Presupuesto ejecutado de ingresos del Gobierno Central del ejercicio económico 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 01
19 de marzo de 2021
5 minutos de lecturaEl 2020 trajo consigo la más severa afectación sobre los ingresos de las últimas décadas, pero a la vez dejó experiencias útiles y desafíos para la gestión
Los ingresos del Gobierno Central del ejercicio económico 2020 se vieron afectados por aspectos de carácter sanitario, económico y normativo, cada uno con diferentes impactos y magnitudes, que implicaron importantes ajustes presupuestarios y pérdidas de recaudación.
Bajo este marco de referencia, los ingresos totales del Gobierno Central en 2020 ascendieron a ¢9.426.677 millones, compuestos en un 49,8% de ingresos corrientes, un 0,9% de ingresos de capital y un 49,3% de financiamiento.
Cuadro N.° 1
Gobierno Central: Presupuesto inicial de ingresos y estado del presupuesto de ingresos acumulado al término de cada trimestre del ejercicio económico 2020
-millones de colones y porcentajes-
Durante el primer trimestre de 2020, la recaudación se enmarcó en un contexto nacional de recuperación económica -con un crecimiento interanual de la producción del país del 1,9% en febrero 2020[1]- y cerró con una carga tributaria del 3,6% del Producto Interno Bruto (PIB) e ingresos corrientes ejecutados por ¢1.366.572 millones, equivalentes a un 25% del monto presupuestado.
No obstante, a partir del segundo trimestre de 2020 se empezaron a percibir los efectos de la pandemia por COVID-19 sobre el aparato productivo de la economía nacional. Este contexto se caracterizó por un elevado nivel de incertidumbre acerca de la magnitud y duración de la crisis sanitaria y, por ende, de su afectación sobre variables macroeconómicas como el empleo y la recaudación tributaria.
En respuesta a esta coyuntura, e incluso en forma anticipada, se implementó un conjunto de cambios normativos dirigidos a alivianar las responsabilidades tributarias de los agentes económicos, así como a procurar recursos adicionales para hacer frente a los gastos -tan sustanciales como imprevistos- que demandaría la situación de emergencia provocada por la pandemia (ver cuadro 2).
Cuadro N.° 2
Medidas normativas aprobadas en el período marzo-junio 2020 para afrontar efectos de la COVID-19
-millones de colones y porcentajes-
En materia tributaria, la principal medida correspondió a la Ley N° 9830 del 19 de marzo (Alivio Fiscal ante la COVID-19 [moratoria]), que estableció la suspensión del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Selectivo de Consumo (ISC) y Derechos Arancelarios de Importación (DAI) durante los meses de abril, mayo y junio, así como la eliminación de los pagos parciales del impuesto de renta. El monto total adeudado por parte de los contribuyentes durante los 3 meses alcanzó ¢168.645 millones[2], y representa un 0,5% del PIB. Por otra parte, la Ley N° 9840 de 22 de abril dispuso un diferencial de precios para las gasolinas súper y plus 91, que RECOPE debía trasladar al Gobierno para el financiamiento de subsidios a favor de las personas afectadas laboralmente por la emergencia, y la Ley N° 9847 de 18 de mayo ordenó al INS girar ¢75.000 millones al Gobierno para ser utilizados en transferencias en beneficio de las personas económicamente afectadas por la emergencia.
Al término del segundo trimestre los ingresos corrientes alcanzaron la suma de ¢2.235.100 millones, equivalentes a un 40,9% del monto presupuestado[3], mientras que los ingresos tributarios reflejaban una ejecución del 40,1% y una carga tributaria del 5,7% del PIB acumulada hasta ese momento. Los ingresos tributarios del Gobierno Central mostraban entonces un deterioro importante, reflejado en que 5 de las 6 principales rentas[4] presentaban tasas de variación interanual negativas con respecto a la recaudación acumulada a la misma fecha en 2019. Por su parte, los ingresos de capital registraban únicamente los mencionados ¢75.000 millones recibidos de parte del INS en cumplimiento de la Ley N° 9847[5].
Para afrontar la caída que experimentaban los ingresos, se incorporaron, durante el tercer trimestre de 2020, como sumas presupuestadas las transferencias que ya el Gobierno había recibido en efectivo hasta ese momento de parte de RECOPE por Ley N° 9840 (¢14.916 millones) y del INS por Ley N° 9847 (¢75.000 millones).
Adicionalmente, en el curso del tercer trimestre se aprobó como otra medida normativa la Ley N° 9882[6], con el fin de ampliar a dos años el período durante el cual estarán exentos del IVA los servicios turísticos prestados por quienes se encuentren inscritos ante el ICT (originalmente este período era de un año) y correr 1 año hacia adelante los períodos anuales en que tales servicios estarán sujetos a una tarifa reducida del 4% y del 8%, antes de quedar sujetos a la tarifa general del IVA.
En el cuarto trimestre del año, la recaudación de ingresos tributarios se vio favorecida por una mayor flexibilización de las restricciones sanitarias y la recuperación de recursos adeudados por la moratoria fiscal. Sin embargo, significan una caída del 11,2% respecto a los ingresos tributarios ejecutados del 2019 (año en que la carga tributaria se ubicó en 13,02% del PIB). Además, en aspectos normativos, se aprobó la Ley N° 9911 de 29 de octubre (Ley para el alivio en el pago del marchamo 2021), con afectación sobre el impuesto a la propiedad de vehículos, que incidió en una reducción del 40,3% (¢73.000 millones) en comparación con la recaudación observada en 2019[7].
El año 2020 cerró con una recaudación final de ingresos corrientes por ¢4.694.708 millones, que incluye las transferencias provenientes de RECOPE por lo dispuesto en la Ley N° 9840 (¢15.956 millones). Los ingresos tributarios ascendieron a ¢4.341.329 millones (12,06% del PIB), dentro de los cuales ¢104.312 millones corresponden a cancelaciones del monto adeudado por los contribuyentes por la Ley N° 9830 (moratoria)[8]. Por su parte, los ingresos de capital sumaron un total de ¢81.608 millones, incluyendo los ¢75.000 millones recibidos del INS por mandato de la Ley N° 9847.
Finalmente, el Gobierno Central contó con ¢4.650.361 millones obtenidos por medio de financiamiento, los cuales representan un 12,9% en términos del PIB. Dentro de este total, la participación de los recursos provenientes de la colocación de títulos de la deuda interna disminuyó en 9,4 p.p., al pasar de un 76,5% en 2019 a un 67,1% en 2020, fenómeno que se asocia a la disponibilidad de recursos provenientes de préstamos directos con el exterior destinados a dar apoyo presupuestario y a la sostenibilidad fiscal, por concepto de los cuales se ejecutó un total de ¢824.618 millones en 2020. En cuanto a los recursos dirigidos a brindar apoyo presupuestario, durante el año 2020, se aprobaron 4 créditos por un total de $1.402 millones[9].
Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, la afectación en ingresos fue la más grande reportada en las últimas décadas.
En 2020, los recursos devengados por ingresos corrientes cayeron en un 10,8% respecto de 2019, una caída aproximadamente dos veces mayor a la observada en 2009, cuando por este concepto se recaudó un monto menor en 5,2% respecto de 2008.
Gráfico N° 1
Gobierno Central: Ingresos corrientes ejecutados del Presupuesto
de la República 2008-2020
-millones de colones y porcentajes-
A partir del gráfico anterior se puede observar cómo, en términos nominales, la recaudación de ingresos corrientes de 2020 sufrió un retroceso de aproximadamente 3 años. Lo anterior en razón de que para este período el monto recaudado ascendió a ¢4.694.708 millones, poco menor al observado en 2017, cuando se alcanzó la suma de ¢4.738.744 millones. La afectación que tuvo la pandemia, así como los cambios normativos sobre distintos rubros de ingresos previamente señalados, implicó una recaudación menor en los ingresos corrientes del Gobierno Central de ¢567.893 millones (1,6% del PIB) respecto de 2019 y de ¢763.477 millones (2,1% del PIB) respecto del presupuesto inicial de 2020.
En cuanto a los ingresos tributarios, para 2020 el monto recaudado fue de ¢4.341.329 millones, una ejecución del 110,4%[10]. Por este concepto el Gobierno Central percibió ¢548.241 millones menos respecto de 2019, lo que representó una caída de 11,2%; la primera registrada desde 2009, cuando el monto fue menor en 6,1% respecto de 2008. A continuación, se muestra la evolución histórica de la carga tributaria, que representa la proporción de los ingresos tributarios sobre la producción nacional.
Gráfico N° 2
Gobierno Central: Evolución de la carga tributaria 1994-2020
-porcentajes-
Para 2020, la carga tributaria se situó en 12,06%, siendo el año en el que se alcanzó el valor más bajo desde 1995, cuando este indicador se ubicó en 11,49%. Asimismo, al observar la diferencia en puntos porcentuales de un período a otro en carga tributaria, se observa que de 2020 a 2019, se perdieron 0,95 p.p.[11] de la producción nacional que fue captada por el Gobierno Central mediante ingresos tributarios; solo inferior a la pérdida observada en 2009, cuando fue de 2,02 p.p. respecto de 2008.
Cuadro N° 3
Gobierno Central: Principales ingresos tributarios 2018-2020
-millones de colones-
De los principales ingresos tributarios, el Impuesto a los Ingresos y Utilidades recaudó un total de ¢1.651.249 millones (4,6% del PIB), y fue menor en 11,0% respecto de 2019, lo que significó percibir ¢203.617 millones menos. En el caso del Impuesto sobre el Valor Agregado, el monto ascendió a ¢1.623.695 millones (4,5% del PIB) y cayó en 0,7% respecto del año anterior.
Los impuestos más afectados durante 2020 fueron el Impuesto a la propiedad de vehículos, Impuesto Selectivo de Consumo, y el Impuesto Único a los Combustibles, los cuales cayeron en comparación con su recaudación de 2019 un 40,3%, 27,9% y 20,9% respectivamente.
El nivel de incertidumbre que ha enfrentado el país y el mundo en el marco de la pandemia por la COVID-19 no tiene comparación en las últimas décadas, aunque ha dejado algunas experiencias útiles y desafíos para la gestión de los ingresos.
Por ejemplo, el uso de escenarios fiscales, macroeconómicos y sanitarios para gestionar la incertidumbre muestra un alto potencial como herramienta de gestión de decisiones en el marco de los ingresos fiscales, esto es, operar en un marco de gestión de riesgos que nos permita convertir un fenómeno en principio no medible en uno cuantificable, y por tanto, gestionable.
Organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE[12]) señalan que los meros intentos de predecir el futuro en un mundo de alta incertidumbre pueden arrojar beneficios limitados, en comparación a los ejercicios de identificación de múltiples escenarios plausibles[13], los cuales permiten explorar distintos impactos potenciales e implicaciones en términos de política pública (lo que se denomina “previsión estratégica”), propiciando una mejor gestión en términos de oportunidad, agilidad y capacidad de respuesta.
Adicional al uso de escenarios, las mejores prácticas en la materia sugieren que los resultados de los ejercicios prospectivos desarrollados por las autoridades deben ser comunicados oportunamente a la ciudadanía[14]. Además, el grado de volatilidad e incertidumbre actual exige que las autoridades deban hacer revisiones periódicas[15] de las condiciones económicas y los supuestos sobre los cuales descansan sus análisis, y dichas actualizaciones deben ser suficientemente publicitadas, con el fin de que los agentes económicos cuenten con información actualizada sobre las implicaciones de los ajustes sobre las perspectivas.
Por otra parte, existe espacio para que las perspectivas de los ingresos fiscales para el año 2021 sean más optimistas, considerando las proyecciones de crecimiento económico actualizadas, la flexibilización de restricciones y el desarrollo de los procesos de vacunación contra la pandemia por la COVID-19, aunque persisten riesgos importantes relacionados con la aparición de nuevas variantes de contagio que signifiquen nuevas restricciones a la movilidad de las personas, así como riesgos asociados a los altos niveles de endeudamiento del país y la discusión en torno a las medidas de ajuste en el marco del acuerdo con el FMI.
En conclusión, la recaudación del año 2020 se vio afectada por diferentes choques a lo largo de todo el año, que implicaron ajustes presupuestarios y pérdidas de recaudación importantes. Desde una perspectiva de mediano y largo plazo, la afectación en ingresos fue la más grande reportada en las últimas décadas, en un contexto de incertidumbre que no tiene comparación en la historia reciente y que ha dejado algunas experiencias útiles y desafíos para la gestión y presupuestación de los ingresos.
[1] Variación interanual de la serie tendencia-ciclo del Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE). Banco Central de Costa Rica. Disponible en: Índice Mensual de Actividad Económica.[2] El Ministerio de Hacienda informó a la CGR (oficio DGH-009-2021) que este monto se compone de ¢86.704 millones de impuestos internos (¢85.026 millones de IVA y ¢1.679 millones del ISC) y ¢81.941 millones de impuestos de aduanas.[3] Incluyendo ¢8.940 millones recibidos de parte de RECOPE (por Ley N° 9840) hasta ese momento.[4] Las 6 principales rentas son: Impuesto sobre la Renta (ISR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Único a los combustibles (IUC), Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos (ISPV), Impuesto Selectivo de Consumo (ISC) y Derechos Arancelarios de Importación (DAI).[5] Como parte de los efectos de la COVID-19 sobre las variables económicas y fiscales, la recaudación conjunta de ingresos corrientes y de capital correspondiente únicamente al segundo trimestre de 2020 (¢943.527 millones) retrocedió alrededor de 5 años, al ubicarse cerca de los niveles alcanzados en los años 2014 y 2015, cuando dicho monto alcanzó los ¢920.572 millones y ¢949.152 millones respectivamente; y si no se tuvieran en cuenta las sumas recibidas de parte del INS y de RECOPE, el retroceso sería de un año más.[6] Denominada “Atención al sector turismo debido a la emergencia nacional por COVID-19, mediante la modificación del artículo 26 y del transitorio IX de la Ley N° 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018”, del 10/08/2020.[7] Reducción que empezó a vislumbrarse al cierre del mes de noviembre, con una tasa de variación interanual de la recaudación acumulada de -22,2%.[8] Según lo informó el Ministerio de Hacienda a esta Contraloría General, mediante oficio DGH-009-2021 de 29/01/2021; el porcentaje de recuperación de la moratoria se ubicó, así, en un 61,9%.[9] A saber los créditos suscritos con: la Corporación Andina de Fomento (CAF) (Ley N° 9833 del 24/03/2020) por $500 millones; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) -Préstamo N° 4988/OC-CR- y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) -Préstamo N.° CCR 1011 01F- (Ley N° 9846 del 16/05/2020), por la suma de $230 millones y $150 millones respectivamente; y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Ley N° 9895 del 27/08/2020), por medio del instrumento de financiamiento rápido (IFR) por 369.400.000 derechos especiales de giro, equivalentes a $522 millones.[10] El monto recaudado superó la expectativa presupuestaria debido en parte por la mejora en el rendimiento de varios ingresos tributarios durante el segundo semestre de 2020, como fue el caso del Impuesto al Valor Agregado, Impuesto Selectivo de Consumo, Impuesto sobre Bebidas alcohólicas y no alcohólicas, entre otros, los cuales, se vieron favorecidos por el retorno de actividades económicas en el proceso gradual de apertura en las economías nacional e internacionales. Sin embargo, la recaudación tributaria alcanzó sólo el 85,3% de la estimación inicial, que fue drásticamente rebajada en el mes de julio.[11] Cabe mencionar que en 2008 se alcanzó la proporción de ingresos tributarios respecto del PIB más alta en la historia reciente, cuando fue de 14,86%.[12] OECD (2019) “Strategic foresight for better policies. Building effective governance in the face of uncertain futures”. Disponible en: Strategic Foresight for Better Policies.[13] En el marco de la Ley del Segundo presupuesto extraordinario (Ley N° 9879) y valoración de la re-estimación de ingresos del Ministerio de Hacienda, esta Contraloría General determinó distintos escenarios que situaban los ingresos tributarios entre 10,2% y 12,4% del PIB para 2020 en función de múltiples consideraciones como el impacto de la pandemia sobre la actividad económica, las políticas de restricción a la movilidad de las personas, la recuperación de los recursos de la moratoria fiscal establecidos en la Ley N° 9830, entre otros factores.[14] Ver por ejemplo los trabajos de Mikessel (2018) “Often wrong, never uncertain: lessons from 40 years of state revenue forecasting” y Randall & Reuben (2017) “Revenue forecasting practices. How states estimate future revenues”.[15] Ver McNihol (2014) “Improving state revenue forecasting: best practices for a more trusted and reliable revenue estimate” y Mallison y otros (2017) “State revenue forecast: building a shared reality”.