Panorama de ingresos del Presupuesto Nacional para el ejercicio económico 2022
#MonitoreoCGR-IT2022 N.° 01
10 de setiembre de 2021
5 minutos de lecturaLa recuperación de los ingresos es fundamental para el proceso de consolidación fiscal, sin embargo, está sujeta a una serie de riesgos que de materializarse podrían generar desvíos importantes.
Los ingresos incorporados al proyecto de presupuesto para el ejercicio económico 2022 ascienden a ¢11.506.103 millones e incorporan una recuperación de los ingresos corrientes y de capital de 2,8% con respecto a la revisión de los ingresos de 2021 por parte del Ministerio de Hacienda.
En el marco de la formulación del Proyecto de Ley del Presupuesto de la República de 2022, el Ministerio de Hacienda elaboró y remitió a esta Contraloría General las estimaciones con la previsión de ingresos para dicho ejercicio económico[1]. Una vez realizado el análisis respectivo, la CGR certificó la razonabilidad de la efectividad fiscal de las estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda[2], las cuales fueron incorporadas en el Proyecto de Ley del Presupuesto de la República de 2022.
El monto total de ingresos incorporados al proyecto de ley de presupuesto para el año 2022 (¢11.506.103 millones[3], que equivale al 28,5% del PIB) se compone de ingresos corrientes por un monto de ¢6.070.514 millones (52,8%), recursos provenientes de financiamiento por ¢5.428.727 millones (47,2%) e ingresos de capital por ¢6.861 millones (0,1%). Dentro de los ingresos se incluyen ¢546.365 millones asociados a la operación de los Órganos Desconcentrados del Presupuesto Nacional, que corresponden en su totalidad a ingresos corrientes.
En relación a los ingresos corrientes y de capital, según la estimación del Ministerio, para 2022 se espera una recuperación con respecto a la estimación revisada de los ingresos de 2021 por parte del Ministerio de Hacienda de 2,8%, porcentaje que se explica principalmente por el crecimiento proyectado en los ingresos tributarios, que equivale a un 4,5% (¢235.353 millones más). Cabe señalar que, en la revisión de los ingresos de 2021 consignada en el documento “Presentación Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2022”; el Ministerio de Hacienda estima que los ingresos corrientes y de capital cerrarán el año 2021 en ¢5.911.329 millones, cifra que representa ¢633.138 millones de más respecto al presupuesto de 2021 vigente a agosto (¢5.278.192 millones). En línea con la mejor previsión de ingresos para 2021 por parte del Ministerio de Hacienda, resulta relevante valorar la realización de ajustes en el presupuesto de ingresos vigente basadas en las nuevas proyecciones de tal forma que permita disminuir la autorización de endeudamiento, iniciativa que corresponde al Ministerio de Hacienda.[4]
Por otra parte, el financiamiento, que ha presentado una tendencia creciente desde el año 2014, muestra una caída de 11,3% en 2022 con respecto al presupuesto inicial del 2021; sin embargo, para 2022 los recursos de financiamiento se mantienen representando una parte importante del presupuesto (47,2%).
Al respecto, en el marco del proceso de aprobación del Presupuesto de la República, se puede constituir en una buena práctica generar espacio para la discusión legislativa respecto a la evolución de aquellos recursos que el gobierno ha tenido y tendrá que obtener a través de financiamiento, dada la incapacidad estructural de los ingresos corrientes de atender la totalidad de los gastos públicos, y sus implicaciones para la Hacienda Pública, la economía y la sociedad, en el corto, mediano y largo plazo.
Gráfico N.° 1
Presupuesto de la República:
ingresos corrientes y de capital, 2016-2022
-billones de colones-
Gráfico N.° 2
Presupuesto de la República: financiamiento, 2016-2022
-billones de colones-
Para el ejercicio económico de 2022, el 92,8% de los ingresos tributarios se concentra en 6 impuestos: Impuesto sobre los Ingresos y Utilidades (ISR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Único a los Combustibles (IUC), Impuesto Selectivo de Consumo (ISC), Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos (ISPV) y Derechos Arancelarios de Importación (DAI), cuyo detalle se puede observar en el cuadro a continuación.
Cuadro N.° 1
Presupuesto de la República: Ingresos tributarios, 2021-2022
-Millones de colones y porcentajes-
Así las cosas, la estimación de ingresos del Ministerio de Hacienda incluida en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2022 prevé una recuperación con respecto a la revisión de ingresos de 2021, y es impulsada por el crecimiento de los ingresos tributarios.
Para el ejercicio económico de 2022, el Ministerio de Hacienda espera que la carga tributaria se recupere y refleje los rendimientos de la Ley N° 9635, de modo que se ubicaría en 13,4% para dicho año.
En perspectiva, en los últimos 20 años la carga tributaria mostró su máximo histórico en 2008 al alcanzar un 14,9% del PIB, consolidando una tendencia creciente de recaudación tributaria y crecimiento económico, que alcanzó un punto de inflexión con la crisis económica de 2009, momento a partir del cual la carga tributaria empezó a mostrar un deterioro (por ejemplo entre 2006 y 2018 la carga tributaria pasó de 13,6% a 12,5% del PIB).
Gráfico N.° 3
Variación porcentual de ingresos tributarios y PIB, y carga tributaria anual, 1992-2022
-Porcentajes-
Con el fin de enfrentar el desequilibrio histórico en las finanzas públicas, la Asamblea Legislativa aprobó en el año 2018 la Ley N° 9635 “Fortalecimiento de las finanzas públicas” que en materia de ingresos incorporó cambios en el impuesto sobre la renta (ISR) y transformó el anterior Impuesto General sobre las Ventas (IGV) en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), ajustes que significaban una mayor recaudación fiscal.
No obstante, el proceso de implementación de los cambios se llevó a cabo en forma gradual; así, la recaudación tributaria en 2019 no reflejó los rendimientos anuales de la Ley N° 9635, dado que estos empezaban a materializarse a partir de la segunda parte del año. Por otra parte, para el ejercicio económico 2020 (y parte de 2021) la pandemia por la COVID-19 y otras medidas y reformas tomadas en el marco de la pandemia que afectaron la recaudación tributaria, terminan por afectar el efecto potencial de la reforma sobre la recaudación[5].
Cuadro N.° 2
Ingresos tributarios 2018-2022
-Porcentajes del PIB-
En este contexto, si se observa el crecimiento en puntos porcentuales de la carga de ISR y del IVA incorporada en el presupuesto de 2022[6] respecto a la carga observada en 2018[7], el mismo asciende a 1,3 p.p. del PIB como reflejo precisamente de la reforma citada y la incorporación de ingresos de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto de la República. Pese a lo anterior, se visualiza un deterioro en la carga del resto de ingresos tributarios entre ambos años (-0,3%)[8], lo que genera un crecimiento neto de la carga tributaria total entre 2018 y 2022 de 1,0 p.p. del PIB.
Es fundamental para el proceso de consolidación fiscal la materialización de los rendimientos esperados derivados de la Ley N° 9635 sin distorsiones o choques exógenos y la recuperación en la carga del resto de ingresos del presupuesto. Lo anterior, con el objetivo de hacer posible y creíble el ajuste, al generar espacio fiscal mientras se reduce el gasto en intereses.
El ejercicio económico de 2022 aún está sujeto a un alto nivel de incertidumbre en variables con impacto en la recaudación fiscal, siendo factible mapear la exposición a riesgos en posibles escenarios.
Sobre esto, la Contraloría General, para efectos de la certificación de efectividad fiscal de la estimación de ingresos del Presupuesto de la República realizada por el Ministerio de Hacienda, evaluó la existencia de escenarios fiscales de recaudación alternativos para el ejercicio económico 2022.
La estimación puntual por parte del Ministerio de Hacienda incorporada al Proyecto de Presupuesto 2022 considera una carga tributaria del 13,4% del PIB, carga que refleja mejores expectativas en las proyecciones de las variables macroeconómicas, así como los rendimientos de la Ley N° 9635 en el IVA y el ISR. Bajo el supuesto de un crecimiento moderado para 2022 en comparación con el considerado para la estimación puntual -como consecuencia de la aparición de nuevas variantes COVID-19 o la desaceleración del proceso de vacunación-, se alcanza un escenario A en el que la carga tributaria representaría el 13,0% del PIB. Adicionalmente, al considerar el supuesto de un mejor panorama de crecimiento en comparación al considerado para la estimación puntual -en el que el proceso acelerado de vacunación permita un control de la pandemia repercutiendo positivamente en estimular el consumo y la inversión junto a la confianza de los agentes económicos-, se construye un escenario B en el que la carga tributaria alcanzaría hasta el 14,2% del PIB.
Gráfico N.° 4
Ingresos tributarios respecto a PIB, 2007-2022
-Porcentajes-
Como parte de los riesgos que de materializarse podrían generar desvíos respecto a los valores estimados de los ingresos incorporados en el Proyecto de Ley de Presupuesto para 2022, se encuentran principalmente la evolución de la economía, la pandemia por la COVID-19, la evolución del proceso de vacunación y las medidas de política sanitaria, así como reformas administrativas y legales en materia de ingresos fiscales. Sobre el primer punto, la recaudación podría verse afectada positiva o negativamente ante una evolución diferente a la prevista por el BCCR y Organismos Internacionales[9].
Además, el ritmo del proceso de vacunación y la aparición de nuevas olas de contagio asociadas a la presencia de nuevas variantes del virus, por sí mismas o que involucren un reforzamiento de las medidas de restricción sanitaria, podrían generar desvíos respecto a la recaudación prevista.
La eventual aprobación de reformas legales por parte de la Asamblea Legislativa, o administrativas en materia de alícuotas y escalas -iniciativas que busquen aumentar la recaudación- así como sobre exenciones, moratorias u otras -iniciativas que busquen disminuir la recaudación-, podrían afectar la recaudación efectiva de 2022. Actualmente, se encuentran para discusión y aprobación 5 proyectos de ley que forman parte del Acuerdo con el FMI que buscan aumentar la recaudación, sobre los que el Poder Ejecutivo señaló recientemente[10] que enviará textos sustitutivos y propuestas de mociones específicamente para el expediente N° 22393 (Ley del impuesto sobre la renta global dual). Por su parte, dentro de los proyectos de ley que están actualmente para discusión con efecto negativo en la recaudación, se encuentran la reducción del Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos (Marchamo 2022), el impuesto al Valor Agregado del sector turismo y el Impuesto único a los combustibles, entre otros.
Respecto a las iniciativas que implican una reducción en los ingresos del Presupuesto Nacional, es importante no sólo tener en consideración que ese faltante de recursos deberá atenderse con mayores necesidades de financiamiento o con ajustes por el lado del gasto, sino que se debe analizar su impacto global e integral sobre el déficit financiero, y no solamente los impactos individuales[11].
Cuadro N.° 3
Reformas legales en materia de ingresos fiscales
En conclusión, para el año 2022 el Ministerio de Hacienda espera una recuperación de los ingresos del Presupuesto de la República, en línea con mejores expectativas de evolución del entorno macroeconómico, lo que derivaría en una carga tributaria de 13,4% (en contraste al 12,0% observado en 2020 con el inicio de la pandemia). Esta recuperación de los ingresos es fundamental para el proceso de consolidación fiscal, sin embargo, está sujeta a una serie de riesgos que de materializarse podrían generar desvíos importantes, y en ese sentido, es fundamental un monitoreo proactivo de los ingresos del Presupuesto por parte de las autoridades.
[1] Mediante oficios: DGPN-0557-2021 de 11 de agosto 2021 y DGPN-0576-2021 de 18 de agosto 2021.[2] Según lo estipulado en la Resolución R-DC-16-2020 «Lineamientos sobre el proceso de certificación de la efectividad fiscal de los ingresos del Presupuesto de la República y sus Modificaciones».[3] Cabe señalar que en el documento “Detalle de ingresos” de la página web del Ministerio de Hacienda, se detectó un error en los montos señalados en los rubros "I1312090980001 Servicios varios COSEVI (Alquiler de Soda, fotocopias, certificaciones, etc.)" y "I1391000000001 Reintegros y devoluciones"; sin embargo, no representa una afectación a nivel del monto global. En el documento “Presentación Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2022”, se pueden observar las cifras correctas.[4] Véase al respecto: #MonitoreoCGR-IT2021 N.° 02 Evolución de los ingresos del Presupuesto Nacional al primer semestre de 2021.[5] El efecto pleno de la reforma fiscal durará en materializarse varios años más, dada la cantidad de tasas específicas y transitorios que se incluyeron en la ley.[6] 0,5% y 0,8% del PIB respectivamente.[7] Año pre-reforma fiscal.[8] Es factible que para el año 2022 puedan persistir ciertos cambios en los patrones de consumo, producción y movilidad de los agentes económicos que puedan afectar la carga fiscal en ingresos tributarios vinculados al comercio exterior, consumo de combustibles u otros.[9] Véase al respecto, BCCR, Revisión del Programa Macroeconómico 2021-2022.[10] Véase al respecto: Ejecutivo envía a consulta al FMI textos sustitutivos del Programa de Ajuste Fiscal.[11] Por ejemplo, mediante información de oficio del Ministerio de Hacienda DGH-192-2021 de 27 de julio de 2021, es posible estimar que la Ley N° 9911 “Ley para el alivio en el pago del marchamo 2021” significó una pérdida de ingresos para el erario público de 0,16% del PIB.