Conclusiones sobre la ejecución presupuestaria del Sector Público en el 2022

Para 2022 el crecimiento real de la economía alcanzó el 4,3% según cifras del Banco Central1.

Esta cifra es superior a las del último quinquenio pre pandémico, lo cual, según el BCCR, se explica por la recuperación del turismo y la exportación de servicios. En dicho año se experimentó además una inflación interanual del 7,9%2 –por encima de la meta del BCCR–. Por su parte, el tipo de cambio mostró un crecimiento de 7,7%3 en la primera mitad de 2022, seguido por un proceso de apreciación del colón a partir del mes de julio4. La evolución de estas variables incide sobre el comportamiento de los presupuestos del sector público.

La recaudación de impuestos del Gobierno de la República presentó un crecimiento de 13,4%, lo que ubicó la carga tributaria en 14,3% del PIB. Este incremento se vio impulsado por factores como la consolidación de las medidas implementadas por la Ley N.º 9635, la mayor inflación (con influencia en los impuestos internos) y la devaluación experimentada en el primer semestre 2022 (impuestos de aduana). 

Otro factor que incidió en la dinámica de los ingresos corrientes fue la incorporación, mediante modificaciones presupuestarias, de recursos provenientes del resto del Sector Público, según disposiciones de las leyes N.° 9635, 9371 y 95245. El mayor dinamismo de este tipo de ingresos se reflejó también en la liquidez del Gobierno y el saldo mensual promedio en el Fondo General.

En línea con lo anterior, el incremento de los ingresos corrientes recaudados en 2022 permite una reducción del porcentaje de los egresos de Gobierno de la República que se financian con endeudamiento, pasando de 54% en 2021 a 45% en 2022. Adicionalmente, las erogaciones devengadas alcanzan ¢10,9 billones, con un aumento de 0,6%6 respecto a 2021, dicho incremento se relaciona con la dinámica de la partida de intereses y comisiones, gasto que ha estado ganando importancia relativa dentro del presupuesto en detrimento del resto del gasto corriente. 

En el caso de las transferencias, estas presentan una reducción en su ejecución respecto a 2021, dada la disminución de las transferencias corrientes, al no presentarse, en el 2022, la transferencia de recursos para la compra de vacunas, y dada la reducción en las asignaciones efectuadas a la CCSS. Por su parte, el gasto en remuneraciones presenta un  menor dinamismo en 2022, explicado principalmente por el comportamiento de los incentivos salariales.

El resultado conjunto del aumento en los ingresos corrientes y un menor dinamismo del gasto del Gobierno de la República, hace que éste experimente una mejora en sus resultados fiscales, con un déficit financiero que cierra en 2,5% del PIB –menor al promedio de 6,5% del periodo 2019-2021– y un superávit primario del 2,1% del PIB. No obstante, en la auditoría financiera realizada por la Contraloría se determina que estas cifras estarían desfasadas en alrededor de un 1% del PIB, magnitud que no revierte las señales de mejoría que han mostrado estos indicadores. 

De lo mencionado anteriormente, factores como la existencia de superávit primario en el Presupuesto de la República, el crecimiento real de la economía y la disminución del tipo de cambio, contribuyeron a la reducción de 4,2 p.p. de la relación deuda del Gobierno/PIB, la primera disminución que se materializa después de una década de aumentos. Un comportamiento similar se observa en el caso de la deuda del Sector Público y el BCCR.

En el caso de las municipalidades, estas experimentan una reducción del superávit financiero, que pasa de un 0,15% de PIB en 2021 a un 0,01% en 2022, debido a una reducción del  ritmo de crecimiento de los ingresos corrientes, junto con un incremento del 17,6% de los egresos ejecutados.

En síntesis, factores como el crecimiento de la economía, la inflación y el tipo de cambio, afectaron de manera directa la evolución de los presupuestos públicos en 2022. El Gobierno de la República muestra una mejora en los ingresos corrientes recaudados, que finalmente se transforma en superávit primario y genera resultados positivos a nivel de deuda. No obstante, tal y como se mencionó anteriormente, estos resultados dependen en cierta medida de factores que son coyunturales y transitorios, por lo que para mantenerlos se deben tomar decisiones y realizar cambios estructurales, que fomenten la sostenibilidad fiscal.

En abril y mayo de 2022, algunas instituciones del sector público costarricense fueron víctimas de un ataque cibernético, lo que afectó la disponibilidad de información durante todo el ejercicio económico.

Entre las entidades que presentaron mayor afectación se encuentra el Ministerio de Hacienda (MH), la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)7, las cuales desconectaron sus sistemas de información como medida preventiva ante los ataques. Esta situación afectó de manera directa la funcionalidad de las instituciones y no permitió obtener información oportuna sobre la ejecución presupuestaria.

En el caso del Ministerio de Hacienda, uno de los sistemas que salió de funcionamiento fue el Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF), el cual corresponde a un repositorio de información sobre la ejecución del Presupuesto de la República, en materia de ingresos y gastos. En este caso, la Dirección General de Contabilidad Nacional inició la apertura y el proceso de actualización8 del SIGAF desde el 29 de junio de 2022. No obstante, no fue hasta la remisión de la liquidación presupuestaria, el día 01 de marzo de 2023, que se obtuvo información definitiva sobre el presupuesto devengado del Gobierno posterior al mes de marzo del año 2022.

En relación con esto, en el Dictamen de la liquidación de ingresos y egresos del Presupuesto de la República 2022, se determinó que la Liquidación del Presupuesto no incorporó todos los pagos que se realizaron para los meses del ciberataque, asimismo, existe incertidumbre sobre montos pagados de más y de menos producto del ciberataque en las partidas de remuneraciones, transferencias corrientes e ingresos, en este último caso correspondiente a recursos recibidos y no identificados. Esto a pesar de que la Administración estableció planes de contingencia para habilitar la continuidad del pago y la recepción de los ingresos; sin embargo, las instituciones no han finalizado el proceso de revisión, por lo que no se tiene cuantificado el efecto total del error en la Liquidación del Presupuesto.

Otras situaciones identificadas en la revisión de la liquidación por el Órgano Contralor y no asociadas al ciberataque, se relacionan con gastos no registrados y revelados parcialmente, como es el caso de transferencias corrientes a la CCSS, errores en la partida de Remuneraciones provenientes de los reclamos administrativos no resueltos por diferencias salariales de periodos anteriores, incentivos no nominalizados y posibles sumas giradas de más en el Ministerio de Educación, entre otras.   

Lo anteriormente descrito, afectó de manera directa el cumplimiento de los principios presupuestarios en la liquidación de 2022. En específico, lo correspondiente a los principios de a) Universalidad e integridad (por los rubros no incluidos en la liquidación en materia de egresos y gastos), b) Especialidad cualitativa y cuantitativa (gastos sin contenido presupuestario autorizado) y c) Anualidad (registro de gastos en el MEP realizados en 2022 correspondientes a facturas del 2021, y cambios de destino a transferencias realizadas en virtud de leyes de presupuesto anteriores, ya liquidados).

Adicionalmente, el ciberataque no solo afectó la información presupuestaria, sino también los datos sobre el desempeño de la Programación Física, debido a que en el Informe de Resultados Físicos y Financieros de los Programas Ejecutados del Presupuesto de 2022, se indicó que como consecuencia de la afectación en los sistemas informáticos del MOPT, no se cuenta con datos de los resultados de la gestión física en dicho ministerio.

Por su parte, para el caso de la CCSS,  la institución sufrió un ataque cibernético a finales de mayo, ante lo cual su Dirección de Tecnologías de Información y Comunicaciones desconectó los servidores institucionales para minimizar el impacto. Como consecuencia, la institución dejó de adjuntar, dentro de los plazos establecidos, la información de la liquidación presupuestaria de 2022 en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP). 

Debido a lo anterior, no fue posible contar con estadísticas fiscales consolidadas del Sector Público por parte de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) al momento del cierre del ciclo de rendición de cuentas, limitándose la posibilidad de apreciar y advertir de manera oportuna sobre la situación financiera del Sector Público en su globalidad, información que también resulta relevante en la toma de decisiones. Valga aclarar que hasta 2021 la CGR había tenido que generar este tipo de estadística como insumo para reportar sobre la situación financiera del Sector Público al primero de mayo, aún y cuando esta es una función que corresponde a la STAP9, quién se encuentra trabajando en proveer dicha información de forma oportuna en lo sucesivo. 

En ese sentido, el ataque cibernético que enfrentó el país en el primer semestre de 2022, repercutió de manera directa en la completitud y confiabilidad de las cifras presupuestarias al cierre de 2022, generando afectaciones en el proceso de rendición de cuentas, seguimiento de la ejecución y toma de decisiones.

Durante el año 2022, la regla fiscal se enfrentó a la aprobación de diversas leyes de exclusión y cambios normativos, que debilitaron su aplicación en ese ejercicio económico.

En este sentido, en 2022 se aprobaron seis leyes de adición de incisos de excepción al artículo 6 del Título IV de la Ley N.° 9635, y cuatro leyes adicionales referentes a la definición de nuevos límites de crecimiento, o bien, que exceptuaban recursos del cálculo de la regla fiscal. 

Este tipo de modificaciones tienen un impacto en el alcance del instrumento, ya que reducen la cantidad de instituciones y rubros de gasto a los que debe aplicarse la regla fiscal, y por ende, disminuye el ámbito de cobertura que inicialmente buscaba abarcar el Título IV de la Ley N.° 9635. Lo anterior conlleva un menor control del gasto corriente y de capital, y resta simplicidad al instrumento, ya que para el proceso de verificación la información contenida en los presupuestos institucionales se vuelve insuficiente, y repercute en el efecto esperado de la aplicación de la regla fiscal sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. 

Ante esto, es criterio de la CGR que la regla fiscal –como instrumento para la sostenibilidad de la deuda pública–, debe aplicarse de manera generalizada en todo el Sector Público no Financiero, de modo que todas aquellas instituciones que en cualquier momento representen un pasivo contingente para el Gobierno, deban someterse a un límite en su gasto. Esta metodología permitiría desarrollar una visión positiva de la aplicación de la regla fiscal e incentivaría el compromiso-país, en el cual la limitación o no del gasto estará relacionada directamente al desempeño de la institución.

Además de las leyes de exclusión, durante el ejercicio económico 2022, se realizaron modificaciones al Reglamento del Título IV incongruentes con lo establecido en la Ley N.° 9635 y la Ley N.° 9848. Esto derivó en que para el Informe de Cumplimiento de la Regla Fiscal elaborado por la Contraloría General en acatamiento a lo establecido en el artículo 21 del Título IV de la Ley N°9635, no se contara con criterios de auditoría fiables y pertinentes que dieran lugar a conclusiones consistentes y razonables sobre el cumplimiento o incumplimiento de la regla. Estas incongruencias, en su conjunto generaron una limitación significativa y generalizada en relación con el alcance la auditoría realizada, en adición a la incertidumbre asociada con la resolución pendiente de la medida cautelar interpuesta por la Contraloría General en relación con dichas incongruencias10, siendo que esta última situación no impide que la Asamblea Legislativa discuta estos asuntos con miras a contar con un sistema consistente.

Otras situaciones observadas asociadas con la alta variabilidad normativa en materia de regla fiscal tienen que ver con ajustes a las leyes que utilizan redacción ambigua, o mezclan conceptos técnicos por ejemplo al hacer referencia a rubros del ingreso para realizar una exclusión a una regla que es de gasto. Todo lo anterior debilita también la seguridad jurídica acrecentando la incertidumbre en relación con la verificación de la regla. La Contraloría General también ha señalado que las modificaciones en el marco normativo aplicadas a la regla fiscal afectan la lógica del mecanismo, la simplicidad en la trazabilidad y el seguimiento de la verificación.

En resumen, las diferentes modificaciones normativas además de reducir el alcance del instrumento, incidieron en el proceso de verificación del cumplimiento de la regla fiscal al ser específicamente los cambios al Reglamento, incongruentes con la Ley. Ante esto, resulta necesario  realizar ajustes a la regla fiscal, para que permita lograr el objetivo establecido en la ley, para lo cual se deben considerar aspectos como:  su ámbito de cobertura, simplicidad, que sea orientada al resultado y que contenga controles estrictos asociados al nivel de riesgo. Así las cosas se requiere de la toma de decisiones urgentes en esta materia para que el esfuerzo que realiza el país tenga sentido alcance su propósito de brindar a esta y a las generaciones futuras el mayor nivel de bienestar posible.

En conclusión, el crecimiento económico experimentado en 2022 y la dinámica de otras variables macroeconómicas, como el tipo de cambio, contribuyeron de manera positiva en la ejecución de ingresos corrientes. Aunado a un menor dinamismo de los egresos devengados permitieron una mejoría en indicadores como los resultados fiscales y el coeficiente deuda/PIB. Sin embargo, errores en la liquidación e incertidumbre producto del ciberataque, generaron una subestimación del déficit y el incumplimiento de principios presupuestarios. Adicionalmente, en 2022  las modificaciones normativas que experimentó el mecanismo de la regla fiscal incidieron sobre la verificación del cumplimiento de la regla fiscal por lo cual se requiere de  la toma de decisiones que permitan que este mecanismo cumpla su fin último de contribuir a la sostenibilidad fiscal del país para el bienestar de esta y las futuras generaciones.