Cumplimiento de la regla fiscal en el Sector Público No Financiero^[1]

Con la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo N.° 43589-H, se presenta un exceso sobre la tasa de crecimiento de la regla fiscal en el Gobierno de la República.

La implementación de la regla fiscal, establecida en el Título IV de la Ley N.° 9635, tiene como objetivo garantizar la sostenibilidad fiscal; por lo cual, su aplicación al Sector Público No Financiero (SPNF) persigue limitar el crecimiento del gasto corriente o del gasto total (gasto corriente + gasto de capital). Siguiendo este objetivo, y conforme a la ley, resulta óptimo utilizar, para efectos de verificar el cumplimiento de la regla fiscal, el gasto ejecutado de la liquidación presupuestaria del año culminado, en comparación con el gasto ejecutado de la liquidación presupuestaria del año que le antecede, ya que es dicha erogación la que determina efectivamente los niveles y evolución del resultado fiscal y de la deuda^[2].

No obstante, el Decreto Ejecutivo N.° 43589-H^[3] incorporó modificaciones a varios artículos del Reglamento al Título IV de la Ley N.° 9635, entre los que figura un cambio en la variable de referencia utilizada para efectos de aplicar y verificar el cumplimiento de la regla fiscal^[4]. En concreto, a partir de la vigencia de este decreto, al finalizar el ejercicio económico, la comprobación del cumplimiento se deberá llevar a cabo comparando el presupuesto final o definitivo^[5] con respecto al presupuesto ordinario aprobado del período anterior.

Este ajuste en la variable de referencia, deja de lado la utilización del gasto ejecutado de la liquidación presupuestaria, y basa la verificación del cumplimiento de la regla en dos momentos del gasto que no son comparables entre sí y que no consideran los montos efectivamente gastados al finalizar cada período presupuestario, cuyos resultados en la ejecución materializan los rendimientos esperados sobre las finanzas públicas.

Previo a este cambio, la Ley N.° 10103 “Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2022” fue emitida con incumplimiento de la regla fiscal a nivel de gasto corriente. La CGR había identificado^[6] que el proyecto de ley de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo cumplía con la regla fiscal en el gasto total, mas no en el gasto corriente^[7], por lo que señaló mediante oficio N.° DFOE-FIP-0266 del 14 de octubre de 2021, la necesidad de ajustar el proyecto de presupuesto para lograr su cumplimiento. No obstante, el 30 de noviembre de 2021, fue sancionada la Ley N.° 10103 y se autorizó un gasto corriente máximo sujeto a regla fiscal, de ¢8.205.711 millones para el Gobierno de la República, con un crecimiento de 2,09% con respecto al presupuesto inicial 2021, superando el límite máximo de porcentaje de crecimiento establecido.

Con la normativa vigente hasta el 02 de julio de 2022 (antes del Decreto N.° 43589-H), este gasto corriente autorizado no necesariamente implicaba un exceso sobre el límite máximo de la regla fiscal^[8], de modo que el Poder Ejecutivo podía haber ajustado la ejecución según fuera necesario durante el año, y concluir el período presupuestario cumpliendo los parámetros de crecimiento permitidos. Sin embargo, con la publicación del Decreto Ejecutivo N.° 43589-H, el presupuesto de la República pasa a superar el límite máximo de la regla fiscal en forma automática, como se explicará a continuación.

En el Informe DE-216-2022 «Comportamiento del gasto corriente y del gasto total al II Trimestre 2022, de las entidades y órganos del Resto del Sector Público No Financiero, Artículo 20, Título IV, Ley 9635» del mes de agosto 2022, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) indicó que, en lo que respecta a la información del comportamiento del gasto a nivel del Presupuesto Nacional, se presentó la limitación generada por el hackeo a los sistemas informáticos del Ministerio de Hacienda, agregando que a la fecha no se cuenta con los datos del Gobierno Central al mes de junio del 2022, y que el informe será remitido posteriormente por la Dirección General de Presupuesto Nacional (DGPN).

No obstante, a partir de información aportada por el Ministerio de Hacienda sobre la situación del Presupuesto de la República incluyendo el segundo presupuesto extraordinario (votado en segundo debate el 23 de agosto)^[9], y considerando el efecto de la incorporación o revalidación de los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas —que se deben incorporar al presupuesto en forma automática en virtud del artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos— se puede determinar que el Presupuesto de la República presenta un incremento del 3,07% en el gasto corriente y del 11,61% en el gasto total, ambos por encima del límite del 1,96%.

En conclusión, la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo N.° 43589-H establece, entre sus reformas, un cambio en la variable de referencia para efectos de verificar el cumplimiento de la regla fiscal al finalizar el ejercicio económico; pasando de utilizar el gasto ejecutado, a utilizar el presupuesto final o definitivo del período que concluye en comparación con el presupuesto ordinario aprobado del período anterior. Al considerar este cambio, el presupuesto de la República supera, en forma automática, el crecimiento máximo establecido por la regla fiscal, presentando un incremento del 3,07% en el gasto corriente y del 11,61% en el gasto total, ambos por encima del límite del 1,96%.

En el caso del Sector Descentralizado, se registran 28 instituciones que, al finalizar el mes de julio, superan el parámetro de crecimiento de regla fiscal.

De acuerdo con datos del Sistema de Información de Planes y Presupuestos (SIPP) y con información suministrada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), al 28 de julio de 2022, 28 instituciones exceden el parámetro de crecimiento de gasto permitido por la regla fiscal, si se realiza la verificación tomando como base de cálculo el presupuesto inicial del año 2021, tal y como lo establece Decreto N.° 43589-H.

Esto se relaciona con el hecho de que, con anterioridad a la emisión de este decreto, las instituciones habían realizado variaciones en su presupuesto, considerando que la regla fiscal se verificaba con el monto ejecutado, de modo que al entrar en vigencia la modificación reglamentaria, estos presupuestos pasaron automáticamente a exceder el límite de crecimiento de 1,96% establecido con la regla fiscal.

Ante estas situaciones, durante el resto del año 2022 las entidades que ya superan el parámetro de crecimiento máximo permitido para este año, se verían imposibilitadas de incrementar su presupuesto mediante nuevos presupuestos extraordinarios. Por el contrario, deberán realizar los ajustes que les permitan rebajar el presupuesto aprobado a la fecha, ya que si bien se encuentran por encima del límite establecido, esto no implica necesariamente un incumplimiento de la regla fiscal a la fecha, pues es posible arribar a esa conclusión hasta que finalice el ejercicio económico.

Por su parte, aplicando la modificación del decreto, la STAP reveló en su informe sobre cumplimiento de la regla fiscal al II trimestre de 2022^[10] que un total de 12 entidades (de un total de 56 analizadas)^[11] se encuentran “(...) excediendo la tasa de crecimiento autorizada del 1,96% a nivel del gasto presupuestario total, de las cuales 8 también lo exceden en el gasto corriente”. El informe señala, además, que “(...) existen 5 entidades que, si bien no exceden la tasa de crecimiento en el gasto presupuestario total, el crecimiento mostrado en el gasto corriente supera el 1,96%”^[12].

En síntesis, se observa que la entrada en vigencia de la modificación al Reglamento del Título IV de la Ley N.° 9635 implicó que 28 instituciones del Sector Descentralizado excedan los parámetros de crecimiento establecidos por la regla fiscal en 2022, al pasar a realizar la verificación de cumplimiento con el gasto presupuestado a julio de 2022, respecto a los presupuestos iniciales de 2021. Lo anterior, tiene como consecuencia que la CGR (en los casos que corresponda) no pueda aprobar ningún presupuesto extraordinario que aumente sus gastos, y que cada institución deba modificar su presupuesto para eventualmente lograr cumplir con la regla fiscal al cierre del ejercicio económico 2022.

La modificación del Reglamento al Título IV de la Ley N.° 9635 genera una aplicación de la regla fiscal desigual en el Sector Público^[13].

Si se analizan los efectos del Decreto Ejecutivo N.° 43589-H en el Gobierno de la República, se observa un riesgo en la ampliación de la autorización del gasto para el Gobierno de la República, al cambiar la base de cálculo del límite máximo de crecimiento. Si se toman como base los gastos ejecutados en 2021 y se aplica la tasa de crecimiento establecida para 2022 de 1,96%^[14] (forma de cálculo de la regla fiscal de la ley), el límite máximo del gasto que puede ejecutarse sería de ¢8,5 billones; mientras que, si se calcula según la modificación realizada por el Decreto N.° 43589-H, se faculta al Gobierno de la República a ejecutar un máximo de ¢8,7 billones. Lo anterior corresponde a un incremento de hasta ¢230.000 millones aproximadamente en la ejecución de sus gastos totales. Al considerar que la estimación de ingresos corrientes está definida, el nivel de gasto financiado con deuda y el déficit fiscal podrían incrementarse en 0,5 p.p. del PIB adicionales, lo cual agravaría el deterioro ya existente en las finanzas públicas e incumpliría la regla fiscal definida por el país.

Además, se debe contemplar que el presupuesto inicial para cada ejercicio económico no contempla, entre sus renglones de gasto e ingresos, la revalidación de saldos de créditos externos aprobados en años anteriores^[15], de modo que, al compararlo con el presupuesto definitivo del Gobierno, se comparan dos estructuras presupuestarias notoriamente diferentes. Con el cambio en la forma de verificación del cumplimiento de la regla fiscal, y al incorporar el monto completo de la revalidación de saldos, se podría incurrir en un incumplimiento, dada la magnitud de esta cifra en comparación con la ley inicial del ejercicio económico anterior. En las condiciones actuales, para dar cumplimiento a la regla fiscal en cuanto al gasto total (gasto corriente más gasto de capital) el límite de crecimiento tendría que ser de un 11,5% como mínimo, cuando el tope para este año es de apenas un 1,96%.

Desde otra perspectiva, el Decreto Ejecutivo N.° 43589-H impacta la dinámica del Sector Descentralizado desde diferentes aristas. En primer lugar, debe considerarse que al utilizar como base de cálculo para la regla fiscal el presupuesto ordinario (inicial) aprobado del año precedente, en los casos en que se ha improbado un presupuesto^[16], se parte de un monto muy restrictivo, que impone limitaciones al presupuesto del año siguiente. A modo de ejemplo, previo a la reforma, el gasto total máximo posible a ejecutar en 2022 por parte del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), institución a la cual se le improbó el presupuesto ordinario en 2022, hubiera sido de ¢12.343 millones; mientras que con la aplicación del Decreto Ejecutivo N.° 43.589-H, el monto máximo permitido se reduce a ¢7.732 millones, un 63% de la cifra anterior.

Adicionalmente, la utilización de la base de cálculo de la regla fiscal con los montos presupuestados, condiciona el uso de mecanismos de ajuste del presupuesto, ya que durante el período presupuestario, las instituciones del sector descentralizado suelen requerir incorporar nuevos recursos mediante presupuestos extraordinarios. Sin embargo, si los presupuestos ordinarios de estas entidades ya incluyen el margen de crecimiento permitido por la regla fiscal, enfrentarán una limitación para incorporar nuevos gastos^[17].

Por otra parte, existe un efecto contrario a la restricción en las bases de cálculo, en los casos en que se presentan altos niveles de subejecución del gasto. El cambio en la base de cálculo, pasando del gasto ejecutado (que normalmente correspondía a porcentajes de ejecución bajos en algunas instituciones) a gastos presupuestados, como lo establece el Decreto Ejecutivo N.° 43589-H, amplía la autorización de crecimiento del gasto, debido a que ahora se podrá gastar lo que antes era subejecutado. Por ejemplo, el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) ejecutó en 2021 únicamente el 73% de su presupuesto, lo cual se traduce en un límite de crecimiento máximo del gasto total de ¢39.296 millones; mientras que con la nueva metodología del Decreto, este límite se amplía hasta ¢53.452 millones. Este fenómeno puede afectar la disciplina fiscal que pretende la Ley N.° 9635.

Así las cosas, la reforma introducida mediante el Decreto Ejecutivo N.° 43589-H produce una ampliación de la autorización del gasto en el Gobierno por hasta 0,5 p.p. del PIB, además de contemplar en su verificación dos momentos no comparables dada la revalidación de saldos de créditos externos. En el caso del Sector Descentralizado, se visualiza un impacto en la base de cálculo para el año siguiente, siendo que algunas instituciones contemplan la tramitación de presupuestos extraordinarios durante el año para ajustar sus recursos. Además, el efecto contrario puede darse para aquellas instituciones que suelen subejecutar en altos porcentajes su presupuesto, de modo que al utilizar como base los gastos presupuestados, se estaría ampliando la autorización de gasto, lo cual es disonante con los objetivos establecidos por la Ley N.° 9635.

Como conclusión, se observa que la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo N.° 43589-H tuvo como consecuencia que el Presupuesto Nacional y 28 instituciones del Sector Descentralizado superaran los parámetros de crecimiento de la regla fiscal en forma automática, al tomar en consideración para la verificación de este mecanismo los presupuestos iniciales de 2021 con respecto a los presupuestos aprobados al mes de julio de 2022. Esta nueva metodología tiene efectos diversos y desiguales en su aplicación para el Gobierno y para el Sector Descentralizado, lo cual afecta aspectos como las autorizaciones de gasto permitidas y las bases de cálculo para períodos subsiguientes.