Comportamiento de la deuda del Gobierno Central
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 24
30 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaGobierno recurre a financiamiento externo para reducir presión sobre el mercado interno, sin embargo el servicio de la deuda continúa generando presión y rigidez en las decisiones de gasto
Deuda del Gobierno Central crece impulsada por endeudamiento externo y se estima que en el 2021 alcance el 80,5% del PIB.
Al mes de agosto de 2020, los pasivos internos y externos del Gobierno Central muestran un crecimiento de 16% con respecto a agosto 2019 y un 8,7% con respecto a diciembre 2019, para alcanzar un monto de ¢23.066.695 millones equivalente al 66,9% del PIB. Este comportamiento responde principalmente al mayor dinamismo observado por la deuda externa, la cual presenta un crecimiento interanual a agosto de 48,2%, porcentaje que supera de manera importante el 4,2% observado en agosto 2019.
Adicional a la colocación de eurobonos que se realiza en noviembre 2019 por un monto de US$1.500 millones, a partir de octubre 2019 y hasta agosto 2020, el Gobierno ha recibido los desembolsos de créditos externos contratados, principalmente para apoyo presupuestario y fortalecimiento de las finanzas públicas, con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) por un total de US$1.230 millones, de los cuales US$880 millones ingresaron durante el 2020.[1]
Los recursos recibidos durante el 2020 (CAF, BID y AFD) fueron incorporados al presupuesto y se asignaron principalmente al financiamiento de gastos asociados a la atención de la emergencia sanitaria del Covid-19 y al presupuesto del título servicio de la deuda para financiar el pago de la amortización. Al mes de agosto de 2020 de los recursos recibidos en el mes de abril por el contrato con la CAF se han ejecutado en el título Servicio de la Deuda ¢133.861 millones en amortización de títulos valores (61,9% del presupuesto total asignado)[2], y ¢74.487 millones a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (99,9% de lo asignado).
Por su parte, los recursos otorgados al Gobierno mediante el contrato de préstamo con el BID y AFD no se han ejecutado en ninguno de los títulos presupuestarios en los que se asignaron (Ministerio de Salud, Regímenes de Pensiones y Servicio de la Deuda). Particularmente, en relación con la no utilización de estos recursos en el pago de amortización de títulos valores de deuda interna de largo plazo, el último informe del Ministerio de Hacienda indica que “se estima que su ejecución iniciará durante el mes de octubre del presente año, una vez finalizada la ejecución de los recursos de la CAF para los componentes de amortización de deuda de largo plazo.”
Al respecto, es relevante la ejecución[3] de estos recursos de crédito externo en los meses restantes de 2020 en el propósito para el cual fueron contratados; es decir, para el pago del servicio de la deuda pública interna. Adicionalmente, en la ejecución del presupuesto, es recomendable considerar el financiamiento que al Gobierno le resulte menos oneroso y así contribuir a generar menores presiones sobre el saldo de la deuda pública en el ejercicio económico 2021.
El crecimiento de la deuda externa así como el menor dinamismo observado por los pasivos internos, los cuales han mostrado tasas de crecimiento interanuales inferiores a las que se presentaron durante el mismo periodo de 2019[4], han generado que los pasivos externos incrementen su participación al pasar de un 17,9% en setiembre 2019 a un 22,8% en agosto 2020.
Gráfico N.° 1
Gobierno Central: Evolución de los pasivos internos y externos, 2019-2020
-cifras relativas-
El dinamismo observado por los pasivos externos del Gobierno se espera continúe durante el resto del año. Recientemente, mediante Ley 9895 se autorizó al Gobierno a contratar un crédito por medio de un instrumento de financiamiento rápido (IFR) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para apoyo presupuestario en la atención de la emergencia covid-19, recursos que ingresaron en el mes de setiembre a las cuentas del Fondo General, razón por la cual no ha sido incorporado en el saldo de la deuda.
Adicionalmente para los próximos meses se estima un incremento importante en los pasivos, debido a que el Gobierno espera que la Asamblea Legislativa apruebe nuevos créditos con el BID, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Mundial y la CAF. De concretarse estos préstamos, según las cifras del Ministerio de Hacienda, al cierre de 2020 se estima que la deuda externa represente el 26,7% de los pasivos totales del Gobierno, lo que implica un crecimiento de la deuda externa de 39,7% con respecto a diciembre 2019 y de la deuda total de 14,3% para alcanzar ¢24.249.199 millones equivalentes al 70,4% del PIB[5].
A pesar de que para el 2021 se espera recibir más recursos de créditos externos[6], el dinamismo de estas obligaciones se estima sería menor. Según las cifras de Hacienda, a diciembre 2021 la deuda externa crecería un 17,6% con respecto a diciembre 2020, 1,8 puntos porcentuales menos del crecimiento que se estima presentará la deuda interna (19,4%). El comportamiento de los pasivos generaría que el saldo de la deuda del Gobierno alcance un monto de ¢28.847.349 millones equivalente a un 80,5% del PIB.
Gráfico N.° 2
Gobierno Central: Comportamiento de la Deuda, 2006 a 2021
-millones de colones y cifras relativas-
Fuente: Dirección de Crédito Público, Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021 y BCCR.
Servicio de la deuda absorbe el 42% del Presupuesto 2021 en comparación con 30% en 2017, año en que inicia su tendencia creciente.
A través de los años el servicio de la deuda se ha convertido en una fuerte limitación en el accionar del gobierno, pues parte importante de sus recursos deben destinarse a los compromisos que implica el endeudamiento existente en detrimento del resto de asignaciones. Durante los últimos 10 años, con excepción de 2010 y 2014, los pagos de amortización e intereses generados por las obligaciones del Gobierno Central han demandado más del 30% del gasto total devengado. Particularmente el pago por concepto de intereses es el que ha mostrado mayor dinamismo y, pasó de representar el 2,1% del PIB en el año 2009 a 4,2% del PIB en el 2019.
Para el año 2020 se espera un comportamiento similar, según el presupuesto aprobado al mes de agosto el título del servicio de la deuda tiene asignado ¢4.026.072 millones equivalentes al 11,7% del PIB y el 38,4% del presupuesto total aprobado, de los cuales se ha ejecutado el 58,5%. A pesar de que, según las cifras del presupuesto aprobado se esperaría una disminución de la amortización con respecto al gasto devengado a diciembre 2019 (-3%), el pago de intereses continuaría su tendencia creciente al experimentar una variación de 26,2% para alcanzar el 5,6% del PIB en diciembre 2020.
Gráfico N.° 3
Gobierno Central: Comportamiento del título servicio de la deuda, 2009 a 2021
-millones de colones y cifras relativas-
Fuente: SIGAF y Proyecto de Ley de Presupuesto de la República 2021.
Según el proyecto de ley, el saldo de la deuda así como las nuevas contrataciones que realice el Gobierno originan que el 42,3% (¢4.842.220 millones) de los recursos estimados para el ejercicio económico 2021 deban dedicarse al pago del servicio de la deuda, lo que implica un crecimiento de 20,3% con respecto al presupuesto aprobado al mes de agosto 2020, superior al crecimiento esperado a diciembre 2020 (9,5%) y al promedio experimentado en el periodo 2015-2019 (15,2%).
Este incremento responde a que durante el año 2021 se deben atender vencimientos de deuda (5,8% del PIB) superiores a los que se tenía programado atender en el 2020 cuando se estimó el presupuesto (4,1% del PIB), por lo que la amortización se proyecta que crecería un 29,2% en relación con el presupuesto aprobado a agosto 2020. Por su parte, los intereses, a pesar de presentar para el 2021 un menor crecimiento (11,3%) al estimado para el 2020, aún no reflejan la baja en las tasas de interés que se ha experimentado durante este año ni el menor costo que se espera resulte de la contratación de créditos externos para financiar el presupuesto. Por lo que, según las estimaciones del Ministerio de Hacienda el servicio de la deuda continuará ejerciendo presión y rigidez en las decisiones de gasto que debe hacer el Gobierno Central.
Estrategia de financiamiento para el presupuesto 2021 se encuentra condicionada a la aprobación de nuevos créditos externos.
Al igual que el presupuesto 2020, el proyecto de ley para el ejercicio económico 2021 está formulado considerando dentro de su estrategia de financiamiento la aprobación e ingreso de recursos de créditos externos que a la fecha se encuentran en proceso de aprobación en la Asamblea Legislativa e incluso en negociación con el órgano acreedor. Si bien esta situación es un ejercicio usual en la formulación presupuestaria, para los años 2020 y 2021 se ha incrementado.
Según las estimaciones del Ministerio de Hacienda las necesidades de financiamiento para el 2020 alcanzan el 14,1% del PIB y para 2021 continúa su tendencia creciente y se ubicaría en 17,5% del PIB. Para atender estas necesidades, el Gobierno recurre a las colocaciones en el mercado interno así como a recursos de deuda externa que provienen de créditos que ya se encuentran en ejecución y préstamos pendientes de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Según las estimaciones de Hacienda los recursos externos, representarían al cierre de 2020 un 5,3% del PIB.
Adicionalmente, en la exposición de motivos del proyecto el ministerio indica que “para la elaboración del presupuesto 2021 se consideran como supuestos fundamentales la ejecución del plan de financiamiento externo propuesto para el 2020,...”. Sin embargo, de los US$3.029 millones programados en el “Plan de Financiamiento 2020 COVID 2019”, han sido aprobados por la Asamblea Legislativa y se encuentran en condición de ley el 45,7% de estos recursos (US$1.384 millones), los cuales ingresaron entre los meses de abril y setiembre a las cuentas del Fondo General del Gobierno.
Por otra parte, aún se encuentran en análisis por parte de la Asamblea US$1.095 millones correspondientes a los proyectos de ley 22131, 22132 y 22214; además, se espera contratar US$550 millones adicionales con la CAF.[7]
Para el 2021 se presenta una situación similar pero en menor magnitud, se estima que los recursos externos cubran necesidades de financiamiento en lo equivalente a un 3,8% del PIB. Entre los recursos que se considera recibir y que corresponden al Plan de Financiamiento para Apoyo Presupuestario y mitigación de los efectos por COVID-19 diseñado en el 2020 se encuentran $61,2 millones del crédito BID Proteger para el Programa para proteger los empleos e ingresos de poblaciones vulnerables afectadas por coronavirus en el país[8], y $12,5 millones por parte de la CAF. Adicionalmente con el BID el Gobierno espera concretar un segundo Programa de apoyo a la sostenibilidad Fiscal por $350,0 millones y se estima que por créditos que están en ejecución se recibiría un total de $312,4 millones correspondientes a desembolsos por parte del BID, BCIE, BIRF, Eximbank y KFW-Banco; para un total de $736,1 millones en 2021.
A pesar de que algunos de estos recursos se encuentran pendientes de aprobación, en relación con la estrategia de colocación del segundo semestre 2020 en el mercado interno, la exposición de motivos indica que “es importante señalar que el 46,0% de esta estrategia considera los créditos externos de inversión que se encuentran en ejecución, así como los que se espera sean aprobados en los siguientes meses para apoyo al presupuesto, incluyendo el IFR del FMI. Adicionalmente, considera lo pendiente por desembolsar según el plan de financiamiento 2020…”.
Esta situación genera mayor incertidumbre sobre el financiamiento del presupuesto, las estimaciones del servicio de la deuda y por consiguiente sobre el déficit del Gobierno, ya que el no disponer de los recursos externos que se programa, podría ejercer mayor presión al mercado interno sobre la estructura de las colocaciones y las tasas de interés. Razón que podría justificar el hecho de que, a pesar de considerar la contratación de créditos externos, en el proyecto de ley “no se visualiza una reducción de tasas implícitas internas o externas, sino por el contrario un incremento…”[9].
Si bien el hecho de que el Gobierno tenga a su disposición recursos externos para el financiamiento del presupuesto podría generar una situación más favorable en las finanzas públicas en tanto permita reducir la presión sobre las tasas de interés en el mercado interno y disminuir el costo del financiamiento, ya que se obtienen recursos a tasas de interés menores que las del mercado doméstico; es importante considerar que la contratación así como el destino que se defina para estos recursos es recomendable se haga valorando la búsqueda del retorno a una senda sostenible de deuda.
[1] Los créditos externos fueron aprobados por la Asamblea Legislativa mediante las leyes 9754 del 02/10/2019, 9833 del 24/03/2020 y 9846 del 16/05/2020.[2] El Ministerio de Hacienda en el Informe de ejecución de recursos del Contrato de Préstamo para Financiar el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, suscrito entre la República de Costa Rica y la Corporación Andina de Fomento, corte al 31 de agosto de 2020 indica que el saldo disponible del crédito asignado al servicio de la deuda se estima que se agote en octubre de 2020.[3] Los recursos del BID ingresaron a las cuentas del Fondo General del Gobierno en el mes de mayo y los de la AFD en julio 2020.[4] El promedio de las tasas de variación interanual para los meses de enero a agosto 2019 es de 17,2% y para los mismos meses de 2020 es de 8,4%. [5] Para el cálculo del porcentaje de deuda con respecto al PIB se utiliza la cifra sobre deuda del Gobierno que indica el Ministerio de Hacienda en el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2021 y el dato del PIB para el año 2021 que el BCCR publica en su página web a partir del 31 de julio 2020.[6] Según el Ministerio de Hacienda para el año 2021 se espera recibir del BID $350,0 millones correspondientes al II Programa de apoyo a la sostenibilidad Fiscal y $61,2 millones para el Programa para proteger los empleos e ingresos de poblaciones vulnerables afectadas por coronavirus en el país, $12,5 millones por parte de la CAF y $312,4 millones de desembolsos de créditos por parte de BID, BCIE, BIRF, Eximbak y KFW-Bancoque de créditos que están en ejecución, para un total de $736,1 millones.[7] El Ministerio de Hacienda indica que el Gobierno espera concretar dos préstamos con la CAF uno por US$50 millones, el cual ya fue aprobado por el acreedor y un segundo programa de apoyo presupuestario (el cual implica capitalización) y se encuentra en proceso de estructuración.[8] Suma que, según el Ministerio de Hacienda, se recibirá en el 2021.[9] CGR. #MonitoreoCGR-IT2021 N° 22: Servicio de la deuda y necesidades de financiamiento.