Modificaciones al Presupuesto Nacional al primer semestre de 2021
#MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 16
27 de agosto de 2021
5 minutos de lecturaLos efectos de las leyes N.º 9371 y N.º 9925 generan un impacto positivo al reducir el crecimiento de los resultados deficitarios en el Presupuesto Nacional
El presupuesto aprobado al 31 de julio de 2021 para el Gobierno de la República ha crecido en ¢239.568 millones (2,1%) respecto al presupuesto establecido en la Ley N.° 9926[1].
Este monto aprobado asciende a ¢11.526.652 millones y cuyo crecimiento obedece en un 47% aproximadamente (¢112.096 millones) a un aumento en la partida de transferencias corrientes, principalmente hacia la CCSS y la CNE. En total, se han registrado 8 modificaciones vía Decreto Ejecutivo, 3 modificaciones por aprobación legislativa y 1 modificación correspondiente a la revalidación de saldos del ejercicio económico previo. La variación respecto al cierre de años anteriores, se muestra en el gráfico 1.
Gráfico N.° 1
Presupuesto Nacional*: Composición de las modificaciones al presupuesto, 2010-julio 2021
* Para 2021 corresponde al Gobierno de la República, dada la entrada en vigencia de la Ley N.° 9524.
Nota: Los datos desde 2010 hasta 2020 corresponden a totales anuales, para 2021 corresponde al acumulado al mes de julio.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
Cabe señalar que, según se muestra en el gráfico 1, en el año 2019 se dio un aumento significativo en la cantidad de modificaciones por aprobación legislativa (8 presupuestos extraordinarios); mientras que entre el período 2010-2018, el promedio fue de 2 presupuestos extraordinarios por año. Lo anterior, obedece, entre otras razones, al establecimiento de la norma 10 en la Ley de Presupuesto Ordinario de 2019, y que posteriormente para el año 2021 corresponde a la norma presupuestaria número 1, la cual establece que los órganos que conforman el presupuesto nacional no pueden destinar los sobrantes o remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas que pertenecen a las partidas 0, 1, 2 y 6, para incrementar otras partidas presupuestarias ni entre ellas, con excepciones[2].
Para el presente ejercicio, durante los primeros siete meses del año, se aprobaron tres presupuestos extraordinarios[3] que tuvieron un incremento neto de ¢217.037 millones en ingresos y gastos. Entre los principales movimientos, la Ley N.° 9942 I Presupuesto Extraordinario, incorporó ¢40.500 millones provenientes de financiamiento interno de colocación de títulos valores de largo plazo, para dirigirlos a la compra de vacunas contra el Covid-19. Por su parte, la Ley N.° 9955 II Presupuesto Extraordinario y I Modificación Legislativa, incorporó recursos para los Regímenes de Pensiones, el Ministerio de Seguridad Pública (MSP), el Ministerio de Justicia y Paz (MJP) y el Ministerio de Gobernación y Policía, por un incremento total neto de ¢21.299 millones, principalmente aumentos en rubros como maquinaria, equipo y mobiliario diverso del MSP; y en otros alquileres del MJP, por ¢2.192 millones y ¢4.495 millones, respectivamente.
En cuanto al III Presupuesto Extraordinario y III Modificación Legislativa, se incorporó un aumento neto de ¢155.237 millones, que se relaciona principalmente con incrementos en las partidas de bienes duraderos y servicios del Ministerio de Hacienda (¢64.637 millones y ¢31.639 millones, respectivamente) y con ¢33.680 millones transferidos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a la CCSS, PANI e INAMU.
Adicionalmente, 2021 inició con la incertidumbre acerca de la posible continuidad de la pandemia por Covid-19 durante los 12 meses venideros, y de expectativas de recuperación económica en el país. Esto, en relación con un 2020 atípico en temas presupuestarios debido a la pandemia[4]. En este sentido, para 2021 se han realizado modificaciones al presupuesto nacional que pretenden encauzar la senda de sostenibilidad fiscal que se buscaba previo a la pandemia, y se han incluido gastos requeridos para la atención de esta. Entre ellos, como se mencionó anteriormente, ¢40.500 millones que se destinaron a la compra de vacunas contra el Covid-19.
Así las cosas, al mes de julio de 2021, el presupuesto nacional se ha sometido a 8 modificaciones vía Decreto Ejecutivo y 3 presupuestos extraordinarios de aprobación legislativa, siendo que a esa fecha, se ha incrementado en un 2,1% respecto a la Ley N.° 9926. Además, se observan recursos destinados a darle continuidad a la atención de la aún latente emergencia por Covid-19, por conceptos como la compra de vacunas.
Dada la aprobación de la Ley N.° 9524, al 31 de julio de 2021, se han incorporado ¢7.679 millones por concepto de superávit de los OD’s.
De lo anterior, ¢529 millones (6,9%) fueron considerados entre los ingresos del Presupuesto Nacional desde la aprobación de la Ley N.° 9926[5] y el restante 93,1% (¢7.151 millones) se incorporó en el III Presupuesto Extraordinario y III Modificación de aprobación Legislativa[6]. En cuanto a la composición, un 91,2% de los recursos incorporados corresponde a recursos de naturaleza específica[7].
La incorporación de recursos de vigencias anteriores de los OD’s, se hará por única vez en el ejercicio económico 2021, ya que con posterioridad a este año, y de conformidad con el pronunciamiento C-292-2019 de la Procuraduría General de la República y retomado en el C-151-2021, estas fuentes de financiamiento deberán fenecer. Además, estos recursos en su mayoría corresponden a pasivos en Caja Única del Gobierno Central con las instituciones y no necesariamente a recursos líquidos.
Con respecto a su uso, se debe hacer una diferenciación según su naturaleza. En caso de tratarse de recursos de superávit libre, pueden ser utilizados para gastos relacionados con la actividad ordinaria, siempre y cuando estas erogaciones no tengan carácter permanente o generen una obligación que requiera financiarse a través del tiempo[8]. En cuanto al superávit específico, en primera instancia su uso estará delimitado por los fines establecidos en las disposiciones especiales o legales aplicables a esos recursos[9]; no obstante, como dichos recursos ya forman parte del Presupuesto Nacional, deberán someterse a la normativa y procedimientos que rigen este presupuesto, dentro de lo cual se encuentran las disposiciones de la Ley 9635 (Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), cuyo objetivo máximo es la sostenibilidad fiscal, y en razón de lo cual se permite la flexibilización de los destinos específicos establecidos por ley, según la disponibilidad de ingresos corrientes.
Gráfico N.° 2
Presupuesto Nacional: Composición de los ingresos incorporados en la ley inicial y en el presupuesto aprobado al 31 de julio de 2021*
-Millones de colones-
*Como criterio de carácter general, el presupuesto aprobado considera, para los préstamos externos, el monto del gasto devengado en las respectivas partidas financiadas. Del criterio anterior se exceptúan el Crédito BID N° 4819/OC-CR Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal Ley N° 9754, Plan de Descarbonización de Costa Rica y aprobado mediante Ley Nº 9846, Crédito CAF Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley No. 9833 del 24-03-2020, AFD, Contrato de Préstamo N.° CCR 1011 01F, Programa de Apoyo Presupuestario para el Fortalecimiento de las Políticas de Implementación del Plan de Descarbonización de Costa Rica, Ley Nº 9846 y el FMI Crédito Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia COVID-19 (en cuyos casos se incluye la totalidad del monto incorporado a la Ley del Presupuesto).
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
En adición a lo anterior, en el III Presupuesto Extraordinario y III Modificación se incorporaron ¢109.856 millones por concepto de transferencias corrientes, que corresponde a traslados de recursos de vigencias anteriores de diversas entidades del Sector Público, según lo estipulado en el artículo 5 de la Ley N.º 9371 y en la Ley N.º 9925. Dichos recursos fueron destinados en su totalidad para sustituir la fuente de financiamiento del gasto de colocación de títulos valores de deuda interna a ingresos corrientes.
Como se desprende de lo anterior, durante 2021, las leyes N.° 9524, N.º 9371 y N.º 9925, generaron cambios en la composición y magnitud de los ingresos del presupuesto Nacional. Este retorno al Presupuesto de la República, principalmente de transferencias del Presupuesto Nacional realizadas en años anteriores, constituidas primordialmente como pasivos de caja única, contribuye al ordenamiento de la Hacienda Pública y a la generación de incentivos para brindar los servicios a la ciudadanía.
Las modificaciones al presupuesto nacional han aumentado el déficit fiscal implícito en ¢126.979 millones (0,3% del PIB).
Esto se explica por el aumento de ¢112.587 millones en los ingresos corrientes, en su mayoría explicado por los efectos de las leyes N.º 9371 y N.º 9925, tal y como se mencionó anteriormente. Además, del efecto negativo por el lado del egreso, del incremento de ¢153.343 millones en el gasto corriente; principalmente, asociado con las transferencias corrientes a la Caja Costarricense del Seguro Social y a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para la compra de vacunas y el crecimiento de ¢86.223 millones en el gasto de capital. Así las cosas, a los efectos anteriores, se les resta el incremento de la erogación relacionada con el pago de intereses por ¢11.307 millones, se obtiene un déficit primario implícito con un crecimiento de ¢115.672 millones, al comparar el presupuesto aprobado al 31 de julio de 2021 con la Ley del presupuesto Inicial de ese mismo año.
El comportamiento del gasto corriente, además, impacta de manera directa el déficit de cuenta corriente implícito, resultado que en la Ley N.º 9926 era equivalente a 7,5% del PIB y muestra un aumento 0,1% al comparar con el presupuesto aprobado al 31 de julio de 2021. El crecimiento moderado de esta variable obedece en parte al incremento de los ingresos corrientes asociados con los efectos de las leyes N.° 9925 y N.º 9371.
Un factor común que explica el detrimento de los resultados fiscales, es el aumento en el gasto distinto a amortización. Al respecto, en el proceso de aprobación de la Ley de presupuesto inicial N.° 9926 los legisladores rebajaron ¢161.486 millones (1,4%) mediante mociones[10]; no obstante, al hacer un ejercicio para comparar los movimientos en cada título, programa y objeto del gasto, se puede observar que de esos rubros se reincorporan gastos por ¢89.606 millones, 55,5% de las rebajas iniciales, en su mayoría en la partida de transferencias corrientes.
Por otro lado, como ha señalado esta Contraloría, el presupuesto puede entenderse como la expresión financiera de las decisiones estratégicas y operativas ante la emergencia[11], por lo cual revisar los cambios en cuanto a la asignación de recursos en cada una de sus funciones denota el proceso de definición de prioridades a lo largo del ejercicio económico. Así las cosas, el gasto asociado a funciones de servicios sociales, pasa de representar el 41,2% del gasto aprobado en la ley N.° 9926 al 41,4% en el presupuesto autorizado al 31 de julio de 2020, donde el gasto de los sectores de salud y protección social, presentan un incremento en su importancia relativa de 0,3 p.p. y 0,6 p.p., respectivamente.
En definitiva, las modificaciones presupuestarias permiten flexibilizar el presupuesto inicial aprobado por el Poder Legislativo, así como priorizar el gasto y atender las nuevas necesidades que surgen a lo largo del ejercicio económico. Sin embargo, el control y priorización del gasto son fundamentales para evitar el detrimento de los principales resultados fiscales.
En conclusión, el Presupuesto de la República aprobado al 31 de julio de 2021 presenta un incremento de 2,1% respecto al monto aprobado en la ley N.° 9926, que en alguna medida responde a la incorporación de recursos para la atención de los efectos de la emergencia sanitaria. Adicionalmente, los efectos de las leyes N.° 9524, N.º 9371 y N.º 9925, generan un cambio en la magnitud y composición de los ingresos. En cuanto al impacto de las modificaciones sobre los resultados fiscales, se observa que los efectos de las leyes N.º 9371 y N.º 9925, generan un resultado positivo al reducir el crecimiento de los resultados deficitarios, dada la incorporación de ingresos corrientes. Por otro lado, el reintegro de gastos que anteriormente habían sido rebajados, profundiza los desequilibrios.
[1] Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico de 2021.[2] Se exceptúan las subpartidas 6.03.01 Prestaciones legales, 6.03.99 Otras prestaciones, 6.06.01 Indemnizaciones y 6.06.02 Reintegros o devoluciones, 7.01.03 Transferencias de capital a instituciones descentralizadas no empresariales (exclusivamente para contribuciones estatales de seguros de pensiones y salud) y 6.01.03 Transferencias corrientes a instituciones descentralizadas no empresariales (exclusivamente para contribuciones estatales de seguros de pensiones y salud).[3] Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda presentó un IV Presupuesto Extraordinario y V Modificación Legislativa (Expediente 22541); sin embargo, este fue retirado de la corriente legislativa. Actualmente se encuentra en trámite legislativo el V Presupuesto Extraordinario y VI Modificación Legislativa (Expediente 22603).[4] Para más detalle, ver #MonitoreoCGR-MA2020 N.° 05: Evolución del presupuesto aprobado del Gobierno Central para el año 2020.[5] Se incorpora el superávit específico de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) por ¢96 millones y ¢433 millones del Teatro Nacional (TN) de los cuales ¢358 millones son de superávit específico y ¢75 millones de superávit libre.[6] Se incorpora el superávit específico de: Consejo de Transporte Público (CTP) por ¢1.328 millones, Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) por ¢1.002 millones y Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes por ¢4.218 millones, y superávit libre del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) por ¢603 millones.[7] En línea con lo anterior, durante los meses de junio y julio, el Poder Ejecutivo presentó para aprobación de la Asamblea Legislativa; los Expedientes Legislativos N.° 22.541 y N.° 22.603, correspondientes al IV y V Presupuesto Extraordinario, respectivamente. En el primero, se pretendían incorporar ¢43.062 millones por concepto de recursos de vigencias anteriores de los OD’s. Sin embargo, dicho proyecto fue retirado de la corriente legislativa, ya que se decide excluir los recursos correspondientes al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT). Entre estos, el superávit específico del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) por ¢22.607 millones y del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) por ¢5.127 millones. Los restantes ¢15.328 millones -de los cuales un 96,4% corresponden a superávit específico-, se reincorporan en el V Presupuesto Extraordinario, que actualmente está en proceso de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.[8] Según el Artículo N.° 7 de los «Lineamientos que regulan la aplicación del artículo 6 de la Ley N° 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público denominada Financiamiento» (Decreto N.° 32452 de 29/06/2005 y sus reformas).[9] Según el Artículo N.° 9 de los «Lineamientos que regulan la aplicación del artículo 6 de la Ley N° 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público denominada Financiamiento» (Decreto N.° 32452 de 29/06/2005 y sus reformas).[10] De los cuales ¢154.574 millones se rebajaron mediante la moción N.º 74.[11] Contraloría General de la República (2020). #ReflexiónCGR N.° 12. El presupuesto: Expresión financiera de las decisiones estratégicas y operativas ante la emergencia. Disponible en: https://sites.google.com/cgr.go.cr/covid-19/reflexionescgr/el-presupuesto-expresi%C3%B3n-financiera-de-las-decisiones-estrat%C3%A9gicas-y-opera?authuser=0