Presupuesto aprobado de remuneraciones del Sector Público para 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 13
26 de febrero de 2021
5 minutos de lecturaMedidas legislativas implementadas en los últimos años han contribuido a frenar el dinamismo del gasto en remuneraciones del Sector Público, pero se requiere complementarlas con ajustes estructurales en materia empleo público
Las remuneraciones en el sector público aprobadas para 2021 equivalen al 16,9% del PIB.
Esta cifra corresponde a un total de ¢6.318.849 millones incluidos en los presupuestos iniciales de las instituciones públicas para el pago de remuneraciones en ese año, y representa el 23,5% del total global de los presupuestos públicos; es similar al registrado, en promedio, en el periodo 2015-2019 (24,6%) y es la partida con mayor peso relativo en el presupuesto inicial desde el año 2015.
La composición de este presupuesto, según grupo institucional, se observa en el cuadro 1. De acuerdo con los tres grupos con mayor participación, el gasto asignado a remuneraciones para 2021 se concentra principalmente en el Gobierno de la República, con una proporción del 44,0% de los recursos presupuestados para esta partida. Tres instituciones en este grupo absorben el 77,8% del presupuesto inicial 2021 en remuneraciones: el Ministerio de Educación Pública (MEP, 56,4%), Poder Judicial (13,7%) y Ministerio de Seguridad Pública (7,7%). El resto de instituciones del Gobierno Central (21) consumen el restante 22,2% del presupuesto por este concepto.
Cuadro N° 1
Sector Público: Remuneraciones según grupo institucional, 2017-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Incluye Fideicomisos.
2/Incluye Otras instituciones de Gobiernos Locales.
3/Para los años 2018, 2019 y 2020 las cifras corresponden a Órganos Desconcentrados y sus fideicomisos; para 2021 únicamente fideicomisos.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
Por su parte, las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNEs) corresponden al segundo grupo institucional en magnitud, con un total asignado para 2021 de ¢2.185.772 millones (34,6% del total). La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) es la institución en este grupo que históricamente cuenta con el mayor presupuesto asignado, el cual para 2021 representa el 69,6% del total de este grupo. Le siguen la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Universidad Nacional (UNA), cuyos presupuestos componen en conjunto un 14,0% del total del grupo.
En tercer lugar, para 2021 un 10,1% del presupuesto para financiar el pago de remuneraciones se asigna a las Empresas Públicas No Financieras (EPNF), por un total de ¢636.369 millones. El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) absorbe el 53,0% de esta partida dentro de este grupo institucional, seguido del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), con un 10,5%.
Cuadro N° 2
Sector Público: Remuneraciones según institución, 2017-2021
-millones de colones y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
El gasto en remuneraciones del sector público presenta un decrecimiento de 2,4% respecto al presupuesto inicial 2020.
Este comportamiento es distinto al que ha presentado este rubro en años anteriores, donde para el periodo 2016-2019 el presupuesto inicial y los presupuestos devengados han presentado un crecimiento promedio de 3,2% y 3,5% respectivamente. Además, va en dirección contraria a la inflación general, que para 2020 registró un promedio de 0,7%[1].
Grafico N° 1
Sector Público: Evolución del gasto en remuneraciones, 2015-2021
-millones de colones y porcentajes-
Nota: Para el periodo 2016-2019, corresponde al presupuesto devengado. En el año 2020 al presupuesto definitivo. Para 2021 corresponde al presupuesto inicial, y la variación para el periodo 2019-2020 se calcula comparando los presupuestos definitivos y para 2020-2021 comparando los presupuestos iniciales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
Por grupo institucional, el único sector que presenta un crecimiento respecto al presupuesto inicial de 2020, corresponde al Gobierno de la República, con un aumento de 3,9% (¢105.551 millones), superior al de los dos años anteriores (0,4% en 2019 y 0,8% en 2020), lo cual se explica debido a que para 2021, la planilla de los Órganos Desconcentrados (OD’s) se incorpora al Presupuesto de la República[2]. Sin embargo, el gasto en remuneraciones del presupuesto inicial de ambos sectores disminuye en más de ¢50.000 millones en 2021 respecto a 2020. Lo que se explica en parte, por el hecho de que en el año 2020 las Normas de Ejecución del presupuesto de la República, estipulan que el contenido presupuestario de toda plaza vacante no utilizada, durante el primer semestre de 2020, se deberá rebajar para utilizar los recursos presupuestarios en el servicio de la deuda. Además, se limitan la creación de plazas en los órganos que conforman el presupuesto nacional.
Por otro lado, el resto del Sector Público en el periodo 2016-2019, presentó un crecimiento promedio de su gasto definitivo en remuneraciones del 3,0%. No obstante en 2021, la asignación presenta un decrecimiento en el monto aprobado por concepto de remuneraciones de 2,7% respecto al presupuesto inicial 2020. El sector institucional que presenta la mayor reducción son las EPNF, cuyo gasto es ¢46.715 millones (6,8%) menor que el presupuestado inicial en 2020, lo que se explica en parte por la disminución de ¢31.255 millones en el Instituto Costarricense de Electricidad.
Un aspecto a considerar es que para 2021, algunas instituciones del sector descentralizado presentaron una reducción en sus presupuestos iniciales, esto por la afectación experimentada en los diversos sectores económicos por la emergencia sanitaria provocada por la Covid-19. Asimismo, durante el proceso de aprobación externa efectuado por la CGR se improbó el exceso en el aumento salarial correspondiente a 2021 (dada la aplicación de los Títulos III y IV de la Ley N° 9635 y el bajo nivel de la inflación en 2020), así como el incremento de la subpartida de retribución por años servidos del periodo 2021-2022[3].
Lo anterior evidencia que medidas legislativas implementadas en los últimos años, como la aprobación de las leyes 9524 y 9635, han contribuido a contener el dinamismo del gasto en remuneraciones del Sector Público. Este es un primer paso hacia la senda de sostenibilidad de las finanzas públicas en el ámbito del gasto en remuneraciones, pero sigue siendo necesario aprobar medidas de carácter estructural como la ley marco de empleo público.
Se estima que en 2021, por cada ¢100.000 en remuneraciones básicas se gastarán ¢106.122 en incentivos salariales.
Este resultado es producto de que el presupuesto aprobado por concepto de incentivos salariales en el sector público alcanza un total de ¢2.506.254 millones y por remuneraciones básicas se incorporan ¢2.361.675 millones. En ambos casos el monto es menor[4] al presupuestado inicialmente en 2020.
La reducción en las remuneraciones básicas se explica en parte por la disminución de 2,7% (¢19.176 millones) en las IDNEs dado que instituciones como la CCSS reducen su gasto en rubros como sueldos para cargos fijos; en concreto, ¢17.523 millones respecto a 2020. En el caso de los incentivos salariales, las reducciones en otros incentivos salariales y retribución por años servidos disminuye el gasto en esta subpartida.
Gráfico N° 2
Sector Público: Evolución del gasto en incentivos salariales y remuneraciones básicas, 2016-2021
-millones de colones y porcentajes-
Nota: Las variaciones del periodo 2016-2019, corresponden al presupuesto devengado. Para el periodo 2019-2020 corresponde a la comparación de los presupuestos definitivos. Para el periodo 2020-2021 se calcula comparando los presupuestos iniciales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
En cuanto al comportamiento histórico, la partida de incentivos salariales ha presentado un crecimiento inercial, que hasta el año 2018, era mayor que el aumento de las remuneraciones básicas del Sector Público. Las diversas medidas para controlar esta tendencia, tales como el cálculo de anualidades como un monto nominal fijo (directriz N° 013-H), la limitación del pago de horas extra (directriz N° 005-H) y el ajuste a la baja del porcentaje de dedicación exclusiva (decreto N° 41161-H) -posteriormente integradas en el Título III de la Ley N° 9635-, contribuyeron al cambio en la tendencia de crecimiento de ambos rubros.
Por otra parte los sectores institucionales han tenido diferentes puntos de partida. A manera de ejemplo, al calcular el cociente de incentivos salariales entre remuneraciones básicas, que en el caso de las IDNEs por cada ¢100.000 pagados por concepto de remuneraciones básicas, se pagan ¢133.923 por incentivos salariales; mientras que en las IPF dicho monto desciende a ¢47.458. Esta diferencia se explica por la tendencia decreciente que ha presentado el gasto en incentivos salariales de ese sector, producto en parte de la implementación de sistema de compensación diferentes. En el siguiente gráfico se ilustra dicha situación.
Gráfica N° 3
Sector Público: Relación incentivos salariales y remuneraciones básicas, según grupo institucional en el presupuesto inicial, 2021
* Incluye fideicomisos.
** Incluye Otras instituciones de Gobiernos Locales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP.
La eliminación de disparidades en el gasto asociado a la partida de remuneraciones -que es la de mayor peso en el gasto público y, por ello, debe permanecer bajo constante revisión y control- resulta imperante para corregir de manera eficiente las debilidades estructurales del gasto que aún persisten.
Desde la Contraloría General se ha señalado[5] que la complejidad que se afronta en el tema de sostenibilidad de las finanzas públicas es profunda y que el costo del sistema de empleo público actual es elevado. Por esta razón, el análisis y priorización de temas legislativos como el proyecto de ley N° 21.336 Ley Marco de Empleo Público representa una oportunidad para mejorar la eficiencia de este rubro de gasto; así como para modernizar el sistema de empleo público.
El manejo de este tema requiere de responsabilidad, pero sobre todo de compromiso por parte del Sector Público en su totalidad, en un contexto en el que las medidas para retomar la senda de estabilidad y sostenibilidad de las finanzas del Estado son parte de un ajuste estructural absolutamente necesario.
[1] BCCR (2021). Programa Macroeconómico 2021/2022. Disponible en: https://www.bccr.fi.cr/publicaciones/DocPolticaMonetariaInflacin/Programa_Macroeconomico_2021-2022.pdf[2] Si la comparación se efectúa con respecto al presupuesto ejecutado en 2020, la tasa de crecimiento resulta del 11,5%.[3] CGR (2021). #MonitoreoCGR-PP2021 N.° 03: “Resultado del proceso de aprobación presupuestaria externa de la CGR para el ejercicio 2021”. Disponible en: https://sites.google.com/cgr.go.cr/monitoreocgr/2021/monitoreocgr-pp2021/monitoreo-pp03?authuser=0[4] Las Remuneraciones básicas presentan un decrecimiento del 2,0% respecto al presupuesto inicial 2020; los Incentivos salariales, del 3,3%. Esto redunda en una disminución de la razón Incentivos salariales / Remuneraciones básicas en el conjunto de los presupuestos iniciales.[5] Marta Acosta Zúñiga, Contralora General de la República. “Ley de empleo público, ¿para todos?” En: La Nación, lunes 22 de febrero de 2021, p. 28.