Vinculación entre Planificación Nacional y Proyecto de Ley de Presupuesto 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 06
18 de setiembre de 2020
5 minutos de lectura Persiste la necesidad de mejorar la vinculación entre la planificación y el presupuesto
Para 2021, los ministerios estimaron ¢2,4 billones vinculados a objetivos del PNDIP 2019-2022 (48,4% del Presupuesto del Poder Ejecutivo).
Según el artículo 4 de la Ley 8131, todo presupuesto público debe responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados. Asimismo, el Plan Nacional de Desarrollo debe constituir el marco global que oriente los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes[1].
En el Proyecto de Presupuesto 2021, las instituciones estimaron ¢2.357.512 millones asociados a objetivos de intervenciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública (PNDIP) 2019-2022. Este monto representa el 48,4% del total de egresos presupuestados por el Poder Ejecutivo para 2021 (Ver Cuadros 1 y 2).
La proporción de recursos vinculados presentó un aumento con respecto al Proyecto de Presupuesto 2020, en donde fue del 14,5% de los egresos del Poder Ejecutivo. A diferencia del año anterior, la estimación de 2021 incluye los recursos del MEP vinculados al PNDIP (¢1.353.903 millones). Excluyendo al MEP, dicha proporción representa el 26,0% de los egresos del Poder Ejecutivo.
Cuadro N.° 1
Proyecto de presupuesto 2020: Matriz de vinculación Plan-Presupuesto
- millones de colones y porcentajes-
Cuadro N.° 2
Proyecto de presupuesto 2020: Acciones y proyectos destacados de los Ministerios
-porcentajes y millones de colones-
Se presentan debilidades recurrentes en el ejercicio de vinculación del Proyecto de Presupuesto 2021 con respecto al PNDIP 2019-2022.
La vinculación realizada es un esfuerzo insuficiente para conocer cómo el Presupuesto de la República impacta el PNDIP. En general, la vinculación entre ambos instrumentos es poco detallada en el Proyecto de Ley, en relación con el detalle de la información que las instituciones remiten a MIDEPLAN y a la DGPN.
El Proyecto de Ley de Presupuesto 2021 no explica la metodología utilizada por los Ministerios para la estimación de los recursos vinculados al PNDIP. A su vez, no se determina con claridad la porción específica del presupuesto que se contabiliza para cada objetivo, ni el detalle de los recursos vinculados por programa presupuestario. No existe un análisis sobre la vinculación entre las metas del Presupuesto 2021 y las metas del PNDIP. Con la información disponible, tampoco es posible determinar el impacto de la incorporación de los Órganos Desconcentrados sobre la vinculación respecto al PNDIP.
Existen disparidades en la vinculación con respecto al PNDIP entre los títulos del Poder Ejecutivo. Para el año 2021, de los 19 ministerios, únicamente 4 presentan un grado de vinculación entre el 90% y 100% de sus recursos (MOPT, Hacienda, MINAE y Seguridad Pública), mientras que 8 ministerios estiman un porcentaje igual o menor al 10% de sus recursos asociados al PNDIP.
Interanualmente, también se observan disparidades con respecto a la vinculación realizada en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2020. De los 19 ministerios, 8 aumentaron su nivel de vinculación con respecto al PNDIP en 2021. Entre ellos, se destacan el Ministerio de Cultura y Juventud, con un incremento de 0,3% a 79,7% en su nivel de vinculación; el MINAE, que aumentó de 19,4% al 100%; y el MOPT, que creció de 44,2% al 100%. No obstante, 11 ministerios redujeron su vinculación con respecto al año anterior, destacándose el Ministerio de Salud que se contrajo de 14,7% a 0,6%; el MICITT, que se decreció de 96,5% a 6,7%; y MIDEPLAN que disminuyó de 23,8% a 2,9% en 2021.
Por otra parte, en el Proyecto de Ley de Presupuesto de 2021 no se incluye información desglosada sobre los proyectos de inversión pública a financiarse, pese a que MIDEPLAN y el MH solicitan esa misma información a las instituciones en sus instrumentos de formulación[2].. Lo anterior es relevante para conocer cuáles proyectos se estarían financiando con el Presupuesto de la República, cuál es su avance previsto y cuántos recursos se les estaría asignando, para lo cual se requiere continuar mejorando la integralidad y armonización de las herramientas de planificación en todos los niveles.
Persisten oportunidades de mejora en la vinculación plan-presupuesto más allá del PNDIP 2019-2022.
En el Proyecto de Presupuesto 2021, la vinculación es débil respecto a otras herramientas de planificación relevantes, como los planes estratégicos institucionales, planes sectoriales, planes regionales, Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) al 2030[3]., y otros tipos de planes definidos en la metodología de MIDEPLAN y el MH[4]..
En el Proyecto de Ley no se definen objetivos estratégicos en los títulos presupuestarios de los Poderes de la República, ni en los programas de los Ministerios que no forman parte del ámbito del PNDIP 2019-2022. Este criterio técnico aplicado por la DGPN invisibiliza la vinculación entre el presupuesto de estas instancias, y su planificación de mediano y largo plazo, limitando el cumplimiento del artículo 4 de la Ley 8131[5]..
En el Proyecto de Presupuesto 2021, se registran 60 programas del Poder Ejecutivo sin objetivos estratégicos definidos, 21 de ellos son Órganos Desconcentrados que se incorporaron en el Presupuesto de la República para 2021. Estos 60 programas sin objetivos representan el 32,6% del presupuesto total del Poder Ejecutivo para 2021 (¢1,59 billones), mientras que los 21 programas sin objetivos de Órganos Desconcentrados equivalen al 10,0% de los recursos del Poder Ejecutivo (¢486.517 millones).
Aplicando la misma normativa e instrumentos técnicos vigentes[6]., estos programas sin objetivos podrían vincular la gestión de sus recursos al logro de objetivos de otros planes estratégicos institucionales, sectoriales, regionales, y de largo plazo (Ver Cuadro 3).
En conclusión, el ejercicio de vinculación plan-presupuesto en el Proyecto de Ley permite aproximar la cantidad de recursos estimados por las instituciones para atender una serie de objetivos del PNDIP 2019-2022 durante el período económico 2021. No obstante, omite detalles importantes acerca de la relación entre los planes y los recursos asignados. Estas oportunidades de mejora deben atenderse con el fin de contar con información más integral y precisa para la toma de decisiones.
En la elaboración del Proyecto de Ley, es importante que la DGPN intensifique el uso de la información que recopila de las instituciones, de forma tal que se subsanen los vacíos y falencias señaladas, las cuales limitan el análisis y restan confiabilidad a la información presentada.
A su vez, en conjunto con MIDEPLAN, se requiere estandarizar la metodología de las estimaciones empleada entre las instituciones y a lo largo del tiempo. Por último, se debe depurar y transparentar la información plasmada en las Matrices de Articulación Plan-Presupuesto, de modo tal que estén publicadas en la página web de MIDEPLAN[7]., y su información sea consistente con los datos del seguimiento del PNDIP 2019-2022, como el Sistema Delphos.Net y el Banco de Proyectos de Inversión Pública.
Cuadro N.° 3
Proyecto de presupuesto 2021:
Programas del poder ejecutivo sin objetivos estratégicos definidos
- millones de colones-
[1] Para atender este principio, el MH y MIDEPLAN aplicaron los Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021. Además, la DGPN emplea los Lineamientos Técnicos sobre el Presupuesto de la República, como marco orientador para las entidades en el proceso de formulación presupuestaria.[2] Ver ANEXO I: Ficha Técnica del Programa Institucional de Inversión Pública de los Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021, artículos 13 y 19.[3] Acuerdo suscrito por el Gobierno de la República ante las Naciones Unidas y ratificado mediante Pacto Nacional Intersectorial. (Decreto Ejecutivo 40203 Plan- R-MINAE 2016). Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021, Artículo 2, p.6.[4] Artículos 2, 7, 11, 13 y 19 de los Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021.[5] Asamblea Legislativa. Plan Estratégico del Área Técnico-Administrativa 2017-2021. Obtenido desde: http://www.asamblea.go.cr/ca/Documents/PlanEstAreaTecAdm2017-2021.pdfContraloría General de la República. Plan Estratégico Institucional 2013-2020. Obtenido desde: https://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docsweb/documentos/cgr-transp/planes-politicas/plan-estrategico/pei-2013-2020.pdfDefensoría de los Habitantes. Plan Estratégico Institucional 2019-2023. Obtenido desde: http://www.dhr.go.cr/transparencia/planes_institucionales/planes_estrategicos/acuerdo_2197_pei_2019_2023.pdfPoder Judicial. Plan Estratégico Institucional 2019-2024. Obtenido del Poder Judicial: https://pei.poder-judicial.go.cr/[6] Artículo 4 de la Ley 8131. Artículos 4, 5, 6, 11, 14, 16, 20, 23 y 24 de los Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021. Artículo 36 de los Lineamientos Técnicos sobre el Presupuesto de la República. Metodología de Programación presupuestaria en el marco de la Gestión por resultados para el Desarrollo, p.3.[7] Artículo 26 de los Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021.