Composición de los presupuestos públicos 2021

Al comparar con el presupuesto inicial aprobado para 2020, se evidencia una reducción de 7,4% (¢2.156.138 millones) y un 9,4% en relación con el presupuesto definitivo, situación atípica en comparación con los años previos, en los cuales han presupuestado montos iniciales que reflejan crecimientos que incluso se alejan de manera importante de su ejecución real^[3]. Para el período 2016-2019 al comparar el inicial con el ejecutado del año anterior se observa un crecimiento promedio de 16,9%, producto de la subejecución.

Esta estimación más conservadora se explica principalmente por dos factores. En primer lugar, el efecto de la incorporación de los Órganos Desconcentrados en el presupuesto de la República a partir de 2021 según lo establece la Ley N° 9524^[4], con la consecuente consolidación de los montos que anteriormente se reflejaban como transferencias a favor de esos órganos en el presupuesto del Gobierno Central y como ingresos en los presupuestos de dicho órganos.

Como segundo punto, la pandemia ha incidido negativamente sobre variables económicas a las que a su vez están ligadas a importantes fuentes de ingreso de las instituciones públicas, lo que genera un efecto a la baja en sus presupuestos, luego de haber incluso experimentado, en algunos casos, un período previo de crecimiento sostenido.

Otro factor importante a considerar es que en los últimos años se han aplicado diversas medidas de contención del gasto que vienen a limitar el crecimiento de los presupuestos públicos, como lo es la Ley N° 9635, que en su Título III instaura medidas para controlar el gasto en remuneraciones y en su Título IV impone la aplicación de la Regla Fiscal sobre los presupuestos del Sector Público no Financiero, lo cual viene a controlar en 2021 el crecimiento del gasto corriente de las instituciones en su ámbito de aplicación por segundo año consecutivo.

Como se desprende de lo anterior, las diversas medidas incorporadas para la consolidación y control del gasto, así como la afectación de los ingresos producto de la contracción económica provocada por la emergencia sanitaria, han propiciado que, a nivel agregado el sector público realice una presupuestación más conservadora, estimando gastos más cercanos a su ejecución histórica real.

Particularmente la disminución de la participación relativa de los ingresos corrientes con respecto a los ingresos totales de cada sector se observa en el Gobierno Central así como en las Empresas Públicas No Financieras (EPNF) y en las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNE). Sin embargo, a diferencia del Gobierno, estos dos sectores estiman que para el 2021 sus ingresos corrientes se recuperarán y podrán presentar una participación relativa más cercana a la observada antes de la pandemia^[6].

Los ingresos corrientes del Sector Público se estima asciendan a un total de ¢17.272.227 millones para el año 2021 y presentan un decrecimiento de 13,4% respecto al presupuesto inicial de 2020^[7]. Lo anterior puede relacionarse en parte con la afectación aún presente en 2021 de la emergencia sanitaria y con la consolidación que implica la incorporación de los ODs al Presupuesto Nacional.

Particularmente, el decrecimiento respecto al presupuesto inicial 2020 en este rubro se ubica en su mayoría en dos rubros: 1) ¢959.223 millones menos en ingresos no tributarios en 2021, principalmente correspondiente a una caída en la venta de bienes y servicios; y 2) ¢747.543 millones menos en transferencias corrientes para 2021, en su mayoría por concepto de transferencias corrientes del Gobierno Central, lo que responde en buena medida a la incorporación de los ODs al Presupuesto Nacional, ya que los ingresos por esta transferencia en el presupuesto inicial 2020 alcanza un monto de ¢357.481 millones y durante el periodo 2015 a 2020 los ODs reciben en promedio una transferencia de ¢385.849 millones por parte del Gobierno. Adicionalmente las transferencias que realizaban los Órganos Desconcentrados al resto del sector público se reducen ¢333.634 millones en el presupuesto de 2021 en relación con el presupuesto inicial 2020.

Por financiamiento se incorporan ¢8.148.082 millones, los cuales crecen un 12,9% (¢927.979 millones) respecto al presupuesto inicial de 2020 debido principalmente al incremento de ¢1.075.763 millones en la colocación de títulos valores internos por parte del Gobierno Central y responde en buena medida al incremento en las necesidades de financiamiento que ha experimentado en los últimos años. Esta situación ha originado que desde el 2017 el Gobierno ha exhibido una tasa de crecimiento en este rubro más alta que la del resto del sector público a nivel agregado, lo cual se refleja en una mayor participación de este sector en los recursos obtenidos por concepto de financiamiento; la cual pasa de un 51,3% en 2017 en el presupuesto ejecutado, a un 75,1% de participación en el presupuesto inicial 2021^[8].

Finalmente, para 2021 los ingresos de capital del Sector Público presentan una variación negativa de ¢421.399 millones en comparación con el presupuesto inicial de 2020, para alcanzar un total de ¢1.437.020 millones para el ejercicio presupuestario 2021. Esta variación responde principalmente a un decrecimiento en las transferencias de capital que realiza el Gobierno Central hacia el resto del sector público, producto principalmente de la implementación de la ley 9524, ya que en el presupuesto inicial de 2020 el 72,6% de este ingreso corresponde a los recursos presupuestados por los ODs.

Así las cosas, el presupuesto de ingresos para 2021 refleja los impactos sucesivos que dejó la pandemia por COVID-19 en el año 2020, de modo que en general en el Sector Público se evidencia una presupuestación más austera en cuanto a ingresos corrientes, teniendo la necesidad de recurrir al uso de los superávits y a incrementar el endeudamiento para financiar la prestación de sus servicios.

Si bien el comportamiento de las remuneraciones favorece la contención del gasto corriente, las obligaciones que deben atenderse por concepto de servicio de la deuda han aumentado su participación relativa dentro del presupuesto. La partida de amortización pasó de representar un 9,2% del gasto efectivo en el 2015 a un 12,5% del presupuesto aprobado en 2021, producto principalmente de las crecientes necesidades de financiamiento del Gobierno Central. Asimismo la partida de intereses y comisiones pasó de representar un 8,6% en el gasto total de 2015, a un 12,1% en 2021.

A pesar del comportamiento indicado previamente, las remuneraciones continúan siendo la partida de mayor relevancia dentro del presupuesto agregado del sector público. Para el año 2021 se incorporan ¢6.318.849 millones. Los datos muestran -como se mencionó anteriormente- un decrecimiento que se explica principalmente por una reducción en las subpartidas de remuneraciones básicas e incentivos salariales, lo cual puede relacionarse con la incorporación de los Órganos Desconcentrados al presupuesto de la República y con las implicaciones de las medidas de contención de gasto por estos conceptos contempladas en la Ley N° 9635^[9].

Por su parte, a la partida de transferencias corrientes que corresponde a la segunda en importancia relativa (20,5%) se le aprobó un total de ¢5.509.407 millones (cifra sin consolidar), y presenta un decrecimiento de ¢809.260 millones respecto al presupuesto inicial de 2020; mientras que si se compara con el presupuesto definitivo al cierre de 2020, dicha disminución asciende a ¢1.257.770 millones. Este comportamiento se explica en su mayoría debido a la disminución en las transferencias corrientes efectuadas a Órganos Descontados, en virtud de lo dispuesto en la citada Ley N° 9524. A partir de este cambio, se espera una mejora en la eficiencia operativa de las transferencias corrientes en el Sector Público, que se genera al evitar duplicaciones en las aprobaciones y que por ende, exista una mejor trazabilidad de los recursos ejecutados.

Así las cosas, en el ámbito de los egresos aprobados para 2021 se evidencia que más de la mitad de los presupuestos (56,6%) se destinan a las partidas de remuneraciones, transferencias corrientes y amortización de deuda del Sector Público. En el caso de las remuneraciones se empieza a evidenciar un cambio de tendencia en su comportamiento histórico, pasando de variaciones crecientes en el período 2016-2019 a reducciones para el año 2021, lo cual es reflejo de una contención del gasto. No obstante, la tendencia al alza del endeudamiento del Gobierno Central continúa generando presión sobre el crecimiento en la partida de amortización.

Finalmente, el presupuesto del Sector Público para el ejercicio económico 2021 se enmarca en lo que será el segundo año de pandemia. Los efectos de la crisis sanitaria y económica del año 2020 aún se evidencian en la composición de los presupuestos públicos de 2021. Ante esta situación, se requiere del mayor compromiso posible para llevar a cabo una correcta, eficiente y estratégica gestión de los recursos aquí presentados, que permita hacer frente a un año aún expuesto a riesgos y obstáculos, y que encamine al país a una senda de sostenibilidad y estabilidad económica y fiscal futura, en beneficio de la colectividad.