Programación física y articulación de la planificación con la presupuestación para el ejercicio económico 2022
#MonitoreoCGR-IT2022 N.° 05
22 de setiembre de 2021
5 minutos de lecturaSe observa un estancamiento en la programación del Proyecto de Presupuesto y en la articulación de la planificación con la presupuestación
La programación física del Proyecto de Presupuesto 2022 presenta pocos cambios sustanciales con respecto a 2021.
En total, las instituciones definieron 945 metas para el período 2022 (352 unidades de medida y 593 indicadores de gestión[1]). Con respecto a la Ley de Presupuesto 2021, se presenta un aumento neto de una meta (11 unidades de medida adicionales y 10 indicadores de gestión menos).
Cuadro N.° 1
Proyecto de Ley de Presupuesto 2022: Resumen de las metas de producción por tipo de meta y dimensión de los indicadores
Se presentan escasas variaciones en la programación física para 2022 con respecto a 2021 (Gráfico 1), salvo una proporción ligeramente mayor de mediciones de eficiencia, calidad y economía en relación con el periodo 2021 (Gráfico 2). Además, el gráfico 1 evidencia que para 2022 hay pocos cambios después de un aumento generalizado en la cantidad de indicadores causado por la incorporación de los Órganos Desconcentrados y ajustes en las estructuras programáticas del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN para el periodo 2021[2].
Gráfico N.° 1
Presupuesto de la República: Indicadores de gestión según dimensión
-Periodos 2020, 2021 y 2022-
Gráfico N.° 2
Presupuesto de la República: Indicadores de gestión según su dimensión
-Porcentajes-
Los pocos cambios observados en los gráficos anteriores no concuerdan con la necesidad de mejorar continuamente estos mecanismos de seguimiento en las instituciones, para contar con información precisa y oportuna que permita tomar decisiones a partir de los resultados derivados del uso de los recursos. De igual forma, es fundamental que la Asamblea Legislativa aproveche más estas herramientas para sus labores de discusión y control presupuestario, haciendo uso de los datos que provee la programación física del presupuesto.
El proyecto de presupuesto 2022 no contempla ajustes en las estructuras programáticas hacia un enfoque de gestión para resultados en las instituciones.
En los proyectos de Ley de Presupuesto Ordinario de los periodos 2020 y 2021, el Ministerio de Hacienda coordinó ajustes en las estructuras programáticas de un total de 4 ministerios, con el fin de mejorar la forma como se miden y comunican los resultados de su gestión presupuestaria[3].
En el Proyecto de Presupuesto 2021, el Ministerio de Hacienda informó que había quedado pendiente la revisión de la estructura programática del Ministerio de Educación Pública para el período 2022[4]. Sin embargo, dichos esfuerzos finalmente no se materializaron para 2022, y en su lugar, la Dirección General de Presupuesto Nacional tiene programado reanudar el proceso de ajustes en los períodos 2023 y 2024[5].
En el Cuadro N°2, se sintetizan los principales cambios observados en los dos planes piloto, realizados durante la formulación de los presupuestos de los períodos 2020 y 2021. Los principales avances incluyen la posibilidad de ver más productos con metas definidas en los ministerios, y que sus metas ahora se orientan a medir más la calidad, la eficiencia y la economía de los servicios brindados por los programas.
Cabe agregar que la norma de ejecución 2) del Presupuesto 2020, obligó a los Ministerios de Seguridad Pública, y de Justicia y Paz, a que entregaran un informe trimestral del proyecto de presupuesto por resultados a la Comisión de Asuntos Hacendarios. Al respecto, no se observó en dichos informes un análisis o conclusión por parte de estos Ministerios sobre los procesos de reforma presupuestaria relativos al ajuste de las estructuras programáticas dentro del marco de la implementación de la Gestión para Resultados en el Desarrollo. Así las cosas, no es factible concluir sobre el valor agregado generado ni por el proyecto de reforma mencionado, ni por la norma misma[6].
Cuadro N.° 2
Resumen de los ajustes a las estructuras programáticas orientadas a resultados en cuatro ministerios
-Periodos, 2020 y 2021-
En virtud de lo anterior, el principal reto para este proceso es cómo garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos que se han desarrollado. Las experiencias observadas indican que se requiere fortalecer el liderazgo técnico del Ministerio de Hacienda, tanto en la formulación como en la evaluación de los resultados de estas iniciativas. También es vital comprender la importancia de estos procesos para subsanar debilidades históricas en la programación presupuestaria, en procura de mejorar la eficiencia y la transparencia en el uso de los recursos públicos.
Para 2022, los ministerios estiman ¢1,0 billones vinculados a objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022, dicho monto es menor a la mitad de los recursos vinculados para 2021[7] y equivale al 21,7% del Presupuesto del Poder Ejecutivo[8].
Según el artículo 4 de la Ley N° 8131[9], “todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados (…). El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda (…)”.
Al contrastar los datos de la vinculación del Proyecto de Presupuesto 2022 con respecto a 2021, se observan disparidades en el grado de vinculación entre los diversos ministerios y su evolución interanual (Ver Cuadro 3), que no se explican en el proyecto de ley. Para el periodo 2022, el nivel de vinculación entre el PNDIP y el presupuesto institucional disminuyó considerablemente en el MINAE (-92,0 puntos porcentuales); en el MCJ (-76,3 p.p.); en el MOPT (-74,7 p.p.); en el MEP (-35,1 p.p.); en el Ministerio de Hacienda (-26,4 p.p); en el Ministerio de la Presidencia (-21,6 p.p.); y en el MAG (-20,7 p.p.). Por otra parte, el nivel de vinculación creció en el MICITT (+67,5 p.p.) y en el Ministerio de Justicia y Paz (+31,8 p.p.). En el resto del Poder Ejecutivo, el nivel de vinculación mostró menor variabilidad interanual, como en el caso del Ministerio de Seguridad Pública (+0,1 p.p.); la Presidencia de la República (+0,8 p.p.); el Ministerio de Salud (+1,0 p.p.); el MEIC (+2,8 p.p.), entre otros.
Cuadro N.° 3
Proyecto de presupuesto 2022: Matriz de vinculación Plan-Presupuesto
En el cuadro 4, se detallan los montos correspondientes a “algunos de los temas que en general se atenderán con los recursos incluidos en este proyecto de ley”[10]. Para el período 2022, los Ministerios señalaron un total de ¢244.682 millones en acciones y proyectos, que equivalen al 5,1% del presupuesto total del Poder Ejecutivo. Dichos montos son menores a los datos reportados según el Anexo de las Matrices de Vinculación Plan – Presupuesto para el 2022 (Cuadro 3), y comprenden información de solo cinco ministerios.
Cuadro N.° 4
Proyecto de presupuesto 2022: Acciones y proyectos señalados por los Ministerios
En general, el ejercicio de vinculación resulta insuficiente para conocer cómo el Presupuesto de la República impactará en el logro del PNDIP. La estructuración y relación de la información no permite contar con una asociación clara. Además, persisten retos para este proyecto de presupuesto relativos a información sobre la metodología utilizada por los Ministerios para la estimación de los recursos vinculados al PNDIP. Asimismo, no se determina con claridad la porción específica del presupuesto que se contabiliza para cada objetivo, ni el detalle de los recursos vinculados por programa presupuestario. Finalmente, se destaca la necesidad de disponer de un análisis que permita observar la vinculación entre las metas del Presupuesto 2022 y las metas del PNDIP.
En resumen, se observa un estancamiento en la programación del Proyecto de Presupuesto y en la articulación de la planificación con la presupuestación. Por un lado, la programación física del presupuesto 2022 no muestra cambios significativos, mientras que se detuvo el proceso de revisiones de estructuras programáticas realizado en los períodos anteriores. El ejercicio de vinculación plan-presupuesto también evidencia la necesidad de fortalecer las estimaciones realizadas y profundizar en las herramientas y métodos que respaldan dicha información. Todos estos aspectos deben atenderse con urgencia como parte del proceso de cambio hacia una gestión orientada a resultados en las instituciones.
[1] Las unidades de medida se refieren a metas sobre cantidad de bienes y servicios generados y provistos. Los indicadores de gestión brindan información cuantitativa o cualitativa del grado de cumplimiento de los objetivos, y se utilizan para demostrar el cambio dado con respecto a una situación de partida. MIDEPLAN y Ministerio de Hacienda (2021) Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2022, p.23 y 27.[2] Para mayor información consultar: #MonitoreoCGR-IT2021 N.° 03. Programación Física del Proyecto de Presupuesto para 2021.[3] Según información reportada por el Ministerio de Hacienda, en el Presupuesto del período económico 2020 se ajustaron las estructuras programáticas del Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Justicia y Paz (Proyecto de Ley de Presupuesto 2020, p.10-11). Para 2021, se ajustaron las estructuras programáticas del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Proyecto de Ley de Presupuesto 2021, p. 12-14). Cabe aclarar que el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) formó parte del primer piloto en 2019, y para 2021 su estructura ajustada se encuentra dentro del Ministerio de la Presidencia (Programa 43).[4] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2021, p.12-14.[5] Para mayor detalle, consultar la programación del producto “PI.01. Revisión de estructuras programáticas” del Programa 136, Subprograma 2, “Rectoría del Subsistema de Presupuesto”. Título 206, Ministerio de Hacienda, p. 89.[6] Para mayor detalle consultar #MonitoreoCGR-MA2020 N.° 16 “Las Normas de Ejecución del presupuesto 2020”.[7] Es un monto menor a la mitad de los ¢2,4 billones vinculados en el Proyecto de Presupuesto 2021, año este último en que se vinculó el 48,4% del presupuesto del Poder Ejecutivo.[8] Anexo 1: Vinculación Plan-Presupuesto. Exposición de Motivos, Proyecto de Ley de Presupuesto 2022.[9] Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.[10] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto de la República para 2022, pp. 8-9.