Comportamiento del gasto del Gobierno Central
al primer semestre de 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 14
20 de agosto de 2020
5 minutos de lecturaRigidez del gasto y espacio fiscal limitado no favorecen el nivel de respuesta del Gobierno ante la pandemia
Obligaciones generadas por el endeudamiento del Gobierno Central continúan generando rigidez en el presupuesto.
Durante los primeros seis meses de 2020, el Gobierno Central ejecuta un 43,5% del presupuesto programado para este año, alcanzando un monto de ¢4.634.177 millones (13,4% del PIB). El comportamiento observado en este primer semestre continúa reflejando la rigidez del presupuesto y el poco margen de acción que tiene el Gobierno. Al 30 de junio 2020, las principales partidas que conforman el gasto corriente (remuneraciones, intereses y transferencias) unido a la amortización de la deuda, representan el 94,5% del total de gasto ejecutado, porcentaje ligeramente superior al promedio observado en el periodo 2015-2019 (93,2%).
Particularmente, las obligaciones que generan los pasivos internos y externos del Gobierno influyen de manera importante en el comportamiento observado durante estos seis meses. Al cierre del primer semestre, el gasto total presenta una disminución de ¢484.528 millones (-9,5%) con respecto al primer semestre de 2019, lo cual se explica principalmente por la partida de amortización del título Servicio de la Deuda que disminuye un 34,8% (¢511.495 millones).
Esta situación responde principalmente a dos factores. Primero, la estructura de vencimientos de la deuda implica que los vencimientos que el Gobierno debe asumir en el primer semestre 2020 son inferiores a los que se presentaron en los meses de enero a junio 2019.
Un segundo aspecto se refiere a que el ingreso en octubre y noviembre 2019 de los recursos externos -correspondientes al préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para apoyo de sostenibilidad fiscal (US$ 350 millones) y la colocación en el mercado internacional de eurobonos (US$ 1.500 millones)- favoreció la liquidez del Gobierno, por lo que, durante el segundo semestre de 2019 se realizaron menores colocaciones de corto plazo que afectaran los vencimientos que debían atenderse en el primer semestre 2020. Durante los primeros seis meses del año la amortización de títulos valores de corto plazo refleja una caída de un 67,9% (¢590.867 millones).
Los recursos externos favorecen el comportamiento de la amortización y reducen presión sobre las tasas de interés internas; esto se visualiza de manera paulatina su impacto en el pago de intereses[1]. A pesar de lo apuntado, si se considera el gasto sin amortización, el dinamismo de los intereses impulsa al alza el gasto del Gobierno. Al 30 de junio, los egresos (sin amortización) del Gobierno crecen en ¢26.802 millones impulsados por el crecimiento en el pago de intereses de la deuda interna (14,9%), particularmente los intereses por los títulos valores de largo plazo. El dinamismo observado en este rubro responde al mayor nivel de endeudamiento. Con la sustitución parcial de endeudamiento interno por externo, se ha estado visualizando un menor aumento en los últimos meses[2].
A pesar de la importante disminución en la amortización, al 30 de junio el 38,2% del gasto ejecutado se destina al pago de amortización e intereses, porcentaje similar al observado en promedio al primer semestre del periodo 2015-2019 (38,8%). La evolución de estas partidas continúa siendo una fuerte limitación para el accionar del gobierno pues una parte significativa de sus recursos debe destinarse a los compromisos que implica el endeudamiento existente en detrimento de la inversión e incluso de los recursos para financiar la emergencia sanitaria y sus efectos.
Persiste una tendencia creciente del gasto en remuneraciones y transferencias corrientes en el Gobierno Central al primer semestre de 2020.
Como se mencionó previamente, el gasto en Gobierno Central se concentra principalmente en tres partidas. En términos generales, en el Gobierno Central las partidas de remuneraciones y transferencias corrientes representan el 56,3% del gasto total y el 91,1% del gasto operativo[3] ejecutado al primer semestre de 2020. En los primeros seis meses del año, la partida de remuneraciones presenta una ejecución de 46,9% y en transferencias corrientes se ha ejecutado un 45,0%.
En el comportamiento de las transferencias corrientes se refleja en buena medida la atención de la crisis económica y social generada por la Covid. Al cierre del primer semestre de 2020, esta partida presenta un incremento de ¢16.403 millones (1,2%) respecto al mismo periodo del año anterior. Esto se debe principalmente al aumento en las asignaciones trasladadas desde el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) en el renglón presupuestario en el cual se registra el Plan Proteger, el cual crece en ¢95.682 millones.
Por su parte, la partida de remuneraciones presenta un crecimiento de ¢27.872 millones (2,3%) respecto a junio de 2019, el cual es impulsado en su mayoría por los aumentos experimentados en las subpartidas de incentivos salariales (¢12.484 millones) y en remuneraciones básicas (¢11.288 millones). Estos incrementos corresponden en su mayoría al Ministerio de Educación Pública, el cual muestra variaciones de ¢10.217 millones en incentivos y ¢7.357 millones en remuneraciones básicas. Por su parte, el Ministerio de Seguridad Pública, si bien en términos relativos representa solo el 7,8% del gasto total en remuneraciones del Gobierno, para el primer semestre de 2020, es el otro ministerio que explica el crecimiento de ambas subpartidas: crece ¢2.241 millones en incentivos y ¢2.606 millones en remuneraciones básicas.
Lo antes expuesto evidencia que estas partidas continúan registrando una tendencia creciente persistente en el primer semestre de 2020, aunque a un ritmo menor, ya que la tasa de variación se ha desacelerado con el tiempo. En el periodo 2016-2019 las remuneraciones crecieron en promedio 3,5%, mientras que la partida de transferencias corrientes un 6,9%. En ambos casos, ese crecimiento inercial se deriva de la naturaleza y diseño del gasto de estas dos partidas.
En este sentido, la inflexibilidad en dichos rubros de gasto así como la premura de reestructurar el presupuesto nacional de acuerdo con las necesidades originadas de la emergencia nacional por COVID-19 a la que se enfrenta el Gobierno, ponen de manifiesto la necesidad de procurar que se reduzcan al máximo las ineficiencias y problemas estructurales referentes a estas erogaciones.
Capacidad de respuesta a la crisis sanitaria se ve limitada por el alto nivel de endeudamiento.
La crisis que origina la Covid 19 requiere de parte de los Gobiernos medidas tanto para atender las necesidades sanitarias que se generan como para proteger a la población más afectada, el empleo y la reactivación de la economía. Sin embargo, la capacidad para enfrentar y responder ante la crisis se encuentra condicionada en buena medida a la situación de las finanzas públicas del país previo al inicio de esta pandemia. A Costa Rica la crisis sanitaria, económica y social, se le presenta en momentos de limitado espacio fiscal y con indicadores económicos poco favorables.
Según Arce, Mora y Gutiérrez (junio 2020)[4] una forma de medir la capacidad fiscal que tiene un país para implementar ayudas hacia los más vulnerables y para realizar una política fiscal expansiva que contribuya a contrarrestar la crisis, se encuentra vinculada a factores como el comportamiento de los ingresos y gastos (particularmente el déficit financiero), el nivel de endeudamiento y las posibilidades de acceso a mercados internacionales, esta última valorada con la calificación riesgo país.
Cuadro 1
Capacidad fiscal de un país para hacer frente a la crisis
En torno a este tema los autores indican que “en el caso de Costa Rica, la situación fiscal es una de las más críticas de la región, ya que no ha logrado generar un incremento sustancial en sus ingresos totales (como el porcentaje del PIB), pero sí ha registrado un aumento acelerado en los gastos totales respecto al PIB, durante la última década. Por lo que su capacidad de respuesta ante la crisis puede considerarse baja según los criterios evaluados en el estudio”.
Cuadro 2
Costa Rica: Criterios de capacidad fiscal
Considerando que en nuestro país la situación previa a la pandemia contempla poco margen para incrementar el gasto público, poco crecimiento económico, alto nivel de endeudamiento y, adicionalmente, los efectos de la crisis han implicado caída en la producción, en los ingresos corrientes, aumento en la relación deuda/PIB y desmejora en las calificaciones riesgo país; el Gobierno ha recurrido a dos acciones para financiar los programas para atender la pandemia, primero reorientar parte de los recursos del préstamo con el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), suscrito mediante Ley 9833, destinado al Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y, segundo, una reorientación del gasto en el presupuesto 2020[5].
Al 30 de junio de 2020, el Gobierno para la atención de las personas afectadas por la emergencia ha centrado sus esfuerzos principalmente en dos programas que se ejecutan a través del MTSS. A través del Programa de Actividades Centrales, este ministerio realiza una transferencia corriente al IMAS con el fin de que la institución financie un subsidio temporal a las personas afectadas económicamente por la emergencia nacional. A pesar de que esta transferencia inicialmente no se incluye en el presupuesto, en el mes de abril, con la incorporación al presupuesto de los recursos de la CAF, se asignan ¢17.100 millones de los cuales se ejecutó al 30 de junio un 66,7% alcanzando un monto de ¢11.400 millones[6].
El otro programa que se encuentra en ejecución es el Bono Proteger, el cual se crea en el mes de abril, mediante decreto ejecutivo DE 42305-MTSS-MDHIS. Dicho bono constituye “un subsidio temporal de desempleo para contribuir con la protección social de los hogares afectados por el cambio en sus condiciones laborales y/o de ingresos como consecuencia de la Emergencia Nacional provocada por COVID-19”[7].
Al cierre del primer semestre de 2020, el Subprograma de Empleo y Seguridad Social, en el renglón presupuestario en el cual se registra la transferencia asociada al bono, presenta un monto ejecutado de ¢97.303 millones, sin considerar el gasto ejecutado previo a la creación de este subsidio. Dichos egresos presentan un porcentaje de ejecución del 73,2%[8] y han sido financiados principalmente con los recursos del préstamo de la CAF (58,4%) y también con ingresos corrientes (41,0%) y colocación de títulos de deuda interna un 0,6%.
Considerando la rigidez del gasto y la fuerte caída que experimentan los ingresos del Gobierno, la Contraloría reitera que “la priorización, reorientación y racionalización de los gastos presupuestados, es una opción para financiar la expansión de los programas para la atención de la emergencia. En el caso del Gobierno Central, dado el menor margen existente en términos relativos con respecto al sector descentralizado, la reducción de las rigideces presupuestarias, e inclusive la postergación de la inversión, o la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento, se constituyen en otros posibles espacios fiscales reales para la atención de los gastos extraordinarios producto de la emergencia sanitaria”[9].
[1] Debe tenerse presente que un porcentaje importante de la deuda corresponde a instrumentos pactados a tasa fija, los cuales fueron colocados en momentos en que las tasas de interés se encuentran a niveles superiores a los actuales.[2] El promedio mensual entre abril y julio ha sido de aproximadamente ¢ 100 mil millones, considerablemente inferior al promedio del cuatrimestre precedente e incluso al de un año antes, tendencia que, de continuar, constituiría un alivio parcial en las presentes circunstancias fiscales. Similar observación se puede ver para el gasto total sin amortización.[3] Se define el gasto operativo como el gasto total menos amortización e intereses.[4] Arce, Mora y Gutiérrez. (junio 2020) ¿Cuánto espacio fiscal tienen los países centroamericanos para hacerle frente a la coronacrisis? Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) de INCAE[5] Durante los primeros seis meses del año, las modificaciones que se realizan al presupuesto son principalmente incrementos al gasto destinado a la atención de la pandemia. Sin embargo, producto del poco espacio fiscal y de la disminución de los ingresos corrientes, se genera la necesidad de realizar mayores modificaciones con el objetivo de redireccionar recursos para financiar los gastos que genera la emergencia. El cambio de mayor peso se incorpora con la Ley 9879 correspondiente al II Presupuesto Extraordinario, en el cual se visualiza reorientación de las prioridades a atender y se pasan recursos inicialmente programados para Educación hacia la Función de Protección Social.[6] Al 15 de julio ya se había devengado la totalidad, ver oficio N° DVME-0326-2020.[7] DE 42305-MTSS-MDHIS. Artículo 1.[8] El porcentaje de ejecución se calcula en relación con el presupuesto asignado en el primer extraordinario, el cual incorporó al presupuesto (en esa posición presupuestaria) la suma de ¢132.900 millones, financiada de la siguiente forma: ingresos corrientes ¢48.523 millones, recursos del préstamo con la CAF ¢57.453 millones y ¢26.924 millones a financiar con colocación de títulos de deuda interna.[9] Contraloría General de la República (2020) Priorización del gasto en tiempo de emergencia: búsqueda de espacio fiscal en el Sector Público. https://sites.google.com/cgr.go.cr/covid-19/reflexionescgr/priorizaci%C3%B3n-del-gasto-en-tiempo-de-emergencia-b%C3%BAsqueda-de-espacio-fiscal