Contexto de los ingresos en 2020 y panorama para el año 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 02
11 de setiembre de 2020
5 minutos de lectura Ingresos fiscales de 2020 muestran una erosión importante, de cara a un panorama de recuperación para 2021 cargado de riesgos sanitarios y macroeconómicos
Pandemia merma en 2020 réditos de la reforma fiscal derivada de la Ley Nº 9635.
La reforma fiscal aprobada mediante Ley Nº 9635 “Ley de Fortalecimiento de las finanzas públicas”, teniendo como objetivo central la consolidación fiscal, incorporó como uno de sus ejes el aumento de ingresos fiscales mediante cambios en alícuotas, ampliación de base gravable en el impuesto al valor agregado y gravamen sobre rentas de capital, entre otros.
Lo anterior, tuvo un gran impacto sobre la recaudación fiscal. Los ingresos tributarios a febrero de 2020 ascendieron a ¢795.260 millones, lo que representa un 21,1% de crecimiento interanual (excluyendo la amnistía fiscal). Si se analiza el comportamiento del impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto sobre la renta (ISR), dicho dinamismo es notable: observando la variación de la serie acumulada a 12 meses[1], con corte a febrero de 2020, y excluyendo la amnistía fiscal, el IVA crecía a 13,8%, mientras que ISR a un 10,4%.
Gráfico N.° 1
Tasa de variación interanual de recaudación acumulada a 12 meses
Impuesto sobre la Renta e Impuesto al Valor Agregado, 2019-2020
-porcentajes-
En marzo de 2020 se declara la emergencia producto de la pandemia que ha impactado fuertemente la salud de la población, la economía y la recaudación fiscal del país. Pese al comentado dinamismo observado a febrero de 2020, ya a julio la situación muestra un deterioro importante: nuevamente, al observar la variación acumulada a 12 meses, el impuesto al valor agregado muestra una variación de 6,7% (presenta una caída de 3,4% si se compara el acumulado a julio interanualmente), mientras que el impuesto sobre la renta muestra un crecimiento de 5,5%, en amplio contraste con el 10,4% observado en febrero.
La pandemia por el COVID-19 ha mermado los réditos que se venían observando derivados de la Ley Nº 9635, erosionando aún más la difícil situación fiscal del país, llevando inclusive al Ministerio de Hacienda a revisar la proyección de ingresos tributarios a la baja: la Ley de Presupuesto de 2020 incluía un total de ¢5.090.369 millones por concepto de ingresos tributarios, y con la revisión dicha cifra apenas alcanzaría los ¢3.933.932 millones para el ejercicio económico de 2020.
Hacienda estima recuperación de principales ingresos para 2021.
Para el año 2021, el Banco Central de Costa Rica (BCCR) proyecta un 4,0% de crecimiento económico nominal (2,3% de crecimiento del PIB real), reflejando una recuperación respecto a la caída de 5,0% esperada para 2020 como consecuencia de la pandemia[2]. Considerando este panorama, el Ministerio de Hacienda estima cierta recuperación de los ingresos corrientes para 2021.
En términos generales, la formulación del proyecto de ley del presupuesto de la República de 2021 por parte del Ministerio de Hacienda asciende a ¢11.448.570 millones (31,9% del PIB) y se compone de ingresos corrientes por un monto de ¢5.158.719 millones (45,1%), ingresos de capital por ¢6.885 millones (0,1%)[3] y de recursos provenientes de financiamiento por ¢6.282.965 millones (54,9%)[4].
En la estimación del Ministerio, los ingresos corrientes crecerían un 19,7% respecto al presupuesto actual de 2020, y de estos un 88,4% corresponde a ingresos tributarios (¢4.560.837 millones), los cuales si se comparan con el PIB estimado por el Banco Central de Costa Rica para el año 2021 da como resultado una carga tributaria de 12,7% para ese año.
Gráfico N.° 2
Presupuesto de la República: ingresos y carga tributaria, 2007-2021
-millones de colones y porcentajes-
A su vez, el Ministerio espera que los ingresos tributarios crezcan un 15,9% respecto al presupuesto actual de 2020. Dos factores intervienen en esta recuperación esperada de los ingresos: por un lado, a las mejores perspectivas de la economía para 2021 según estimaciones del Banco Central de Costa Rica, y por otro, a la incorporación de los órganos desconcentrados al Presupuesto de la República, según lo estipulado en la Ley Nº 9524 “Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados de Gobierno Central”. Asociados a órganos desconcentrados, se incorporan ¢503.853 millones (1,4% del PIB) de ingresos corrientes.
Cuadro N.° 1
Ingresos corrientes y de capital del Presupuesto de la República y porcentaje del PIB para 2021
-millones de colones y porcentajes-
Para el ejercicio económico de 2021, el 93,3% de los ingresos tributarios se concentra en 6 impuestos, a saber: impuesto sobre los ingresos y utilidades (¢1.625.137 millones), impuesto al valor agregado (¢1.682.950 millones), impuesto único a los combustibles (¢514.947 millones), impuesto selectivo de consumo (¢150.870), impuesto sobre la propiedad de vehículos (¢171.124 millones) y derechos arancelarios de importación (¢110.467 millones). La recuperación esperada por el Ministerio de Hacienda se observa gráficamente.
Gráfico N.° 3
Presupuesto de la República: principales ingresos tributarios, 2019-2021
-millones de colones-
En contribuciones sociales, Hacienda presupuesta ¢447.806 millones, lo que representa un crecimiento de ¢369.936 millones respecto al presupuesto actual de 2020, debido en buena parte a la incorporación de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y de Asignaciones Familiares (FODESAF), mientras que en los ingresos no tributarios crecerían en ¢75.520 millones respecto a 2020, debido mayoritariamente al efecto de incorporación de los órganos desconcentrados al presupuesto nacional (donde destacan los recursos por concepto de entradas a áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) por ¢10.271 millones, y recursos del Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) por concepto de otros servicios financieros y de seguros por ¢16.930 millones; y recursos por multas de tránsito por ¢14.258 millones).
Por su parte, el monto de transferencias corrientes se reduce, al pasar de ¢240.818 millones en 2020 a ¢17.411 millones, debido a que para 2021 los órganos desconcentrados forman parte integrante del presupuesto de la República.
Riesgos que se ciernen sobre el panorama de los ingresos fiscales en 2021.
Las proyecciones de ingresos fiscales para el 2021, como cualquier pronóstico, están sujetas a algún grado de incertidumbre. Esto implica ciertos riesgos, cuya magnitud y persistencia recae tanto en el entorno nacional como internacional, que si llegaran a materializarse podrían generar desvíos con respecto a los valores esperados de ingresos.
En primera instancia, parte de esta incertidumbre se relaciona con la velocidad de la recuperación de la actividad económica y los supuestos sobre la evolución de la crisis sanitaria ocasionada por la pandemia. En este contexto, una mayor extensión de la segunda ola de contagios, y sus correspondientes medidas de contención, podrían propiciar una disminución en el consumo privado. Esto aunado a una posible contracción del crédito a los sectores productivos y de consumo, lo que provocaría la postergación de decisiones de inversión en una amplia gama de actividades[5], afectando de manera negativa los ingresos laborales y los beneficios empresariales[6].
En segundo lugar, se identifican riesgos asociados a las consecuencias de cambios normativos recientes o eventuales en el futuro que pueden afectar las proyecciones de ingresos, por ejemplo, los riesgos sobre la recuperación efectiva de los montos de la moratoria fiscal, establecida por la Ley Nº 9830 “Ley de alivio fiscal ante el COVID-19”[7], así como la eventual implementación de nuevas medidas legales o administrativas en materia de exenciones, moratorias, alícuotas u otras.
En tercer lugar, tal como sostiene el Fondo Monetario Internacional[8] “...el cumplimiento tributario tiende a disminuir durante una desaceleración económica”, por lo que existe el riesgo de que el cumplimiento tributario pueda tender a debilitarse en épocas como la presente[9], erosionando así las cargas fiscales. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)[10], “... es natural que en estas condiciones económicas y financieras se produzca una cierta retracción y aumento del incumplimiento en el pago de los impuestos. Si bien los países han ajustado las tasas de interés que cobran en caso de mora o atraso, las restricciones financieras observadas en los últimos meses se traducirán en la postergación del pago de impuestos”.
Figura N.° 1
Riesgos que se ciernen sobre el panorama de los ingresos fiscales en 2021
En conclusión, los efectos positivos sobre la recaudación que se visualizaron a inicios de 2020 producto de la implementación de la reforma, fueron opacados por la crisis sanitaria. Así las cosas, para el ejercicio 2021, el Ministerio de Hacienda estima una recuperación de los ingresos, que no obstante ante el alto nivel de incertidumbre que se enfrenta, están sujetos a una serie de riesgos mayoritariamente negativos.
[1] Esto es, sumar la recaudación del impuesto de los últimos doce meses a una fecha corte, por ejemplo, febrero de 2020, y comparar su variación respecto a la suma acumulada de doce meses a febrero de 2019.[2] Véase al respecto, BCCR, Revisión del Programa Macroeconómico 2020-2021. Julio 2020, pp. 83-88. Disponible en: https://activos.bccr.fi.cr/sitios/bccr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Revsion-Programa_Macroeconomico-2020-2021_informe.pdf.[3] Con respecto a estas dos clases, la Contraloría General de la República certificó su efectividad fiscal mediante oficios N° 12898 (DFOE-SAF-0384) de 21 de agosto de 2020 y N° 13085 (DFOE-SAF-0392) de 26 de agosto de 2020.[4] Por lo que, para 2021 el presupuesto de la República se financiará en mayor medida a través de colocaciones de deuda y en menor medida a través de ingresos corrientes y de capital.[5] En la Revisión del Programa Macroeconómico 2020/2021 del Banco Central de Costa Rica se espera un decrecimiento de la economía mundial de 4,9% en 2020 y una recuperación de 5,4% para el 2021.[6] Existe el riesgo de que los contribuyentes soliciten acogerse al artículo 22 de la Ley Nº 7092 “Ley del Impuesto sobre la renta”. Este artículo faculta a la Administración Tributaria a “rectificar las cuotas de los pagos parciales cuando los contribuyentes lo soliciten por escrito, antes de la fecha de su vencimiento y demuestren satisfactoriamente (...) que la base del cálculo está afectada por ingresos extraordinarios o cuando se prevean pérdidas para el período fiscal del que se trate”.[7] Los artículos 1, 3 y 4 de la Ley Nº 9830 «Ley de alivio fiscal ante el COVID-19» sostienen, respecto al pago y declaración durante la moratoria fiscal, que los contribuyentes que se acojan a esta posibilidad deberán ingresar el impuesto respectivo correspondiente a los meses cubiertos por la moratoria a más tardar el 31 de diciembre de 2020, o bien, de acuerdo con el reglamento de dicha ley, solicitar un arreglo de pago con la Administración Tributaria a más tardar el 15 de octubre de 2020.[8] Fondo Monetario Internacional (FMI). “Retos en el pronóstico de los ingresos tributarios” de la serie especial sobre políticas fiscales en respuesta a la COVID-19. 2020, p. 5. Disponible en: www.imf.org. [9] FMI (2020) “Respuestas de las Administraciones Tributarias y Aduaneras”, en: Series Especiales sobre Políticas Fiscales para responder a la crisis de Covid-19, recomienda la salvaguarda del cumplimiento tributario en etapas subsiguientes a las medidas de alivio. Otro informe de la misma Serie, “Retos en el pronóstico de los ingresos tributarios”, señala los efectos de las crisis económicas sobre el cumplimiento tributario y la capacidad de las administraciones tributarias para recaudar.[10] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). “El papel de la política tributaria frente a la crisis global: consecuencias y perspectivas”. Mayo 2009, p. 18. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/2920/1/S2009271_es.pdf.