Hacia el cierre de los ingresos del Presupuesto de la República de 2020
#MonitoreoCGR-EFP2020 N.° 29
03 de diciembre de 2020
5 minutos de lecturaLos ingresos tributarios a octubre son menores en ¢460.080 millones con respecto al mismo período de 2019 y muestran un deterioro menor al esperado, aún dentro de los rangos que a mediados de año se consideraron probables
En el primer semestre de 2020 el Ministerio de Hacienda ajustó a la baja el presupuesto de ingresos, debido al impacto en las condiciones económicas del país ante el COVID-19.
A finales de noviembre del año 2019, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico de 2020 (Ley Nº 9791), en la cual se presupuestaron ingresos corrientes por la suma de ¢5.458.185 millones, de los cuales ¢5.090.369 millones (93,3%) corresponden a ingresos tributarios.
En virtud del ordenamiento jurídico vigente, la iniciativa en materia presupuestaria corresponde al Poder Ejecutivo, y es el Ministerio de Hacienda el responsable de realizar las estimaciones de ingresos a incluir en los proyectos de presupuesto. Por su parte, al Órgano Contralor le corresponde emitir un dictamen sobre la razonabilidad y factibilidad (certificación) de los ingresos del Presupuesto de la República y sus modificaciones.
Así las cosas, con el inicio de la crisis sanitaria por el COVID-19 y su afectación en las condiciones económicas, tanto a nivel nacional como internacional, en junio de 2020 el Ministerio de Hacienda estimó que en 2020 los ingresos tributarios cerrarían en ¢3.933.932 millones y los ingresos corrientes en ¢4.294.797 millones[1]. Cabe mencionar que esta estimación no consideró ajustes para reflejar eventuales afectaciones en la mayoría de ingresos de carácter no tributario, ni en contribuciones sociales (¢77.870 millones para 2020) y transferencias corrientes (¢225.853 millones para 2020). La reestimación de ingresos al mes de junio por parte del Ministerio de Hacienda culminó con la emisión de la Ley N° 9879 a finales de julio de 2020[2].
Cuadro N.° 1
Gobierno Central: Ingresos corrientes del presupuesto devengado 2019, presupuesto inicial 2020 y reestimación del Ministerio de Hacienda para el II Presupuesto Extraordinario (Ley N° 9879)
-millones de colones y porcentajes-
Para dimensionar la pérdida presupuestaria del año 2020 en los ingresos corrientes ocasionada por el cambio en las condiciones económicas ante el COVID-19, es necesario comparar el monto reestimado por el Ministerio de Hacienda con el presupuesto inicial de 2020. Así, tal y como lo muestra el Cuadro 1, el ajuste a la baja en los ingresos corrientes del Gobierno Central se estimó en 3,3% del Producto Interno Bruto (PIB) (¢1.163.388 millones)[3], y refleja en su mayoría la afectación esperada en los ingresos tributarios, como es el caso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto sobre la Renta (ISR), donde se estimaba una pérdida presupuestaria aproximada de ¢416 mil millones y ¢381 mil millones respectivamente. Esta caída en los ingresos pretendía reflejar la coyuntura por la que atravesaba el país -caída generalizada de la producción nacional[4], medidas de contención sanitaria y deterioro del mercado laboral-, así como las perspectivas para el cierre del año 2020.
Ante la alta incertidumbre que se enfrentaba al momento en que se realizaron estos ajustes[5], la Contraloría General evaluó la existencia de escenarios alternativos de recaudación de los ingresos tributarios. Así, para efectos del análisis de las estimaciones realizadas por el Ministerio de Hacienda en el trámite de la respectiva certificación, el Órgano Contralor consideró como escenario base una ejecución de ingresos tributarios al cierre de 2020 entre los ¢3,98 billones y ¢4,21 billones aproximadamente.
Por último, para cubrir parte del desequilibrio dentro del presupuesto para el ejercicio económico 2020 ocasionado por la caída en los ingresos corrientes, se incluyeron recursos extraordinarios de financiamiento externo provenientes de préstamos con el BID (Ley Nº 9846, fuente 512) y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) (Ley Nº 9846, fuente 662) por ¢217.342 millones; y de transferencias de capital del Instituto Nacional de Seguros (INS) (Ley N° 9847) por ¢75.000 millones[6].
Recaudación de ingresos tributarios a octubre es ¢460.080 millones menor que en 2019, presentando un ritmo de deterioro menor al esperado.
A octubre de 2020, el monto recaudado en ingresos tributarios alcanzó los ¢3.377.099 millones (85,8% del monto presupuestado[7], 81,1% en 2019), y corresponde a una recaudación menor en ¢460.080 millones respecto del monto recaudado en el mismo período de 2019. A continuación, se muestra la variación de la recaudación acumulada a cada mes en cada uno de los cinco principales ingresos tributarios respecto de 2019, donde se evidencian los efectos de la pandemia.
Cuadro N.° 2
Variación interanual de la recaudación acumulada al mes en principales ingresos tributarios
-millones de colones y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR a partir de datos SIGAF.
A pesar de lo anterior, la apertura gradual de las economías, tanto global como nacional, debido a la flexibilización de medidas sanitarias, ha favorecido que actividades económicas muestren leves signos de recuperación[8]. El Banco Central de Costa Rica (BCCR) señaló en su reciente comentario sobre la economía nacional[9], que a pesar de observar un decrecimiento en la tasa de variación del Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE) en el mes de setiembre[10], se observa que la variación trimestral de la serie ajustada por estacionalidad registró un crecimiento de 4,6% con respecto al trimestre abril-junio.
Tomando en consideración el desempeño de la producción local, en complemento con las nuevas estimaciones de la actividad económica mundial, a finales de octubre el BCCR revisó las proyecciones de crecimiento para Costa Rica[11], y moderó la caída de 2020 a un 4,5%, respecto de la esperada en julio de 5,0%, y estimó una recuperación de 2,6% en 2021, superior a la proyectada en julio; de 2,3%.
La perspectiva favorable en el comportamiento de sectores productivos se ha reflejado en un menor deterioro de varios ingresos tributarios respecto de lo previsto presupuestariamente en los meses recientes[12]. A continuación, se muestra el comportamiento en la recaudación mensual de los principales impuestos.
Gráfico N.° 1
Gobierno Central: Recaudación mensual de los principales ingresos tributarios
-millones de colones-
Fuente: Elaboración CGR a partir de SIGAF.
Es factible que la recaudación al cierre del año 2020 se mantenga dentro de los rangos que a mediados de año se consideraron como probables.
Considerando que varios de los ingresos tributarios más importantes del presupuesto de la República han mostrado un deterioro menor al esperado (por las razones previamente expuestas), es de esperar que la pérdida de ingresos respecto al presupuesto inicial de 2020 o respecto al presupuesto devengado de 2019 sea menor a la prevista, aunque persisten ciertos riesgos.
Así, continúa siendo factible que los ingresos tributarios cierren el año ubicándose dentro de un intervalo posible calculado por esta Contraloría General al momento de emitir su certificación en junio del presente año, a saber, entre un 11,4% y un 12,1% del PIB en escenario base[13] (¢3,98 billones y ¢4,21 billones aproximadamente), aunque con cierta tendencia a ubicarse hacia la parte alta del mismo. Por su parte, aun cuando el deterioro en los ingresos tributarios pueda ser menor al previsto presupuestariamente por el Ministerio de Hacienda, debe dimensionarse que la carga tributaria[14] promedio durante el período 2007-2019 fue de 13,4% del PIB, en comparación a las magnitudes previstas en el escenario base, lo que muestra que el impacto de la pandemia por el COVID-19 sobre la recaudación será, en cualquier caso, significativo.
Por su parte, existen diversos riesgos que podrían generar que al cierre del año 2020 la recaudación se ubique fuera del mencionado intervalo. Por ejemplo, existe incertidumbre respecto al impacto efectivo de la Ley Nº 9911 «Ley para el alivio en el pago del marchamo 2021», así como de la incorporación efectiva de los recursos derivados de la Ley Nº 9925 «Reforma Ley de eficiencia en la administración de los recursos públicos, para el pago de intereses y amortización de la deuda pública». Adicionalmente, existe incertidumbre respecto a los montos efectivos recuperables[15] por concepto de la moratoria fiscal Ley Nº 9830 «Alivio fiscal ante el COVID-19», así como la eventual implementación de nuevas medidas de restricción hacia el cierre del año 2020 con el objetivo de contener la pandemia.
En conclusión, pese a que el Ministerio de Hacienda ajustó en junio del presente año los ingresos tributarios a la baja ante la pandemia por el COVID-19, los ingresos han mostrado un deterioro menor al esperado, aunque continúa siendo factible que la recaudación tributaria cierre el año dentro de un intervalo posible (11,4% y un 12,1% del PIB). Cabe subrayar que el Ministerio de Hacienda, en el ejercicio de las competencias referidas al inicio del presente monitoreo, debe dar seguimiento a la ejecución de los ingresos con el objeto de detectar desviaciones significativas en las estimaciones inicialmente efectuadas, y de realizar los ajustes presupuestarios pertinentes de manera oportuna. Esto es, conforme dispone de mayor y mejor información sobre desvíos potencialmente significativos en la recaudación, debe realizar las gestiones que deriven en ajustes que garanticen un presupuesto transparente, confiable y equilibrado.
[1] Este Ministerio solicitó al Órgano Contralor la respectiva certificación, la cual fue emitida por parte de la Contraloría General mediante oficio N.° 9569 (DFOE-SAF-0289) de 26 de junio de 2020.[2] II Presupuesto Extraordinario (Ley N° 9879) publicado en el Alcance 197 a la Gaceta 186 de 29 de julio de 2020.[3] La pérdida presupuestaria que resulta de comparar el ajuste en ingresos respecto al presupuesto inicial de 2020 es mayor que la pérdida al compararlo con el presupuesto devengado de 2019, debido a que la Ley Nº 9635 «Fortalecimiento de las finanzas públicas» amplió el potencial recaudatorio para 2020 en mayor medida que para 2019.[4] Variación interanual de la serie tendencia ciclo del IMAE de -7,4% a junio de 2020. BCCR, Comentario de la Economía Nacional Nº 8 - 2020.[5] Por ejemplo, en temas sobre impacto efectivo sobre la economía, evolución de la pandemia, comportamiento de los contribuyentes, impacto efectivo de la moratoria fiscal y posibles cambios en el patrón de consumo.[6] Recursos que se incluyeron en el citado II Presupuesto Extraordinario (Ley N° 9879).[7] Con datos preliminares al 30 de noviembre de 2020, se ha recaudado el 94% del total presupuestado en ingresos tributarios.[8] A propósito de esto, el BCCR indicó en su comentario sobre la economía nacional N° 11 que a pesar de que la economía esté en proceso de recuperación, es insuficiente para recuperar plenamente la pérdida en la producción.[9] BCCR, Comentario sobre la economía nacional N° 11- 2020.
[10] De 7,1% respecto del mismo período del año anterior.[11] A propósito, ver: Informe de Política Monetaria octubre 2020.
[12] A pesar de que como se mencionó anteriormente, de enero a octubre de 2020 se recaudó un monto menor en ¢460.080 millones respecto del mismo período de 2019.
[13] Porcentajes de carga tributaria considerando el PIB actualizado al 31 de octubre de 2020, por parte del BCCR.
[14] Definida como la proporción de recaudación tributaria respecto a la producción durante un ejercicio económico.
[15] Al respecto, el Ministerio de Hacienda subraya la importancia de recuperar oportunamente estos recursos. Ver: https://www.nacion.com/economia/finanzas/hacienda-toca-puertas-a-contribuyentes-para/XERL3DJ7UFB7DB56NZSSI5PX24/story/.