Conclusiones sobre los presupuestos públicos aprobados para 2024

La actividad macroeconómica mundial presenta una perspectiva de crecimiento resiliente, en medio de riesgos geopolíticos y económicos que deben gestionarse.

Los organismos internacionales pronostican un crecimiento económico mundial de entre 2,4%[1] y 3,1%[2], resultado de una mayor resiliencia de países influyentes en la dinámica económica internacional, como lo es Estados Unidos; y también el estímulo fiscal que ha presentado China[3], previsiones que son inferiores a las de años anteriores. Lo anterior en razón de las elevadas tasas de interés de política monetaria para combatir la inflación, el repliegue del apoyo fiscal en un entorno de fuerte endeudamiento y el bajo crecimiento de la productividad subyacente. A escala mundial, se prevé una inflación que descienda a 5,8% en 2024 y 4,4% en 2025[4]. Además, situaciones como el conflicto en Oriente Medio, las tensiones financieras, persistencia de la inflación, la fragmentación del comercio mundial y desastres relacionados con el clima, podrían incrementar los riesgos sobre estas predicciones. 

En cuanto al panorama macroeconómico en Costa Rica, el Banco Central de Costa Rica (BCCR) pronosticó en su Informe de Política Monetaria de enero 2024[5] un crecimiento para dicho año correspondiente a 4,0%, y de 3,9% para 2025, ambas cifras inferiores a las reportadas en el informe del mes de octubre de 2023. Adicionalmente, se prevé que para el cuarto trimestre de 2024 la inflación retorne al rango de tolerancia alrededor de la meta de inflación del 3%  ± 1 p.p., manteniéndose la inflación general interanual negativa durante los primeros meses del año, con riesgos inclinados hacia la baja de esta variable. Señala que un traspaso de ajustes de la Tasa de Política Monetaria (TPM) a las tasas de interés del sistema financiero, más lento de lo esperado, podría incidir negativamente sobre la actividad económica, con lo cual se reducirían las presiones de la demanda interna sobre los precios locales. En materia de política cambiaria, indica que, acorde con lo dispuesto en su Ley Orgánica, se mantendrá el objetivo de participar en el mercado cambiario con el fin de atender los requerimientos propios y del sector público no bancario, así como para mitigar fluctuaciones violentas en el tipo de cambio.

Los presupuestos del Sector Público se desarrollan en este contexto macroeconómico nacional e internacional y alcanzan para 2024 los ¢30 billones (61% del PIB) sin consolidar, permaneciendo con un nivel muy similar a 2023 y con una variación (-0,1%) por debajo del mencionado crecimiento esperado de la economía. Dentro del Sector Público, el Gobierno de la República es el grupo institucional que presenta el mayor crecimiento nominal (¢374.794 millones) para 2024 en relación con el presupuesto inicial de 2023, lo que se relaciona con aumentos en partidas como intereses y amortización, transferencias corrientes y de capital, y remuneraciones (en esta última, la incorporación del aumento salarial pendiente desde 2020 es un factor relevante). El dinamismo de las partidas de Amortización y de Intereses y comisiones, hace que en su conjunto, estos rubros representen más del 40% del presupuesto del Gobierno desde el año 2021; en el caso de la Ley de Presupuesto 2024, estas dos partidas componen el 45,9%, lo que produce el estrujamiento del resto de gasto.

Otro aspecto que contribuyó al crecimiento del  presupuesto inicial del Gobierno en 2024, fue la incorporación de ¢5.951 millones netos de gastos adicionales a la propuesta del Poder Ejecutivo, realizada durante el proceso de discusión y aprobación del proyecto de ley de presupuesto en la Asamblea Legislativa, financiada mediante un aumento en la autorización para la colocación de títulos de la deuda; esta situación, sin asidero expreso en el marco normativo que regula la iniciativa y trámite del presupuesto,  deteriora el nivel de endeudamiento. Entre los principales cambios realizados en el proceso de discusión aparte de lo anterior, se encuentra la asignación de ¢14.500 millones para la partida de Transferencias de capital, recursos que se destinan a fines como la atención de la infraestructura vial por parte de los Gobiernos Locales, y a fortalecer la infraestructura y equipamiento del sistema educativo (transferencias a las Juntas de Educación y Administrativas), entre otros. 

En conclusión, a nivel internacional, organismos internacionales pronostican crecimientos de la economía cercanos al 3% en 2024, asociados con la gestión de riesgos geopolíticos, manejo de la inflación y tasas de interés, y la resiliencia que han presentado países influyentes en la economía mundial como Estados Unidos y China. Por su parte, en Costa Rica se tiene una perspectiva de crecimiento de 4% para 2024, inferior a lo pronosticado en octubre de 2023, y a lo observado en los dos años previos. Todo lo anterior tiene un efecto en la gestión que se realiza de los presupuestos del Sector Público, que ascienden para 2024 a ¢30 billones, donde el presupuesto del Gobierno de la República presentó un crecimiento de 3,1% y fue objeto de ajustes realizados durante el proceso de discusión y aprobación. 

En el Sector Descentralizado, la CGR tramitó un total de 176 presupuestos y se aprobaron cerca de ¢17 billones.

El monto aprobado fue de un 96,3%, cifra similar al promedio de aprobación del periodo 2018-2023. En el caso de los presupuestos aprobados parcialmente, dentro de las razones de improbaciones parciales de ingresos se encuentran que la administración no aportó justificaciones y estimaciones suficientes que respalden dichos ingresos y transferencias que no fueron debidamente incorporados por el concedente o no coinciden en monto. Otra razón de improbación parcial de ingreso corresponde al incumplimiento de lo establecido en las Directrices generales de política presupuestaria relativas a la obligación por parte de las entidades bajo el ámbito de aplicación de estas directrices de registrar y mantener todos sus recursos  en sus respectivas cuentas de Caja Única, por lo que se improbó a las entidades que incumplieron dichos artículos, los montos relativos a Intereses sobre títulos valores del Gobierno Central, depósitos en bancos Públicos, y rentas de activos financieros. 

En el ámbito de las aprobaciones parciales de egresos, en 72 casos la CGR improbó parte del contenido presupuestario de la partida de remuneraciones. Dentro de las razones se encuentran que el contenido presupuestario para plazas nuevas no contó con una demostración suficiente sobre la razonabilidad y sostenibilidad financiera para adquirir estas obligaciones salariales, no se aportaron las justificaciones suficientes que permitieran acreditar que estos puestos cumplen con las condiciones establecidas en el artículo 46 de la Ley Marco de Empleo Público N.° 10159 o ausencia de justificaciones que permitan incrementos salariales superiores al comportamiento de la inflación.

Para el año 2024, un total de 23 presupuestos fueron improbados por la CGR durante el proceso de aprobación presupuestaria y 4 se archivaron sin trámite. Entre las principales razones de improbación está el incumplimiento del principio de plurianualidad, establecido en el artículo 176 de la Constitución Política, y la falta de inclusión de contenido presupuestario suficiente para cubrir todos los egresos probables durante 2024.

Con respecto a los presupuestos iniciales aprobados del sector descentralizado, se observa que sectores institucionales como el de las Instituciones Públicas Financieras (IPF) y los Gobiernos Locales (GL) presentan los mayores crecimientos porcentuales en comparación con el presupuesto inicial de 2023: 6,9% y 6,1% respectivamente. En el caso de los Gobiernos Locales (Municipalidades), el gasto aumenta por el dinamismo de partidas como Remuneraciones, Servicios y Bienes duraderos. Estos dos sectores son los que presentan los mayores crecimientos del gasto total (gasto corriente y de capital) para 2024, con una variación por encima del límite de crecimiento establecido por la regla fiscal en 2024 (3,53%)[6], lo que se puede relacionar con el hecho de que estos grupos institucionales se encuentran fuera del ámbito de cobertura del Título IV de la Ley N.° 9635.

De manera similar, los sectores institucionales excluidos del ámbito de cobertura de las medidas extraordinarias en materia salarial relacionadas con el escenario d) del artículo 11 del Título IV de la ley 9635, han presentado un mayor dinamismo en su gasto en remuneraciones, evidenciando disparidades en las tasas de crecimiento en comparación con los sectores que sí están bajo ese ámbito; así, por ejemplo, los salarios de los Gobiernos Locales crecen en 3,8%, mientras que los de las IDNES lo hacen en un 0,7%. Estas disparidades podrían mitigarse con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, con la cual se promueve una tendencia hacia la uniformidad en la determinación del monto de las remuneraciones, con menor incidencia del componente correspondiente a incentivos salariales, que ha sido, históricamente, un factor influyente en el crecimiento y asimetría de los salarios públicos.

En resumen, la aprobación presupuestaria realizada a las instituciones del sector descentralizado, presenta un porcentaje de aprobación similar con respecto a los montos totales solicitados. No obstante, las razones de improbación o aprobación parcial se relacionan con el incumplimiento de principios presupuestarios, demostración insuficiente sobre la razonabilidad y sostenibilidad financiera de los egresos propuestos o justificaciones insuficientes de las estimaciones de ingreso, lo cual evidencia la necesidad de fortalecer la planificación y la gestión financiera pública integrada de las instituciones.

Para el año 2024 los presupuestos públicos enfrentan el reto de dar continuidad a la provisión de servicios públicos en el marco de una sana gestión financiera.

En línea con esto, el Sector Descentralizado presupuesta, en valores absolutos, niveles más bajos de déficit para 2024 en comparación con 2023, con excepción de las Empresas Públicas No Financieras. Esta situación podría implicar en cierta medida contención del gasto y la obtención de mejores resultados fiscales al cierre del año. 

Para el caso del Gobierno, un factor que podría incidir directamente no solo en el resultado fiscal de 2024, sino también en la provisión de bienes y servicios públicos, corresponde a los cambios en materia tributaria. Específicamente, la reforma que introdujo la Ley N.° 10.390, que modificó el método de cálculo del Impuesto sobre la Propiedad de vehículos automotores, embarcaciones y aeronaves (ISPV), cuyo efecto se estima en una rebaja en la recaudación del Gobierno de alrededor de ¢100 mil millones luego del primer año de vigencia de esta reforma. 

Por el lado del gasto, el pago de intereses sigue afectando el indicador de déficit, pues  el presupuesto mantiene una perspectiva de superávit primario[7]. En relación con esto, el peso del pago de intereses puede generar riesgos de limitación del espacio para el gasto, que tiene un mayor impacto en la redistribución del ingreso y en la prestación de servicios a la ciudadanía, el cual se refleja en el gasto primario.

El Gobierno ha tomado medidas para reducir el peso de los intereses, como lo es la contratación de créditos de apoyo presupuestario para financiar el presupuesto nacional, ya que son recursos que los acreedores otorgan en condiciones usualmente más blandas, lo que favorece la consolidación de las finanzas públicas y el consecuente retorno a la sostenibilidad fiscal. No obstante, es necesario no perder de vista que el aumento de los pasivos contratados en moneda extranjera incrementa la exposición del portafolio al riesgo cambiario; es decir, la deuda del Gobierno queda en mayor medida susceptible a la eventual depreciación del colón. A fin de ilustrar este eventual efecto, considérese que si el tipo de cambio del colón respecto al dólar se ubicara en el mismo nivel de diciembre 2022 (¢597,64), el saldo de la deuda colonizada de 2023 sería ¢1,9 billones mayor al registrado a ese momento. 

De lo anterior, se concluye que una eventual apreciación del dólar, en relación con el colón, podría provocar que el nivel de deuda del Gobierno no baje del 60% del PIB, pues si bien se ha mantenido constante, el efecto del tipo de cambio no se repetiría en 2024. Adicionalmente, dicho fenómeno podría provocar que las previsiones presupuestarias de los gastos definidos en dólares, no sean suficientes para finalizar el año, lo que tendría un impacto directo en la continuidad de los servicios públicos.  

En relación con la transparencia del Presupuesto Nacional, la CGR ha indicado la importancia de revelar la información sobre los recursos complementarios que se gestionan bajo la figura de Fideicomisos o fondos, no solo por medio del registro de las transferencias en la Ley de Presupuesto, sino también revelando la cuantía, uso proyectado y metas de estos recursos, situación que aún no se ha solventado, pero que proporcionaría una visión más completa de variables como los resultados fiscales y el endeudamiento.

Por otra parte, la frágil situación fiscal del Gobierno podría trasladarse a otros sectores institucionales; tal es el caso de los Gobiernos Locales, cuyos ingresos que provienen de Transferencias del Presupuesto Nacional se reducen en ¢114.776 millones en comparación con 2023. Si bien la dependencia de las municipalidades de estas transferencias ha disminuido en promedio, aún existen 19 Gobiernos Locales que tienen una dependencia de más del 50% de este tipo de ingresos, lo cual les representa un riesgo en caso de empeorar la situación del Gobierno.

En esta línea, del proceso de aprobación presupuestaria realizado en el sector descentralizado también se observa que este sector enfrenta también retos de aplicar una gestión financiera integrada. Una gestión financiera que considere el impacto de las decisiones presentes en el largo plazo, atendiendo los principios de plurianualidad y sostenibilidad, el fortalecimiento de la fundamentación de las estimaciones, y la velocidad del efecto de implementación de la Ley Marco de Empleo Público.

En síntesis, el presupuesto de la República enfrenta el reto de una posible moderación de los ingresos en un contexto donde la carga de los intereses sigue siendo alta. Por su parte, el riesgo cambiario de materializarse podría tener efecto sobre el nivel de endeudamiento como sobre los contratos denominados en dólares. Mientras que la dependencia de instituciones de las transferencias del Gobierno de la República representa también un riesgo para ambos actores. 

Para concluir, el panorama económico nacional prevé un crecimiento para 2024 menor al esperado en octubre anterior, con un retorno de la inflación al rango meta, abandonando así los niveles negativos. Esta situación, junto con eventuales riesgos cambiarios y moderación en los ingresos, podría incidir en la ejecución de los presupuestos públicos y, consiguientemente, sobre el resultado fiscal. Así las cosas, la ruta de sostenibilidad fiscal, requiere eficiencia recaudatoria y mantener control del gasto, en aras de permitir una baja de intereses y liberar espacio fiscal para la operación eficiente del Sector Público, así como la atención de las necesidades sociales.