable des offres. Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, certains marchés passés par le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt ont abouti à des propositions stéréotypées ou génériques, peu adaptées au besoin réel. Un marché d’assistance pour la mise en place d’un management par la qualité au profit de la direction générale de l’alimentation au ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt demande ainsi « une participation active à la réalisation de certaines actions » peu précisées par ailleurs, « une évaluation du travail réalisé », sans plus de précision ou encore « un suivi régulier de l’organisation proposée », sans indiquer selon quelles modalités (indicateurs, fréquence, etc.). Cette imprécision se retrouve également pour les quatre lots du marché d’assistance au pilotage de la modernisation des services de l’État piloté par la direction générale des infrastructures des transports et de la mer (DGITM). L’objet du marché est très général : « réaliser des missions d’assistance pour la modernisation des services dans le champ de la DGITM ». Les prestations portent ainsi sur « l’accompagnement des services au changement et à la modernisation et sur les méthodes de pilotage de la mise en œuvre des politiques publiques ». La description des lots n’apporte aucune précision sur l’objectif recherché, même si certaines prestations sont décrites, mais de manière assez vague : « organiser et animer quatre réunions d’échanges et de dialogue pour faire progresser le niveau d’appropriation des démarches qualité et partager sur l’état d’avancement de celles-ci ». Les prestations ne sont pas clairement identifiées, pas plus que les délais. Confrontée à la difficulté d’identifier et d’exprimer son besoin, l’administration peut parfois aller jusqu’à déléguer cette expression de besoin. C’est le cas du marché d’assistance au regroupement sur le nouveau site de Balard confié à un cabinet, Assystem Engineering Systems, pour une partie des prestations associées.

À l’inverse, la Cour a identifié plusieurs « bonnes pratiques » en la matière :

- le marché d’assistance et de conseil pour la renégociation des baux passé par le service France Domaine en septembre 2009, a préalablement donné lieu à l’établissement d’une liste exhaustive des immeubles dont France Domaine souhaitait renégocier les baux et à la préparation d’un cahier des charges techniques comprenant des informations détaillées sur les caractéristiques et particularités de ces immeubles ;

- dans le cas du marché d’appui à l’alimentation des comptes individuels de retraite (CIR), les objectifs fixés sont explicites et aisément mesurables : la définition du besoin pour chacune des administrations concernées a été effectuée en amont. Le prestataire avait une obligation de résultat, sous la forme d’un nombre défini de CIR à valider par unité d’œuvre commandée.

De même, au Royaume-Uni, un programme a été développé pour optimiser en amont l’achat de prestations de conseil.

À la suite de la publication du rapport du National Audit Office (NAO) en 2006 sur le recours aux consultants dans les ministères par le l’institution supérieure de contrôle britannique, l’Organisation of Government Commerce (OGC), homologue du service des achats de l’État, a lancé en juillet 2008 le Consultancy Value Programme. Ce programme vise à diffuser les bonnes pratiques d’achats de conseil identifiées par le NAO et rassemblées dans une boîte à outils en 2007. Des objectifs de gains sont assignés aux administrations centrales qui participent à des groupes de travail. Ces groupes de travail se consacrent à la formation aux achats de prestations de conseil, à la gestion de l’offre et la demande et au calcul de la performance. Un Consultancy Category Council, rassemblant les acheteurs ministériels, sert de lieu d’échanges sur les progrès et les difficultés rencontrées tout du long du Consultancy Value Programme. En 2010, les deux tiers des participants considéraient que le programme avait permis de mettre en place une procédure adéquate et de limiter au strict nécessaire le recours aux consultants dans leur service. Cependant, seul un tiers des services estimait que les objectifs de performance étaient atteints. Les restrictions de personnel sont identifiées comme le principal motif de recours non justifié à un conseil extérieur. Les services réfléchissent en priorité au temps passé et aux efforts de négociations pour recruter un agent, plutôt qu’à une approche économique fondée sur un calcul de rentabilité

” Rapport de la Cour des comptes - Le recours par l’État aux conseils extérieurs – mars 2015 )

Les modalités de définition du besoin dans les marchés publics

Définir son besoin c’est identifier les finalités et les objectifs du projet ou de l’achat envisagé et en fixer le périmètre en fonction des ressources financières disponibles après avoir répondu à un certain nombre de questions : pourquoi ? combien ? quand ? où ? comment ? par quels opérateurs économiques ?

La définition du besoin doit en outre répondre à un objectif plus large que la réponse immédiate aux demandes des utilisateurs ; celui de l'intégration de préoccupations durables.

Selon la fiche technique établie le 9 octobre 2006 par le Ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, la définition des besoins doit suivre plusieurs étapes fondamentales :

■ ■ ■ Recueillir le maximum de données

· sur les besoins des utilisateurs, à partir de l'état des consommations constatées sur les exercices précédents, et des évolutions envisagées pour les exercices futurs ;

· sur les fournisseurs potentiels et le paysage industriel, en se rapprochant d'autres services acheteurs, en participant à des salons professionnels, en s'informant dans des revues spécialisées

Par exemple, pour des études de diagnostic - Réhabilitation d’immeubles existants, il est nécessaire d’effectuer toutes les études de diagnostic indispensables pour réaliser les prestations demandées dans des conditions techniques et financières satisfaisantes, avant de lancer les consultations de mandat de maîtrise d’ouvrage ou de maîtrise d’oeuvre (CMPE, rapport d'activité 2007, p. 23).

■ ■ ■ Analyser les besoins fonctionnels des services

· en adoptant, le cas échéant, une démarche en coût global, prenant en compte non seulement le prix à l'achat, mais aussi les coûts de fonctionnement et de maintenance ;

· en distinguant les achats standard des achats spécifiques, et en faisant des choix entre le « sur mesure » et les « achats sur étagère » ;

· en limitant les possibilités d'achats imprévus ;

■ ■ ■ Les préciser en recourant à des spécifications techniques qui décrivent les caractéristiques d'un produit, d'un ouvrage ou d'un service. Ces spécifications techniques, telles que décrites à l'article 6 du CMP (version 2006), permettent de définir les exigences indispensables, notamment en terme de performances à atteindre. Ceci est possible :

· en se référant à des normes ou d'autres documents préétablis accessibles aux concurrents,

· en exprimant les spécifications techniques en termes de performances ou d'exigences fonctionnelles.

■ ■ ■ Assurer la mise en oeuvre du projet. Une bonne définition des besoins conduit à déterminer le mode d'acquisition de la prestation (groupement de commande, marché unique ou marchés allotis), la procédure d'attribution la mieux adaptée, ainsi que la durée du marché la plus appropriée.

Le temps passé et les moyens alloués à la définition et à la formalisation du besoin sont déterminants pour la qualité de l'achat. Ils conditionnent la conclusion de marchés bien construits, qui se déroulent dans de bonnes conditions, et évitent ainsi les contentieux.

■ ■ ■ Etude détaillée de la facturation. Bien qu’elle demande un travail fastidieux, cette méthode est sans doute la plus efficace. L’étude des factures reçues peut ainsi permettre de prendre conscience de l’inutilité de certaines prestations qui devront être exclues du prochain marché. Une méthode d’analyse permanente peut être mise en place à cette occasion. Il est recommandé d'effectuer cette étude sur une durée significative (3 à 6 mois minimum), afin d’obtenir un résultat le plus proche possible de la réalité sur la dernière année complète de consommation (GUIDE POUR LES ACHETEURS PUBLICS DE SERVICES DE COMMUNICATIONS ELECTRONIQUES, GEM mai 2010).

■ ■ ■ Etude des modalités de financement. Par exemple, en matière de solutions d'impression, évaluer l'opportunité d'acheter ou de louer (Cf GEM solutions d'impression).

■ ■ ■ Connaissance du secteur concurrentiel. La détermination du niveau de concurrence est une étape de la définition des besoins permettant d'apprécier les réponses commerciales envisageables. Les acheteurs peuvent,si nécessaire, consulter les services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sur les conditions de concurrence dans le secteur d’activité dans lequel se situe le marché examiné (rapport d'activité 2008, CCMP, p. 26).

■ ■ ■ La recommandation du MINEFE

Le ministère de l'économie et des finances a émis la recommandation suivante en la matière:

Posez-vous systématiquement les questions essentielles :

• A quelle fonction, quel usage sont destinés la prestation, le matériel, la fourniture ?

• Quel est l’impact dans le futur prix de chaque exigence, de chaque contrainte ?

• Peut-on faire mieux avec moins ? Quel impact en termes de coût complet ?

• Quel impact environnemental et social ? Comment prendre en compte le développement durable ?

• Quel est le lieu d’utilisation ou de réalisation ?

• Quelle est la fréquence d’utilisation ? La période d’utilisation ?

• Quelle quantité prévoir ? Quel niveau de qualité ? Quel niveau de sécurité ?

• Quel délai de réalisation ?

• Quelles sont les normes et règlementations à respecter ?

Méthode QQOQCCP

Avancer par l'intermédiaire de questions. Cette méthode peut permettre de ne pas passer à coté de certaines questions lors de l'évaluation des besoins.

Mais quelles sont les bonnes questions?

Ces bonnes questions sont souvent les plus simples. Elles sont réunis à travers la méthode QQOQCCP : Qui? Quoi? Où? Quand? Comment? Combien? Pourquoi?

Les réponses aux questions permettent souvent d'établir un diagnostic efficace. Qui sont les bons interlocuteurs? Qui fait quoi dans l'organisation sous entendu, quels sont les processus? Quel est le périmètre exact du projet ou de la prestation? Tous les acteurs comprennent il la même chose et entendent ils conduire le même projet ? Où sera situé le premier pilote? Quel est le planning du projet? Jusqu'à quel niveau de détail le planning doit être fait? Comment l'organisation fonctionne exactement aujourd'hui? Comment fonctionnera t elle? Combien le projet dans sa totalité va coûter? Combien va coûter chaque élément du projet? Pour quel ROI? Ce projet est il réellement nécessaire? En a-t-on réellement besoin? etc....

L'étape du questionnement est importante. Dans le cas contraire, ces questions surviendront par la suite et pourront tant retarder le projet qu'entraîner des surcoûts (et susciter des frustrations, des résistances supplémentaires au changement).

Méthodes et techniques : challenger un besoin opérationnel (abonnés)

Voir aussi

• Le régime juridique de la définition des besoins dans les marchés publics