El gasto de capital en el Sector Público en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 13
30 de abril de 2021
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El gasto de capital se reduce con respecto a 2019 al 3,9% del PIB, situación que se vio intensificada en 2020 por la emergencia sanitaria
En 2020, el gasto de capital consolidado por parte de las instituciones que conforman el sector público alcanza un total de ¢1.421.014 millones (3,9% del PIB).
Dicho monto es menor en ¢155.933 millones (9,9%) al del año 2019, principalmente por el comportamiento observado en el gasto de capital del Gobierno Central y el de las Empresas Públicas no Financieras, que reducen -estas últimas- su adquisición de activos en un 57,6% (principalmente la Empresa de Servicios Públicos de Heredia) y su formación de capital en un 24,5%.
Gráfico N° 1
Sector Público: Evolución del gasto de capital consolidado, 2011-2020
-millones de colones y porcentajes-
Como se desprende del gráfico anterior, a pesar de la importancia de la inversión pública[1], el gasto de capital consolidado como porcentaje del PIB ha presentado una tendencia decreciente en comparación con la primera parte del decenio. Situación que se vio intensificada en 2020 por la emergencia sanitaria, siendo esta partida la que percibió las mayores reducciones, lo que podría explicarse en parte porque, ante una disminución de recursos recaudados, es de esperar que el gasto de capital se utilice como una variable de ajuste.
En cuanto a la composición del gasto de capital del sector público, el rubro de mayor importancia relativa continúa siendo la formación de capital, el cual representó más de un 50% durante el periodo 2015-2019 y para el 2020 corresponde al 59,4%. La segunda en importancia, a pesar de la disminución experimentada en el 2020[2], continúa siendo la adquisición de activos y representa un 25,7%. El gasto restante corresponde a transferencias de capital (14,9%).
Para el año 2020, si bien el gasto en inversión del sector público presenta una reducción en comparación con 2019 e incluso reduce su participación relativa en la actividad económica en relación con los niveles observados durante los primeros años de la década, no presenta cambios significativos en su estructura económica durante los últimos cinco años.
Según función, las erogaciones destinadas al sector Transporte del Gobierno General[3] presentan un incremento en su participación relativa.
El gasto de capital consolidado del Gobierno General durante el 2020 alcanza un monto de ¢1.049.993 millones (2,9% del PIB), de los cuales el 53,6% se destinó a las funciones de Servicios Económicos, mostrando una participación mayor al promedio observado durante 2009 a 2019 (38,5%), principalmente como se indicó, por las erogaciones destinadas al sector Transporte, el cual durante el 2019 y 2020 representa cerca del 82% del gasto de estas funciones y alcanza el 40,9% y el 44,4% de la inversión total.
A las funciones de Servicios Sociales en el 2020 se les destina el 39,3%, porcentaje similar al del 2019 (39,4%) pero continúa con la disminución en su participación relativa dentro del gasto de capital, ya que durante los últimos 5 años se le dedicó en promedio un 47,1%. A pesar de ello, puede destacarse que dentro de los recursos ejecutados en las funciones sociales, los gastos de capital destinados a Salud incrementan su participación durante el 2020 al pasar de 25,3% en 2019 a 37,0%, en detrimento de Educación y Vivienda que ven reducir su participación relativa en 9,9 y 2,9 puntos porcentuales respectivamente[4]. Este cambio en la composición genera una distribución diferente a la observada en años anteriores en el gasto consolidado del Gobierno General.
Gráfico N° 2
Gobierno General1: Composición del gasto de capital consolidado por función, 2015-2020
-millones de colones y cifras relativas-
En conclusión, si bien el 2020 no presenta cambios significativos en su estructura económica con respecto a 2019, destaca la mayor participación relativa de la inversión en el Sector Salud y en el sector transporte, y menor participación relativa de las funciones sociales (educación, y vivienda), según se observa en el gráfico anterior.
Para 2020, el 50,2% del gasto de capital sin consolidar fue ejecutado por los Órganos Desconcentrados (OD’s) y el Gobierno Central.
Específicamente, se ejecutó un total de ¢556.172 millones y ¢444.301 millones, respectivamente para estos dos grupos institucionales. Si se realiza el proceso de consolidación para eliminar las duplicidades de las transacciones que se efectúan entre las instituciones del sector, el gasto de capital de los OD alcanza un monto de ¢501.251 millones y el del Gobierno Central ¢131.906 millones. La diferencia en el Gobierno responde a que parte importante del gasto de capital sin consolidar está constituido por transferencias.
Les siguen en magnitud las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNEs) con ¢330.466 millones (16,6% del total) y las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) representan el 15,0% del gasto de capital ejecutado en 2020, por ¢298.474 millones. El restante 18,2% se divide entre el gasto efectivo por este concepto de las Instituciones Públicas Financieras (IPF) (¢207.815 millones) y de los Gobiernos Locales por ¢154.297 millones.
El Gobierno Central corresponde al grupo institucional con la mayor variación respecto al gasto de capital ejecutado en 2019, principalmente con una reducción en las transferencias efectuadas hacia el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). En este grupo, destacan como principales destinatarios el CONAVI (¢156.179 millones), el Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (Fodesaf) (¢41.510 millones) y las Juntas de Educación y Administrativas (¢23.168 millones).
Por su parte, las EPNF presentan la segunda mayor disminución respecto a 2019, lo cual obedece en su mayoría a un menor monto ejecutado en gastos de edificios (adquisición de activos) e instalaciones (formación de capital). Caso contrario se observa en el gasto de capital ejecutado por las IDNEs, grupo que aumentó esta erogación en mayor parte debido a recursos en edificaciones y transferencias de capital al sector público.
Si se realiza un análisis más individualizado, para 2020 en el sector descentralizado y desconcentrado, el CONAVI corresponde a la institución que registra mayor gasto de inversión, por un total de ¢236.924 millones en vías de comunicación. Los proyectos de inversión relacionados con este tipo de gasto se concentran en el programa de conservación vial en mantenimiento de vías de comunicación, atención de emergencias en rutas nacionales, entre otros; así como en el programa de construcción vial en proyectos como la rehabilitación y ampliación de rutas alrededor del país[5].
Le sigue en magnitud el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). En el caso del ICE, se registra una disminución de ¢104.861 millones en gasto de capital efectivo en 2020 respecto a 2019; mientras que la CCSS incrementa esta erogación en ¢43.489 millones, principalmente debido a un aumento en el gasto en inversión en edificaciones. En concreto, la inversión en edificaciones por parte de la CCSS se refleja principalmente en los proyectos que para 2020 se asocian con la construcción y equipamiento de sedes de Áreas de Salud en zonas como Santa Bárbara, San Isidro de Heredia y el fortalecimiento de la II etapa de la torre este del Hospital Calderón Guardia[6].
En conclusión, el gasto de capital del Sector Público disminuye a un 3,9% del PIB en 2020, en comparación con 2019, nivel inferior al observado a inicios del decenio. El gasto de capital del Gobierno General presenta en su evolución para 2020 una mayor participación relativa de las funciones de salud y transportes, en comparación con una menor participación relativa de otras funciones sociales. Instituciones ejecutoras como la CCSS y el CONAVI registran los mayores montos en inversión pública, en proyectos asociados en su mayoría a edificaciones y vías de comunicación.
[1] En el presente documento el término inversión se utiliza como sinónimo de gasto de capital.[2] Durante el periodo 2015-2019 ha mostrado una participación cercana al 30% del total.[3] El Gobierno General está constituido por Gobierno Central, Órganos Desconcentrados, Instituciones Descentralizadas no Empresariales y Gobierno Locales. Instituciones que se dedican a cumplir las funciones de Gobierno. No incluye las Empresas Públicas no Financieras ni las Instituciones Públicas Financieras por la naturaleza de las funciones que desempeñan y su forma de generación de ingresos.[4] El gasto en Educación pasa de representar un 36,0% del gasto en funciones sociales de 2019 a un 26,1% en 2020. Los gastos destinados a Vivienda y otros servicios comunitarios, pasan de 33,6% a 30,7%.[5] CONAVI, 2020. Informe de Ejecución del Presupuesto 2020. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sip_own.sip_prc_download_file?p_file=22198A77FBA0E185D7F8117501CCAC72520BB6A8831F493AED08B1C5F454F38ECBB5AF3FB8A46E8E97DA1C05724906C5[6] CCSS, 2020. Informe de liquidación presupuestaria al 31 de diciembre de 2020: Seguro de Salud – Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte – Régimen no Contributivo Pensiones. Disponible en: https://cgrweb.cgr.go.cr/apex/sip_own.sip_prc_download_file?p_file=18568DCEAB8AE50261B9C05C654CE3116130764E8BCDB63D422A4C76B956C599242604B3AB1CD4FDA0113BA11F8494F2