Evolución de las transferencias del Gobierno Central y destinos específicos en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 10
16 de abril de 2021
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Los cambios introducidos por la Ley N° 9635 dotaron de mayor flexibilidad al Gobierno en la presupuestación de los destinos específicos, en un año caracterizado también por los efectos de la emergencia sanitaria
Al cierre del ejercicio económico 2020, el gasto devengado por concepto de transferencias asciende a un total de ¢3.203.425 millones.
Esta cifra representa un 8,9% del PIB y una ejecución del 90,0%, lo cual resulta menor que el promedio de ejecución del período 2007-2019, a saber de 96,7%.
Además, las erogaciones correspondientes a transferencias presentan un decrecimiento de 10,1% respecto al monto de 2019, lo cual se traduce como una reducción nominal de ¢357.974 millones y representa el mayor decrecimiento registrado por este concepto desde el año 2007. Esta variación negativa se relaciona principalmente con la disminución de ¢287.764 millones en transferencias de capital, debido en parte a la reducción del monto girado al CONAVI en 2020 respecto a la suma de 2019.
Si se analiza el gasto en transferencias totales de manera mensual, se observa que el mayor monto fue devengado en el mes de diciembre (¢325.369 millones, 10,2% del total). No obstante, si se considera únicamente el rubro de transferencias corrientes, el 19,6% se concentró en los meses de mayo y junio. En este caso, las asignaciones de estos dos meses se destinan, en su mayoría, al Régimen de Pensiones del Magisterio y Profesores (¢100.720 millones) y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) para dar contenido presupuestario a los subsidios del Bono Proteger (¢87.081 millones).
Gráfico N° 1
Gobierno Central: Evolución de las transferencias ejecutadas, 2015-2020
-millones de colones y porcentajes de ejecución-
En cuanto a composición, dentro de la estructura total de gasto, las transferencias en conjunto abarcan el 34,0% para 2020; participación que se ha mantenido cercana al 36% durante la última década. Si se descompone el monto total erogado en 2020, se observa que, tal y como ha sido en el período 2007-2019, el gasto se focaliza en su gran mayoría en la partida de transferencias corrientes. De modo que el 88,4% del total de transferencias corresponde a este concepto, lo cual ha crecido en el tiempo, dado que es superior al promedio asignado históricamente de 83,2%. Por su parte, las transferencias de capital representan el restante 11,6% del gasto para 2020.
Las transferencias corrientes giradas por el Gobierno Central corresponden a ¢2.833.225 millones (30,1% del total ejecutado en 2020), presentan un porcentaje de ejecución del 90,0% y una variación de -2,4% respecto a 2019. En ambos casos, las cifras son significativamente inferiores al promedio histórico registrado: durante 2007-2019 las transferencias corrientes se ejecutaron en promedio un 97,0%, y crecieron aproximadamente en un 13%.
Esta diferencia se debe en su mayoría a tres razones: 1) la transferencia corriente girada a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) presentó una ejecución de 68,8% en 2020 frente al promedio de 98,2% girado en el período 2007-2019, lo cual responde a facturas no registradas de la CCSS; 2) por primera vez en 2020 se giró una parte del monto asignado en transferencias del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Sociales (Fodesaf) como gasto de capital; y 3) por una reducción en el monto girado a las Juntas de Administración y Educativas.
Cabe señalar que mediante la Ley N° 9924, del 23 de noviembre 2020 (Tercer Presupuesto Extraordinario), se incorporaron ¢31.186 millones de transferencias corrientes, correspondientes a los recursos recibidos mediante Ley N° 9895[1], donde en su artículo 2 se estableció que el 10% debía ser transferido a la CCSS para amortizar la deuda del estado en cumplimiento con el convenio de pago entre el Gobierno de la República y esta institución. No obstante, tales recursos no fueron transferidos en 2020 y dado que se financian con crédito externo, se incorporaron en el revalidado de 2021.
Por su parte, las transferencias de capital giradas ascienden a ¢370.201 millones, las cuales se ejecutaron en un 90,1% y presentan un decrecimiento de 43,7% (¢287.764 millones), como se mencionó anteriormente.
En este sentido, para 2020 se evidencia una disminución en el monto girado por concepto de transferencias del Gobierno Central, no registrada desde hace más de una década. Principalmente, este cambio en la tendencia del gasto se debe a una fuerte disminución en las asignaciones de capital (al CONAVI) respecto al año anterior. No obstante, para los meses de mayo y junio el gasto asociado a transferencias corrientes se incrementa, debido a la atención de la pandemia por COVID-19, a través del Bono Proteger.
El 54,2% del presupuesto ejecutado de transferencias en 2020 se asigna a tres destinatarios.
De ellos, los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional[2] corresponden al mayor destinatario con un 25,4% del total (¢814.350 millones). Al cierre de 2020, esta asignación presenta una ejecución del 97,3% y un crecimiento de 3,8% (¢29.816 millones) respecto al presupuesto devengado del año anterior. En relación con el comportamiento histórico de este gasto, se observa una desaceleración en la tendencia de crecimiento, de modo que para el período 2008-2019, en promedio, esta erogación crecía a un ritmo de 8,6%. Cabe señalar que, dado que los ingresos corrientes recaudados por concepto de contribuciones sociales corresponden a ¢79.428 millones para 2020, la razón de ingresos entre gastos de regímenes de pensiones es de 0,10 (igual que en 2019). Esto significa que los ingresos continúan siendo insuficientes para cubrir las necesidades de gasto por pensiones.
Le sigue en magnitud las transferencias otorgadas al Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) por ¢474.582 millones, lo cual corresponde a un 1,3% del PIB y a un 14,8% del total de gasto por concepto de transferencias. Se registra una disminución de ¢26.573 millones respecto al presupuesto devengado en 2020, siendo el primer decrecimiento registrado desde 2007. Lo anterior responde a que, en la Ley N° 9791 de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para 2020, se incluyeron ¢35.000 millones correspondientes a transferencias de capital; no obstante, mediante la Ley N° 9879 (segundo presupuesto extraordinario y segunda modificación legislativa) se aprobó el rebajo de dicho monto y de ¢3.200 millones provenientes de las transferencias corrientes inicialmente asignadas.
Por su parte, a la CCSS se le asignaron ¢448.676 millones (¢14,0% del total), que si bien representa el tercer mayor destinatario en transferencias recibidas por parte del Gobierno Central, para 2020 se observa una subejecución de 31,2%. Esto se explica -como se mencionó en párrafos anteriores- por transferencias no giradas que fueron presupuestadas para ese año.
Seguidamente, Fodesaf (¢226.254 millones) y las Juntas de Educación y Administrativas (¢219.532 millones) reciben los siguientes mayores recursos durante 2020. En ambos casos se presenta una reducción en los montos ejecutados respecto a 2019, por ¢29.329 millones y ¢69.997 millones respectivamente.
Cabe mencionar que, dada la coyuntura particular vivida en 2020 debido a la pandemia por COVID-19, los recursos asignados a otras prestaciones a terceras personas ocupan el sexto puesto según monto asignado por concepto de transferencias. Estas erogaciones destacan entre el resto de recursos girados en 2020, dado que en el período 2007-2019, abarcaban en promedio apenas un 0,5% del total de transferencias; mientras que para 2020 este rubro ascendió a un 6,5%. En concreto, para 2020 se devengaron ¢208.838 millones (96,3% de ejecución), los cuales corresponden en un 96,4% a montos girados al MTSS como transferencias corrientes para otorgar los subsidios correspondientes al Bono Proteger. De manera similar, las transferencias al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) crecen un 73,9% respecto a 2019, para dar contenido presupuestario a las ayudas efectuadas por dicha institución a personas afectadas por la crisis sanitaria.
En este sentido y a partir de lo anterior, se observa que durante 2020 el gasto en transferencias estuvo concentrado principalmente en las asignaciones hacia los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional, al FEES y a la CCSS; en los cuales se presenta una desaceleración en el crecimiento o bien decrecimientos respecto al año 2019. Además, producto de la pandemia se evidencia un fuerte incremento en los recursos girados a instituciones como el MTSS y el IMAS para dar apoyo a las personas afectadas por la pandemia.
En 2020 el monto ejecutado en los destinos específicos del Presupuesto de la República[3] ascendió a ¢3.435.907 millones (9,5% del PIB).
Monto menor en 16,6% (¢681.915 millones) respecto de 2019; explicado principalmente por los cambios introducidos en la Ley N° 9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, así como por los efectos de la emergencia sanitaria. Un 83,7% del total se ejecutó en destinos específicos de rango constitucional y 16,3% en aquellos definidos mediante alguna ley. En orden de importancia destaca el gasto destinado a educación estatal, originado en el artículo 78 de la Constitución Política, donde se menciona que “En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto”. Dentro de este rubro, se ubica el gasto ejecutado por el Ministerio de Educación Pública (MEP)[4], el cual ascendió a ¢2.427.539 millones (6,7% del PIB), 5,1% menos respecto de 2019. Seguido del monto otorgado al Poder Judicial, por el cual se ejecutó un total de ¢447.096 millones, (1,2% del PIB), menor en 1,6% del año anterior[5], asignación que tiene su origen en el artículo 177 de la Constitución Política, donde se indica que “En el proyecto [en referencia al proyecto de presupuesto ordinario] se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico…”.
Cuadro N° 1
Gobierno Central: Presupuesto asignado y devengado de los destinos específicos, 2020
-millones de colones y porcentajes de ejecución-
La Ley N° 9635 introdujo una serie de cambios en la forma en que se gestionan y administran los destinos específicos. El presupuesto de 2020 se elaboró y ejecutó incluyendo estas modificaciones, como son las disposiciones de responsabilidad fiscal que condicionan el otorgamiento de estos recursos de acuerdo con el nivel de deuda del Gobierno Central[6], el establecimiento de criterios para la asignación presupuestaria de las transferencias y destinos específicos[7], así como que incluyó una serie de derogatorias; que explican en buena parte la reducción del monto ejecutado por este concepto respecto de períodos anteriores[8]. De los principales destinos específicos derogados se encuentran los recursos a favor de las universidades estatales[9], a las juntas de educación y administrativas, así como recursos a favor del Patronato Nacional de la Infancia (PANI), financiados por medio de la recaudación del Impuesto sobre la Renta de la Ley N° 7092, y la derogatoria de la asignación para el financiamiento del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), proveniente del Impuesto al Valor Agregado de la Ley N° 6826[10].
Por otra parte, la pandemia por COVID-19 tuvo efectos sobre la presupuestación, giro, y ejecución de los destinos específicos. Uno de ellos fue la revisión a la baja en la recaudación esperada de varios impuestos[11], (modificación incorporada en la Ley del Segundo presupuesto extraordinario (Ley N° 9879)), los cuales en algunos casos poseen destinos específicos asociados, como fue el caso del Impuesto Único a los Combustibles, Impuesto sobre la Propiedad de vehículos, entre otros[12]. Y un segundo efecto relacionado con dificultades en la ejecución de los recursos de algunas entidades usufructuarias[13]; estos hechos contribuyeron a la menor ejecución de recursos por este rubro en 2020.
En resumen, los cambios introducidos por la Ley N° 9635 dotaron de mayor flexibilidad al Gobierno en la presupuestación de los destinos específicos, en un año caracterizado también por los efectos de la emergencia sanitaria, que trajo consigo retos, no solo provocados por la menor percepción de ingresos, sino como también los que enfrentaron las instituciones en la ejecución de estos recursos. Tal y como ha mencionado anteriormente esta Contraloría[14], quedan retos pendientes como lo son el de dotar de mayor flexibilidad al Gobierno en la ejecución de las asignaciones presupuestarias establecidas constitucionalmente, así como que el diseño de los destinos específicos, en cuanto su conformación, funcionamiento y estructura, vayan acorde con el cumplimiento de principios fundamentales de gasto público como: flexibilidad, gasto óptimo, temporalidad, entre otros.
[1] Crédito Externo suscrito con el Fondo Monetario Internacional (FMI) por medio del instrumento de financiamiento rápido (IFR) para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia por COVID-19.[2] Excluye las transferencias a la CCSS.[3] Los destinos específicos constituyen aquellas asignaciones predefinidas en la Constitución Política o por alguna ley que disponen de un gasto en particular y cuyo monto se determina en función de alguna variable macroeconómica o tributaria.[4] Además deben considerarse otras partidas que forman parte del gasto en Educación Estatal. Como es el caso del Presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), por el cual se ejecutó un monto de ¢119.867 millones en 2020, mismo que en conjunto con el presupuesto ejecutado por el MEP representan ¢2.547.405 millones, equivalente al 7,1% del PIB, lo anterior, tal y como lo establece la Ley N° 9635 en su título IV capítulo VI, artículo 29, donde menciona que “De conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Constitución Política, se contabilizarán dentro del ocho por ciento (8%) del producto interno bruto destinado a la educación estatal los recursos presupuestados para primera infancia, preescolar, educación primaria, secundaria, educación profesional y educación técnica, incluido el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).” Adicionalmente, esta Contraloría General ha mencionado la necesidad que persiste de que el Poder Ejecutivo establezca una metodología para calcular la proporción de programas y recursos dedicados propiamente a materia educativa en instituciones que atienden población de primera infancia, como por ejemplo el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), los Centros de Cuido y Desarrollo Integral. Ver: Memoria Anual 2019, Contraloría General de la República, p, 117-118.[5] De acuerdo con información del Ministerio de Hacienda, el Poder Judicial indicó dificultades en la ejecución de recursos debido a que los recortes presupuestarios solicitados por la Asamblea Legislativa, producto de la pandemia nacional COVID 19, derivaron en que muchos servicios programados debieron ser suspendidos, así como que hubo compras no realizadas debido al incumplimiento de la casa comercial, entre otras razones.[6] El título IV de la Ley N° 9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, en su capítulo III artículo 15 señala que “Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias”.[7] El artículo 23 del título IV de la citada ley señala como parte de los criterios para la asignación presupuestaria de las transferencias: el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales, la ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto, los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado, la disponibilidad de recursos financieros, entre otros. Criterios que son aplicables a los destinos específicos que cumplan con lo establecido en el artículo 25 del mismo capítulo que indica “En el caso de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de esta ley”.[8] Como se ha hecho mención en informes anteriores de esta Contraloría, su derogatoria como destinos específicos, no implica necesariamente en todos los casos que esta obligación no persista, pues en su mayoría se mantienen como transferencias que realiza el Gobierno Central. Ver: Informe Técnico sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2020; Destinos específicos del Proyecto de Presupuesto, y Transferencias.[9] Se incluyó mantener la asignación de estos recursos como transferencia de acuerdo con la Ley N°9732 de 19 de noviembre de 2019, cuyo único artículo modificó el artículo 24 del capítulo IV de la Ley N°9635 “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”.[10] Estas derogaciones representan el 61,7% del monto que se ejecutó de menos en 2020 respecto de 2019.[11] Véase: DFOE-SAF-0289.[12] Como Derechos de Salida del territorio nacional por vía aérea, Impuesto sobre el traspaso de Bienes Inmuebles, e Impuestos a los productos del tabaco. Provenientes de estos ingresos, se ejecutaron ¢79.866 millones menos respecto de 2019 en destinos específicos.[13] Como por ejemplo, y de acuerdo con información del Ministerio de Hacienda, el Instituto Nacional de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), Cruz Roja, Ministerio de Salud, Instituto Costarricense de Deportes y Recreación (ICODER), Poder Judicial, reportaron alguna afectación provocada por la Pandemia por Covid-19 y atención de la emergencia, en el porcentaje de ejecución de los recursos.[14] Informe Técnico 2021: Destinos específicos del proyecto de Ley de Presupuesto de la República. Informe de Opiniones y Sugestiones N° DFOE-SAF-00002-2018 del 17 de diciembre de 2018: Destinos específicos del presupuesto del Gobierno Central, en la búsqueda de un gasto público flexible y vinculado a principios fundamentales de gasto. CGR (2018).