Asignación de recursos a la educación en el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 11
21 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaAsignaciones presupuestarias a la educación para 2021 reflejan posposición de gastos y cambios en el modelo de gestión de comedores escolares e infraestructura educativa
Recursos asignados a la Educación crecen 4,5% en el 2021, superando la inflación proyectada, impulsados por aumentos en gastos corrientes.
El presupuesto asignado a la Educación en el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021, incorporado en el Ministerio de Educación Pública (MEP), alcanzó la suma de ¢2.629.109 millones, monto superior al presupuesto ajustado de 2020[1] en ¢113.674 millones[2] (es decir un 4,5%)[3], siendo que para el periodo 2017-2020 el crecimiento promedio del presupuesto de esa cartera ministerial fue de 0,9% (ver cuadro N° 1).
Dicha asignación presupuestaria representa el 23,0% del total del Proyecto de Presupuesto Nacional (¢11.448.570 millones) y el 54,0% del presupuesto asignado a las instituciones que conforman el Poder Ejecutivo (¢4.869.286 millones), presentando algunas variaciones con respecto al promedio de los últimos cuatro años[4], donde se observa una mayor participación en 2021 de este Ministerio, con respecto a los recursos asignados al Poder Ejecutivo.
El presupuesto asignado al MEP incorpora gastos corrientes por ¢2.568.660 millones (97,7% del total), los cuales aumentan ¢97.681 millones (4,0%), con respecto al presupuesto ajustado de 2020, dentro de estos gastos las partidas de remuneraciones y de transferencias corrientes, tienen el mayor peso relativo.
La partida de remuneraciones incorpora recursos por un monto de ¢1.625.304 millones (61,8% del total del presupuesto asignado), esta partida experimenta un crecimiento de ¢90.474 millones (5,9%) con respecto al presupuesto ajustado de 2020. El incremento en la asignación presupuestaria se debe principalmente a la incorporación de 2.000 plazas nuevas de cocineros en el programa de nutrición para la atención de los comedores escolares. Con esta inclusión de plazas, adicional a las 421 asociadas a los Órganos Desconcentrados[5] que se incorporan al Presupuesto del MEP, el total de plazas de la cartera ministerial asciende a 88.197[6] para 2021.
En línea con lo anterior, sobre la incorporación de órganos desconcentrados, específicamente el caso del Fondo Nacional de Becas (FONABE), que se incluye como programa presupuestario en el 2021, el MEP informó[7] que dada la aprobación en segundo debate del Proyecto de Ley N.° 21.344[8] que derogó la creación de ese Fondo, el Ministerio está articulando una moción legislativa para suprimir el programa y distribuir los recursos entre los programas y partidas que correspondan.
En cuanto a la partida de transferencias corrientes, concentra recursos por un monto de ¢895.632 millones (34,1% del total), lo cual implica una reducción de ¢7.903 millones (-0,9%) con respecto al presupuesto ajustado 2020, cuya disminución se debe principalmente a la reducción de tales transferencias a las Juntas de Educación y Administrativas[9], aspecto que se desarrolla en un apartado posterior del presente documento.
Los recursos asignados a dicha partida de transferencias, se destinan principalmente al Fondo Especial a la Educación Superior (FEES) y a la Universidad Técnica Nacional (UTN); por un monto de ¢524.215 millones[10], en cumplimiento del mandato constitucional para el financiamiento de la educación superior. Asimismo, a las Juntas de Educación y Administrativas por ¢178.806 millones para atender programas relacionados con comedores escolares[11], transportes de estudiantes, entre otros; y un monto de ¢53.623 millones para la atención de subsidios y becas a la educación[12].
Cuadro N.° 1
MEP: Evolución de los gastos por objeto del gasto, 2017-2021*/
-millones de colones-
Finalmente, en el marco del artículo 78 de la Constitución Política, se establece que en la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto (PIB). Al respecto, en lo que corresponde a la asignación de recursos al MEP, en el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021 -que incluye además lo correspondiente al FEES y UTN-, dicha asignación representa un 7,3% del PIB[13]. Faltando de incorporar otras asignaciones públicas del sector descentralizado[14], según el mandato constitucional y lo establecido en el art. 29 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas[15], para contabilizar la totalidad de los recursos públicos asignados a la educación en dicho período.
En el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021 se incorporan ¢524.215 millones[16], para el financiamiento de la educación superior[17] (FEES y UTN), monto superior al presupuesto ajustado de 2020 en ¢13.955 millones (es decir un 2,7%).
Para el periodo 2018-2019, el crecimiento promedio del presupuesto de esos recursos a la educación superior fue de 2,4%, posteriormente en 2020 se disminuye en un 4,8%, con respecto a 2019 (ver cuadro N° 2).
Cuadro N.° 2
MEP: Evolución de la asignación presupuestaria al Fondo Especial de la Educación Superior (FEES) y UTN, 2017-2021
-millones de colones-
No obstante, cabe aclarar que mediante el Presupuesto Extraordinario 2020[18], se le rebajó al FEES las transferencias de capital por un monto de ¢35.000 millones, según Acuerdo de la Comisión de Enlace del FEES[19], en el cual se determinó[20] canalizar dichos recursos en años posteriores, para el financiamiento del Plan Nacional de la Educación Superior Universitaria Estatal (PLANES 21-25). Lo anterior argumentando los efectos de la emergencia sanitaria en las finanzas públicas.
En esta misma línea y bajo los mismos argumentos, la Comisión de Enlace del FEES suscribe el Acuerdo para el Financiamiento de la Educación Superior Universitaria Estatal para el periodo 2021[21], en el cual se acordó en la cláusula cuarta, que habrán en 2021 dos asignaciones adicionales[22] de ¢25.795 millones para el FEES y ¢1.795 millones para la UTN, sobre las cuales se reunirán en el primer semestre 2021 para acordar su presupuestación.
Por lo tanto, se refleja la posposición de transferencias de parte del Gobierno de la República al FEES y UTN, la primera asociada con la transferencia de capital de 2020 por un monto de ¢35.000 millones para el financiamiento de PLANES 21-25, y la segunda con la diferencia de la transferencia de recursos acordada en la Comisión de Enlace del FEES para el período 2021.
Lo anterior es reflejo de la comprometida situación fiscal del Gobierno, en donde se posponen gastos que presionarán a futuro las finanzas del Estado y los requerimientos de la educación superior.
Cambios en el modelo de gestión de comedores escolares e infraestructura educativa se vislumbran en el presupuesto 2021 del MEP.
Como parte de las medidas tomadas para el mejoramiento de la gestión, según ha informado el MEP[23], se implementaron acciones para fortalecer los servicios de comedores escolares y de infraestructura educativa.
Tradicionalmente, el MEP ha trasladado recursos a las Juntas de Educación y Administrativas, para la atención mayoritaria de tales servicios, pues estos entes fungían como sus ejecutores. Modelo de gestión que se vislumbra con cambios en el Proyecto de Presupuesto 2021, con la reasignación de recursos de transferencias hacia otras partidas de gastos del presupuesto del Ministerio, como remuneraciones, materiales y suministros y bienes duraderos, lo que busca que el Ministerio[24] empiece a asumir una mayor cuota de ejecución de los servicios de comedores escolares y de infraestructura educativa.
Así, en el servicio de comedores escolares, el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021[25] incorpora, como ya mencionamos, en la partida de remuneraciones recursos para la contratación de 2.000 plazas nuevas de cocineros[26], por un monto de ¢6.972 millones, puestos que anteriormente se financiaban mediante transferencias a las Juntas, quienes realizaban este proceso de contratación. Adicionalmente, se incluye en la partida de materiales y suministros ¢4.000 millones, para centralizar la compra de alimentos asociados a los comedores escolares suministrados por el Consejo Nacional de Producción (CNP).
Por su parte, en cuanto a la gestión de la infraestructura educativa, el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021 incorpora en la partida de bienes duraderos un monto de ¢15.838 millones, para procesos de contratación de empresas para la construcción y mantenimiento de centros educativos en zonas vulnerables, por lo que el Ministerio implementa la ejecución de proyectos de infraestructura en forma directa mediante la Proveeduría Institucional. Bajo el nuevo modelo, las Juntas de Educación y Administrativas atienden en forma directa solamente el mantenimiento y obras cuyo costo sea inferior a ¢300 millones.
A pesar de estos cambios, todavía las Juntas mantienen una participación importante en la atención de estos servicios[27], ya que en el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021 se incorporan transferencias a éstas por montos de ¢102.026 millones y ¢15.442 millones, para los servicios de comedores escolares e infraestructura y equipamiento educativo, respectivamente.
Finalmente, estas acciones muestran esfuerzos por implementar un proceso de cambio en el modelo de gestión de servicios de apoyo del MEP y la participación de la Juntas, que requiere de seguimiento y control por parte del Ministerio como rector y administrador del sistema educativo, para fortalecer los servicios en procura de la satisfacción de las necesidades de la comunidad estudiantil.
[1] Refiere al Presupuesto 2020 al mes de agosto de este año (Inicial más extraordinarios y modificaciones presupuestarias), e incluye ajustes para hacerlo comparable con 2021, incorporando los presupuestos de los órganos desconcentrados del Ministerio Educación Pública.[2] Mediante el Presupuesto Extraordinario N° 2 de la República (Ley N° 9879), se rebajó al MEP ¢127.735,9 millones en diferentes partidas.[3] Según la revisión del Programa Macroeconómico del BCCR 2020-2021 la inflación proyectada para 2021 es de 3,0 ± 1,0, pág. 80.[4] El promedio 2017-2020 en el primer rubro es de 25,8% y en el segundo de 50,8%.[5] Fondo Nacional de Becas (FONABE), Instituto de Desarrollo Profesional Uladislao Gámez Solano (IDP-UGS) y Consejo Superior de Educación (CSE). De estos puestos 69 corresponde a la integración del FONABE al Proyecto de Presupuesto Nacional 2021, que representan plazas nuevas para la cartera ministerial, dado que las asociadas al IDP-UGS y al CSE conforman la estructura administrativa del MEP.[6] MINHAC. (2020). Presentación del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2 0 2 1, pág. 172.[7] Información suministrada por la Dirección de Planificación Institucional del Ministerio de Educación en entrevista del día 16 de setiembre de 2020; además de ampliación del día 21 de setiembre del 2021.[8] Reforma parcial de la ley 9617, fortalecimiento de las transferencias monetarias condicionadas del programa avancemos, de 2 de octubre de 2018, y de la Ley 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de 23 de diciembre de 1974, y derogatoria de la Ley 7658, Creación del Fondo Nacional de Becas, de 11 de febrero de 1997.[9] Referido a recursos para la contratación de cocineros, compra de alimentos y subsidios para transporte estudiantil, entre otros. Información suministrada por la Dirección de Planificación Institucional del Ministerio de Educación en entrevista del día 16 de setiembre de 2020.[10] En el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021 no se incluyeron transferencias de capital a la educación superior.[11] En el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021, se incorporan ¢99.526 millones para comedores escolares programa de Alimentación y Nutrición.[12] En el Proyecto de Presupuesto Nacional 2021, se incorporan ¢47.267 millones para el programa Avancemos, ¢3.348 millones para el programa Crecemos, y ¢3.008 millones para becas del FONABE.[13] Según el Banco Central de Costa Rica (BCCR), el PIB estimado de 2021 asciende a ¢35.844.380 millones.[14] Ver Memoria Anual del Período 2019 de la CGR, págs 117 y 118.[15] El artículo 29 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 indica que "De conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Constitución Política, se contabilizarán dentro del ocho por ciento (8%) del producto interno bruto destinado a la educación estatal los recursos presupuestados para primera infancia, preescolar, educación primaria, secundaria, educación profesional y educación técnica, incluido el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)...."[16] Incorpora la transferencia corriente al Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) por un monto de ¢490.114 millones y la transferencia a la Universidad Técnica Nacional (UTN) por ¢34.101 millones.[17] Según el artículo N° 85 de la Constitución Política.[18] Segundo Presupuesto Extraordinario Ley 9879 publicada en el alcance 197 a la Gaceta 186 del 29-07-2020.[19] Acuerdo de la Comisión de Enlace del 10-07-2020, con participación de jerarcas del Poder Ejecutivo y las universidades.[20] Además se acordó flexibilizar el uso del superávit libre, mediante Decreto Ejecutivo, lo que se concretó en el Decreto Ejecutivo N° 42486-H, publicada en la Gaceta 187 del 30/07/2020.[21] Acuerdo de la Comisión de Enlace del 13/08/2020, con participación de jerarcas del Poder Ejecutivo y las universidades.[22] En la cláusula se establece que el presupuesto del FEES para el año 2021 corresponde a ¢515.909 millones y el presupuesto de la UTN a ¢35.896 millones.[23] Información suministrada por la Dirección de Planificación Institucional del Ministerio de Educación en entrevista del día 16 de setiembre de 2020.[24] En infraestructura educativa la Proveeduría Institucional empezará a desarrollar actividades en lo correspondiente, y en comedores escolares la Dirección de Programas de Equidad.[25] Programa 558, Programas de Equidad.[26] En el 2020 había 1.965 plazas de cocineros que se incorporan como parte de los centros educativos.[27] El MEP informó que en época de pandemia, estas Juntas han gestionado la entrega mensual de alimentos para los estudiantes beneficiarios del servicio de comedores escolares.