Principio de plurianualidad aplicado en los presupuestos iniciales 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 04
29 de enero de 2021
5 minutos de lecturaEl presupuesto de las principales instituciones del Sector Descentralizado crecerá en promedio un 3,0% para el periodo 2022-2024
La Ley N° 9696 acentuó el rango constitucional de los principios de sostenibilidad de los servicios públicos y de presupuestación plurianual.
Esta ley, denominada “Adición de un párrafo primero y reforma del tercer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política de la República de Costa Rica”[1], persigue que la administración pública, en sentido amplio, observe los mencionados principios en sus procesos de planificación y presupuestación.
Asimismo, en el año 2020 se realizó una reforma[2] a las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (NTPP)[3], con el fin de que, como parte de la información que deben remitir las instituciones bajo el ámbito de aprobación presupuestaria de la Contraloría General, se incluyeran los documentos requeridos para velar porque los presupuestos anuales estén acordes con las proyecciones plurianuales de la gestión financiera que realice la institución y los objetivos y metas estratégicas.
En razón de lo anterior, la Contraloría General de la República desde la aprobación presupuestaria inició un proceso de implementación de esa visión plurianual en el presupuesto institucional[4]. Es así que para el ejercicio económico 2021, se solicitó a las instituciones públicas que se encuentran bajo el ámbito de su aprobación presupuestaria, aportar un documento anexo al presupuesto anual, con la información que se detalla en la figura 1.
Figura N° 1
CGR: Documentación sobre plurianualidad que deben aportar las instituciones
2/ Conjunto de proyectos interrelacionados dirigidos al logro de objetivos específicos comunes. Como por ejemplo: programas sociales, desarrollo territorial, desarrollo económico, entre otros.
Fuente: Elaboración CGR.
Al respecto, la información plurianual solicitada se consideró como requisito indispensable para la aprobación de los presupuestos iniciales 2021, con fundamento en lo establecido en la Constitución Política y las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público[5], por lo que el incumplimiento de lo establecido generaría la improbación total del documento presupuestario.
Producto de este proceso y en razón del incumplimiento de lo solicitado, la Contraloría General improbó el presupuesto inicial 2021 de cinco instituciones por un monto total de ¢19.407 millones. Entre las principales se encuentran: la Municipalidad de Pérez Zeledón por ¢12.131 millones y la Municipalidad de Grecia por ¢6.349 millones.
Cuadro N° 1
CGR: Presupuestos iniciales 2021 por incumplimientos de la información plurianual
-millones de colones-
Dada la experiencia adquirida desde que se solicita la información plurianual como parte del proceso de formulación presupuestaria de las instituciones, se espera que este instrumento se siga consolidando como una herramienta de gestión y toma de decisiones gerenciales en la administración pública.
El presupuesto de las principales instituciones del Sector Descentralizado crecerá en promedio un 3,0% para el periodo 2022-2024.
Este resultado se obtiene al analizar la información plurianual presentada para el periodo 2022-2024 por las principales 14[6] instituciones del sector descentralizado -que componen el 85% del presupuesto aprobado por la CGR. Dicha cifra es menor al 7,8% de crecimiento promedio de los presupuestos iniciales de estas instituciones para el periodo 2017-2020. Cabe señalar que del total, solo 3 instituciones[7] proyectan tener un decrecimiento en su presupuesto 2022, al compararlo con el aprobado para 2021.
Además, la información plurianual incorporada en 2021 por las instituciones, debe responder a políticas, conocimientos técnicos y pronósticos sobre el comportamiento de algunas variables clave, que a medida que transcurre el tiempo sufren alteraciones.
Entre los supuestos considerados por las instituciones para realizar estas proyecciones están la coyuntura nacional actual, el crecimiento estimado por el Banco Central de Costa Rica, y el comportamiento histórico de subpartidas de ingresos y gastos de cada institución.
En cuanto a la composición de los ingresos, se evidencia que de acuerdo con estas estimaciones, los ingresos corrientes aumentarían su importancia relativa, pues podrían pasar de un 79,3% de los presupuestos iniciales de 2021 a un 81,5% en 2024. Esto se deriva de que, en conjunto las 14 instituciones seleccionadas, estiman un crecimiento de 12,3% al comparar los ingresos corrientes presupuestados en 2024 respecto a los de 2021.
Sin embargo, no se visualiza un aumento en el uso de los ingresos de capital o de los recursos por financiamiento. La evolución estimada de dichos ingresos es contraria a la experimentada en 2020, donde se observó un aumento en el uso de los recursos de financiamiento por la caída de los ingresos derivados de las funciones propias de cada institución, como producto de las medidas sanitarias y de distanciamiento social.
Otro aspecto importante radica en la variación del gasto corriente, que las instituciones proyectan aumente en un 0,6% durante el periodo 2021-2022. Para 2022 y 2023, estiman que el crecimiento supere el 5%. La eventual materialización de una variación de esta magnitud (5%) en el gasto corriente, podría constituir un factor limitante del crecimiento correspondiente a gasto de capital, lo que podría afectar los niveles de inversión pública.
Como se desprende de lo anterior, las estimaciones de gastos e ingresos de las instituciones seleccionadas presentan en su conjunto una perspectiva creciente moderada, donde se espera una recuperación en sus ingresos corrientes y en los gastos asociados a estos. Sin embargo, debe considerarse que dichas proyecciones están sujetas a ajustes provocados por el inestable contexto actual, que hace más vulnerables las previsiones y prioridades del presupuesto.
El marco de presupuestación plurianual es una herramienta útil y necesaria para la toma de decisiones respecto a la sostenibilidad y continuidad de los servicios públicos en un contexto de crisis.
El Estado costarricense enfrenta uno de sus principales desafíos en las últimas décadas ante la delicada situación de las finanzas públicas. Los indicadores macroeconómicos y presupuestarios muestran un desequilibrio financiero estructural y un riesgo de insolvencia en el sector público, que atenta contra la continuidad de los servicios públicos y el pleno cumplimiento de la misión del Estado y de la Administración Pública en general.
La crítica situación de las finanzas públicas del Gobierno Central podría repercutir de manera directa en el financiamiento del resto de instituciones del sector público. Dado el contexto actual en el que se agravó la situación económica de corto plazo y en el que existe una menor disponibilidad de recursos, es imprescindible una gestión pública eficiente que garantice la sostenibilidad en un horizonte temporal más amplio.
Una de las herramientas para controlar esta tendencia es el marco de presupuestación plurianual, la cual es considerada un insumo para la gestión de las autoridades políticas[8] y de las instituciones públicas, que permite enmarcar en un contexto de largo plazo la gestión institucional y así valorar de mejor manera las decisiones con respecto a la sostenibilidad y la continuidad de los servicios públicos.
Esta herramienta tiene entre sus finalidades más relevantes las siguientes: 1) la asignación de recursos para la sostenibilidad en la provisión de bienes y servicios públicos a la población, a través de un análisis de ingresos y gastos con la planificación de mediano y largo plazo; 2) permite vislumbrar e identificar tendencias con el suficiente tiempo como para tomar medidas preventivas en forma temprana y oportuna; 3) facilita la flexibilidad en la asignación de recursos, ya que permite la reorientación de los ahorros producidos por la finalización de programas y proyectos incluidos en la planificación de mediano plazo; y 4) coadyuva a un mejor control de los gastos, al buscar que toda iniciativa relacionada con proyectos de inversión, contratos y convenios con plazos de ejecución que trascienden el periodo anual, cuenten con su respectiva fuente de financiamiento[9].
Desde la Contraloría General de la República se continuará velando por que el marco de presupuestación plurianual se consolide como una herramienta que impacte la gestión de las instituciones públicas en vías de mejorar la situación económica que enfrenta el país y que apoye en la toma de decisiones que repercuten en mejoras de los servicios públicos que se brindan a la ciudadanía.
Por lo anterior, es que la CGR considera la presentación de la información plurianual como un requisito indispensable para la aprobación presupuestaria, cuyo incumplimiento conlleva a la improbación de los presupuestos como se detalló anteriormente.
En conclusión, a partir de la disposición de estimaciones plurianuales proporcionadas por este nuevo marco de presupuestación, derivado principalmente de la norma constitucional, es posible revelar una expectativa de recuperación de los ingresos corrientes, producto de una eventual recuperación económica post pandemia; así como una contracción de la inversión pública que podría frenar ese crecimiento económico a largo plazo. Asimismo, las presiones del financiamiento estrujarán cada vez más las posibilidades reales de la gestión pública, lo cual plantea la necesidad de buscar alternativas innovadoras para generar mayor eficiencia en la gestión de las instituciones públicas.
[1] Ley N° 9696 Reforma artículo 176 de la Constitución Política (Principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad), publicada en La Gaceta N° 147 del 7 de agosto de 2019.[2] Resolución R-DC-073-2020 del Despacho Contralor de las ocho horas del dieciocho de septiembre de dos mil veinte, publicada en el Alcance N° 266 a La Gaceta N.° 245 del 7 de octubre de 2020.[3] Norma 4.2.14 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.[4] Al respecto la norma 2.2.5 de las NTPP, solicitaba a las instituciones establecer los mecanismos e instrumentos necesarios que permitan realizar las proyecciones de las fuentes de financiamiento y de los gastos relacionados con el logro de esos resultados, para un periodo que cubra al menos los tres años siguientes al ejercicio del presupuesto que se formula.[5] Artículo 176 de la Constitución Política, Norma 2.2.3 inciso l) y 2.2.5 de las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público.[6] Incluye: la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el Instituto Nacional de Seguros (INS), la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE S.A.), el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el Banco de Costa Rica (BCR), el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el Banco Central de Costa Rica (BCCR), la Universidad de Costa Rica (UCR), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), la Junta de Protección Social (JPS), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), la Universidad Nacional (UNA) y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Se omite a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. (CNFL), ya que no cuenta con información para el 2024.[7] Corresponde al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), a la Universidad Nacional (UNA) y al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA).[8] Se estimula a las autoridades políticas a conocer, evaluar y, de ser necesario, corregir el comportamiento fiscal, más allá de la coyuntura anual.[9] Tomado del Proyecto de Ley: Adición de un párrafo primero y reforma del tercer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política de la República de Costa Rica. Expediente N° 19584 y el Manual de Presupuesto Plurianual (2007) del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.