Análisis del tercer presupuesto extraordinario y tercera modificación legislativa a la Ley N° 9791 “Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2020”
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 24
8 de octubre de 2020
5 minutos de lecturaLa senda de sostenibilidad debe ser prioridad
El proyecto propone utilizar ahorro en intereses para financiar gasto corriente.
El pasado 21 de setiembre el Poder Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley de tercer presupuesto extraordinario y tercera modificación legislativa para 2020.
El proyecto se compone de cuatro artículos, donde el primero corresponde a la incorporación de nuevos ingresos por un total de ¢32.226 millones. Se adicionan ¢1.040 millones de ingresos corrientes provenientes de una transferencia de RECOPE, cuyos recursos provienen del diferencial con el precio de referencia de los combustibles[1]. En cuanto al financiamiento, se incorpora el 10% de los recursos provenientes del Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) del Fondo Monetario Internacional (FMI)[2], que corresponden a ¢31.186 millones.
Dichos ingresos se aplican al gasto en el segundo artículo, de modo que los ¢31.186 millones del FMI son destinados a amortizar la deuda del Estado con la CCSS, los cuales corresponden al pago por atención de los asegurados por parte de Estado, dando cumplimiento así con el convenio suscrito por ambas partes. Los restantes ¢1.040 millones provenientes de Recope, se asignan al pago de subsidios temporales por desempleo en atención del Plan Proteger.
El tercer artículo comprende la modificación presupuestaria de aprobación legislativa; es decir, al traslado entre programas y títulos presupuestarios con efecto neto cero (se rebajan y se aumentan gastos por un total de ¢60.865 millones). Las rebajas corresponden a ¢51.173 millones en las partidas de intereses sobre la deuda (interna y externa) hasta ahora financiadas mediante endeudamiento interno, ¢5.228 millones de transferencias a Juntas de Educación y Administrativas para gastos varios (financiadas con ingresos corrientes)[3], ¢3.575 millones de subsidios por incapacidades en el MEP (financiados con ingresos corrientes) y ¢888 millones de remuneraciones en el MEP y la Contraloría[4] (financiados casi en su totalidad con ingresos corrientes) .
Con este ahorro se financian transferencias corrientes por un total de ¢43.443 millones, según se detalla en el siguiente cuadro.
Cuadro N.° 1
Proyecto de ley de presupuesto extraordinario: Transferencias corrientes incorporadas en el artículo 3
-millones de colones-
Se incorporan, además, ¢7.005 millones en remuneraciones (¢6.843 millones en el MEP[5], ¢131 millones en el Poder Judicial y ¢31 millones en el MEIC), ¢7.000 millones de transferencia al CONAVI para inversión, rehabilitación y mantenimiento de la Red Vial Nacional, ¢2.100 millones para el pago de resoluciones administrativas en el Ministerio de Hacienda, ¢1.304 millones para pago al ICE, por parte del Ministerio de Hacienda, del contrato de arrendamiento del centro de procesamiento de datos y ¢12 millones para la adquisición de equipo de comunicación, de cómputo y software en el MEIC. Todos estos gastos son corrientes, excepto la transferencia al CONAVI y los gastos en equipo y software en el MEIC, que son gastos de capital y suman ¢7.012 millones. Los gastos incorporados en el MEIC, por un total de ¢43 millones, son para financiar tres puestos de Comisionados y el equipamiento necesario para su labor, en el programa 224 Departamento Técnico de Apoyo (COPROCOM), según lo indica la exposición de motivos.
El artículo 4 corresponde a una modificación al numeral 12 del artículo 7 (Normas de Ejecución del Presupuesto). En esta norma se estipula que el contenido presupuestario de toda plaza vacante de los ministerios o en las instituciones que reciben transferencias del Gobierno Central para el pago de salarios -y que no se utilizó en el primer semestre 2020-, se deberá rebajar mediante un presupuesto extraordinario para reducir el monto de endeudamiento autorizado. Además, estipula que durante el segundo semestre 2020, no se podrá utilizar ninguna plaza vacante, las cuales serán rebajadas del Presupuesto de la República. En esta modificación, se incorporan como excepciones las plazas que corresponden a los cuerpos policiales, las de la Dirección General de Migración y Extranjería, las de confianza y regímenes sin oposición[6] de las entidades públicas y las plazas de los jerarcas de dirección y jefatura formales que se muestren en la estructura aprobada por Mideplan. Dichas excepciones se realizan con el fin de fortalecer la seguridad nacional y mantener la continuidad de servicios de las instituciones, según indica el proyecto en cuestión.
La aprobación del proyecto de presupuesto extraordinario implicaría que el déficit financiero del presupuesto aprobado alcance un 11,7% del PIB.
El proyecto de ley en análisis representa un aumento del 0,1% tanto en el déficit financiero, como en el déficit de cuenta corriente. Si se cuantifica el impacto sobre el déficit primario, este se incrementa en 0,2% del PIB (¢82.359 millones).
Sin contar el rubro de intereses, el gasto presenta un incremento neto de ¢83.400 millones (¢68.590 millones en transferencias corrientes, ¢7.797 millones en gastos de consumo (remuneraciones y adquisición de bienes y servicios) y ¢7.012 millones en transferencias y otros gastos de capital). Al restar de esta suma los ingresos provenientes de la transferencia de RECOPE por ¢1.040 millones, se obtienen los ¢82.359 millones en que se incrementa el déficit primario. Y al rebajar, adicionalmente, el ahorro en el gasto por intereses, por ¢51.173 millones, resulta el monto de ¢31.186 millones (0,1% del PIB), en que aumentaría el déficit financiero del presupuesto, para alcanzar un 11,7% del PIB, cifra alarmante en el contexto del estado de las finanzas públicas.
Con respecto al comportamiento del gasto corriente, las cifras preliminares al 30 de setiembre de 2020, señalan una ejecución del 68% y una variación acumulada a dicho mes con respecto a setiembre 2019 de 5%. Este resultado es superior al 4,67% establecido como límite máximo por la regla fiscal; sin embargo, no considera las flexibilizaciones correspondientes al estado de emergencia. Este proyecto de presupuesto extraordinario incorpora en términos netos ¢25.214 millones de gasto corriente, lo cual significa un crecimiento del 0,3% con respecto al presupuesto aprobado a setiembre 2020[7]. De ejecutarse el total de autorización presupuestaria, el gasto corriente presentaría un crecimiento de 11,5% respecto al presupuesto devengado en 2020.
Lo anterior evidencia que el gasto corriente se mueve en dirección contraria al comportamiento de la economía: el primero crece 5%, mientras que la segunda decrece 5%, exacerbando aún más el desequilibrio fiscal.
Adicionalmente, si se analiza la propuesta por clasificador funcional, durante 2020 se observa un incremento en el gasto social de un 3,2%, de modo que el gasto en protección social aumenta un 16,2% y el gasto en salud un 20,1%, en detrimento del resto de funciones.
La senda de sostenibilidad debe ser una prioridad.
El proyecto de presupuesto extraordinario en análisis, financia el incremento bruto del gasto corriente y de capital por ¢93 mil millones con una rebaja en intereses programada a ser financiada con endeudamiento interno (55%), seguido de los recursos del Fondo Monetario Internacional (34%), la rebaja en otros gastos (10%) y la transferencia de RECOPE (1%).
A partir de lo anterior, el ahorro en intereses potencial, debe contribuir a disminuir la magnitud del incumplimiento del principio de equilibrio y a reducir el déficit primario. Específicamente, en situación de emergencia como la que enfrenta el país, debe evitarse su utilización en gasto corriente, por lo que el esfuerzo necesario para priorizar el gasto debe ser mayor. La búsqueda de espacio fiscal mediante la priorización de gastos y la redistribución del presupuesto, es una herramienta indispensable para dirigir eficientemente los recursos a las necesidades básicas y urgentes que requiere la crisis actual.
Adicionalmente, es pertinente señalar que presupuestar por separado el uso de los recursos provenientes del crédito público y de las demás fuentes de ingresos extraordinarios es conveniente, a efectos de ir direccionando el endeudamiento en la senda de equilibrio financiero deseada. La búsqueda de la sostenibilidad debe ser una prioridad; por ello es necesario que los créditos externos sean un instrumento para mejorar las condiciones de financiamiento. Estos deben estar acompañados de esfuerzos de contención del gasto para asegurar una correcta y efectiva ejecución de los recursos obtenidos, dado que preocupa la sostenibilidad de las transferencias sociales ante los altos niveles de endeudamiento alcanzados.
[1] Ley N° 9840 Ley de Protección a las personas trabajadoras durante la emergencia nacional COVID-19 (Bono Proteger), publicada en La Gaceta N° 88, Alcance 95 del 22/04/2020.[2] La Ley 9895, en su artículo 2, autoriza para que el 90% de los recursos del IFR se incorpore al presupuesto mediante decreto ejecutivo. Decreto ejecutivo N° 42628-H, publicado el 07/10/2020.[3] Como se verá más adelante, a las Juntas de Educación y Administrativas se les asigna, por otra parte, una transferencia por ¢6.700 millones para la adquisición de alimentos en el marco del Programa Comedores Escolares, de modo que el efecto neto en las partidas de transferencias a favor de estas entidades es de ¢1.472 millones.[4] Incluyendo aportes estatales a regímenes de salud y de pensiones, que se clasifican como transferencias. En el caso de la Contraloría el rebajo es de ¢120 millones, y correspondiente a los recursos presupuestados para hacerle frente al aumento salarial por costo de vida del 2020, los cuales no serán cancelados en el año.[5] Corresponde a ¢266 millones para compensar el pago de vacaciones y ¢6.577 millones para compensar un faltante presupuestario en la subpartida de incentivos salariales.[6] Se refiere a empleados del régimen de confianza que no pasan por un concurso para ocupar el cargo pero sí cumplen con los requisitos establecidos.[7] Se explica principalmente por la incorporación de ¢44.595 millones en el Ministerio de Salud que en su mayoría corresponden a la transferencia a la CCSS.