Perspectivas, escenarios y retos de los ingresos fiscales para 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 09
18 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaSe visualiza una recuperación gradual de los ingresos, sin omitir la viabilidad de escenarios alternativos ni los retos por enfrentar para el año 2021
Se va a requerir más de un ejercicio económico para que los ingresos del Gobierno Central recuperen su tendencia pre pandémica.
En el período 2014-2019 los ingresos corrientes y de capital crecieron en promedio un 7,2%, aumento derivado tanto de distintas medidas de carácter institucional y normativo, así como propiamente el crecimiento de la economía.
Dicho aumento de los ingresos totales se vio interrumpido en el segundo trimestre de 2020, cuando estos disminuyeron un 31,0% (cae 19,5% interanualmente) con respecto al trimestre anterior, en respuesta al impacto de la crisis sanitaria causada por la pandemia y el efecto de la moratoria fiscal establecida por la Ley Nº 9830 “Alivio fiscal ante la COVID-19”. Ante esta caída, los ingresos alcanzaron su valor trimestral más bajo de los últimos 5 años, correspondiente a ¢943.527 millones en el segundo trimestre de 2020.
Según el Banco Central de Costa Rica (BCCR)[1], la crisis actual derivada de la pandemia por la COVID-19 podría tener un efecto duradero sobre el nivel del Producto Interno Bruto (PIB), al impactar el tejido productivo. Si bien para el 2021 el Banco Central estima una recuperación de la economía (4,0%), también sostiene que no sería sino hasta finales de 2022 que se alcance un nivel de producto similar al observado en el cuarto trimestre de 2019.
Esta situación también podría reflejarse en la recaudación de ingresos. A continuación se muestra la serie histórica y proyección presupuestaria de ingresos corrientes y de capital del Gobierno Central según trimestre en el periodo de 2014 a 2021.
Gráfico N.° 1
Ingresos corrientes y de capital del Gobierno Central según trimestre 2014-2021, evolución histórica y proyección presupuestaria
-millones de colones-
Si bien para el ejercicio económico 2021 se proyecta una recuperación progresiva de la recaudación de ingresos, los cuales, sin considerar los ingresos incorporados provenientes de órganos desconcentrados, crecerán 6,2%, se puede observar que serán necesarios varios periodos para que los ingresos recuperen el nivel observado antes de la pandemia. El restablecimiento de los niveles de crecimiento del flujo de ingresos con respecto al periodo anterior a la crisis sanitaria, será un proceso gradual.
En este contexto de recuperación gradual de los ingresos y la economía, las presiones sobre las fuentes de financiamiento del Estado se vuelven un tema central, sin las cuales no sería posible hacer frente a las obligaciones asumidas y la prestación de servicios públicos en la cantidad y calidad adecuadas.
El uso de escenarios fiscales permite enfrentar contextos de alta incertidumbre.
Se observa una alta incertidumbre respecto a la evolución de la pandemia por la COVID-19 y la persistencia de sus consecuencias sobre la salud y la economía de los distintos países alrededor del mundo para el año 2021.
Para el ejercicio económico de 2021, el Ministerio de Hacienda estima (sin incluir los ingresos de órganos desconcentrados), una carga tributaria de 12,6% del Producto Interno Bruto (PIB), lo que representaría 1,2 puntos porcentuales por encima de los 11,4% de carga estimada para el ejercicio económico 2020.
Pese a lo anterior, persisten riesgos importantes sobre estas proyecciones, que de materializarse generarían desvíos sobre la recaudación esperada, por lo que la construcción de escenarios múltiples favorecería la toma de decisiones ante diversas posibles situaciones en el futuro.
Organismos como el Banco Central Europeo (BCE)[2] y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD)[3] han realizado análisis prospectivos, en el marco de la pandemia, a partir del análisis de escenarios. Es posible interpretar los escenarios como hipótesis de lo que podría pasar bajo ciertas circunstancias, los cuales son diseñados para identificar oportunidades y riesgos[4].
Al respecto, esta Contraloría General para efectos del proceso de certificación de efectividad fiscal de los ingresos del Presupuesto de la República, evaluó la existencia de múltiples escenarios de recaudación alternativos a la proyección del Ministerio de Hacienda incluida en el proyecto de presupuesto para 2021 (sin incorporar los ingresos de órganos desconcentrados), que podrían enfrentarse considerando diversos riesgos.
Hipotéticamente, en un escenario crítico las consecuencias de la pandemia no cesarían en 2021, lo que provocaría que la producción no se recupere respecto a 2020, una dificultad masiva de los contribuyentes para hacerle frente a los saldos por pagar por concepto de la moratoria fiscal derivada de la Ley Nº 9830 “Alivio fiscal ante la COVID-19” y el resto de sus obligaciones tributarias, derivando en un deterioro de las cargas fiscales. Bajo este escenario, la carga tributaria rondaría el 12,0% del PIB para 2021 (¢4,1 billones).
Gráfico N.° 2
Carga tributaria 2014-2021, evolución histórica y escenarios alternativos
-porcentajes del PIB-
Adicionalmente, es posible plantear un escenario más optimista, en el que el país logra superar las secuelas de la pandemia, de manera tal que la economía logra recuperarse y los contribuyentes hacen frente plenamente tanto a sus obligaciones tributarias ordinarias como a los saldos por pagar por concepto de la moratoria fiscal. Bajo este último escenario, la carga tributaria rondaría el 13,2% del PIB para 2021 (¢4,7 billones).
Dada la alta incertidumbre que enfrenta el país, es imperativo disponer de análisis de escenarios y pronósticos oportunos, flexibles, transparentes, y en constante revisión que contribuyan a la toma de decisiones, la identificación de oportunidades y la gestión de riesgos.
El país enfrenta diversos retos en materia de ingresos para 2021.
La percepción de ingresos por parte del Gobierno Central dependerá en gran medida de la evolución de la actividad económica y la pandemia, la gestión de la administración tributaria y de eventuales cambios normativos en materia tributaria, en un contexto cargado de incertidumbre. Esto supone ciertos retos con respecto a la recaudación esperada para el próximo año.
En primer lugar, se identifican retos asociados a la recuperación de los recursos que se dejaron de percibir en 2020 por la moratoria fiscal establecida por la Ley N° 9830 “Ley de alivio fiscal ante el COVID-19”. La recuperación de dichos recursos depende de factores como la capacidad cobratoria de la Administración Tributaria y la evolución de la actividad económica, expresada como posibles cambios en los patrones de consumo de los agentes económicos y supervivencia de las empresas, por ejemplo.
En segundo lugar, la recaudación se ve enfrentada al reto de que el cumplimiento tributario se debilite debido al difícil contexto económico[5]. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “... es natural que en estas condiciones económicas y financieras se produzca una cierta retracción y aumento del incumplimiento en el pago de los impuestos”[6]. Al respecto, la Administración Tributaria podría diseñar una estrategia para contener el crecimiento del incumplimiento tributario, sin perder de vista el colaborar con los contribuyentes a hacer frente al proceso de crisis y recuperación de la economía, y sin debilitar los mecanismos de control y fiscalización tributaria[7].
En tercer lugar, la simplificación del sistema tributario es un reto pendiente. Previo a la incorporación de los órganos desconcentrados, el presupuesto de la República contaba con 32 rubros de impuestos diferentes (considerando órganos desconcentrados, esta cifra asciende a 48 rubros tributarios), pese a que la recaudación tiende a concentrarse en alrededor de un 90% en sólo 6 de ellos. Esta fragmentación y complejidad del sistema tributario inhibe y desincentiva el cumplimiento tributario, al tiempo que dificulta la labores de fiscalización y control[8].
En conclusión, el Ministerio de Hacienda visualiza una recuperación gradual de los ingresos fiscales para 2021, requiriendo más de un período fiscal para recuperar la senda de recaudación pre pandémica, aunque es viable que, dependiendo de cómo evolucionen las circunstancias macroeconómicas, tributarias y de salubridad pública, la recaudación fiscal pueda enfrentar escenarios más críticos o menos severos, sin perder de vista los retos que el país tiene por delante en materia de ingresos fiscales, como la recuperación de los recursos de la moratoria fiscal, la disminución del incumplimiento tributario y la simplificación del sistema tributario.
[1] Véase al respecto, BCCR, Revisión del Programa Macroeconómico 2020-2021. Julio 2020, pp. 64-65. Disponible en: https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Revsion-Programa_Macroeconomico-2020-2021_informe.pdf.[2] Ver al respecto: https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/focus/2020/html/ecb.ebbox202003_01~767f86ae95.en.html.[3] Por ejemplo, ver: http://www.oecd.org/perspectivas-economicas/junio-2020/.[4] Esta definición del análisis de escenarios es desarrollada ampliamente en el trabajo de Deloitte denominado “Economic scenarios for the covid-19 recovery. Guiding strategic, financial and operational decisions”, ver: https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/Economics/deloitte-au-dae-covid-scenario-report_May2020.pdf. [5] Al respecto, cabe mencionar el proyecto de Ley Nº 22.016 conocido como “Hacienda digital para el Bicentenario”, el cual busca implementar procesos automatizados y eficientes que reduzcan el costo de oportunidad de los contribuyentes a la hora de llevar a cabo sus gestiones tributarias.[6] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). “El papel de la política tributaria frente a la crisis global: consecuencias y perspectivas”. Mayo 2009, p. 18. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2920/1/S2009271_es.pdf.[7] Brondolo, J. (2009) “Collecting taxes during an economic crisis: challenges and policy options”. Disponible en: https://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2009/spn0917.pdf.[8] Jorrat, M (1996). Evaluación de la capacidad recaudatoria del sistema tributario y de la evasión tributaria”. Conferencia Técnica Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).