Conclusiones sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 30
30 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaLa magnitud de los ajustes estructurales requeridos dada la crisis, desborda el ámbito del presupuesto
Panorama del proyecto de Ley de Presupuesto 2021.
El proyecto de ley de Presupuesto de la República para el ejercicio económico 2021 (Expediente N° 22174), se presentó a la Asamblea Legislativa por la suma de ¢11,4 billones, equivalente a un 31,9% del PIB. Este crece un 9,2% respecto al aprobado al mes de agosto, producto principalmente de la incorporación de los Órganos Desconcentrados y un 3,4% si se aproxima el presupuesto a agosto de 2020 considerando estos también.
Visto por partidas de gasto[1], un 25% de este presupuesto es para pagar Remuneraciones; otro 25%, para pagar Transferencias corrientes; y 43% para el servicio de la deuda (24% para Amortización y 19% para Intereses y comisiones). Estos rubros absorben el 92% de los gastos previstos en el proyecto permaneciendo la rigidez existente del gasto público. Anotar además que producto de la incorporación de los Órganos Desconcentrados al presupuesto, el peso relativo de las transferencias corrientes disminuye en 5% y se traslada principalmente a la amortización.
Por clasificación económica, un 71% de los gastos propuestos son Gastos corrientes[2] y un 5% son de Gastos de capital[3]. El gasto corriente crece 3,2% con respecto al presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central y un 1% si se compara con la aproximación del inicial considerando a los Órganos Desconcentrados (siendo que no se ha incorporado aún la mayoría de sus superávits), observándose en principio una desaceleración en el crecimiento, cuyo promedio fue de 7,6% en el gasto devengado en el período 2016-2019.
Para financiar este presupuesto, el Gobierno cuenta con ingresos -corrientes y de capital- por ¢5,2 billones, un 45% del total de erogaciones previstas. La carga tributaria se estima en 12,7% del PIB, superior al 11,4% de 2020, dato este último que resulta luego de que la pandemia mermó sustancialmente los réditos que se venían observando derivados de la Ley 9635. Esta recuperación puede asociarse, a su vez, al crecimiento esperado en la producción para ese año, según la revisión del Programa Macroeconómico realizada en julio, pero no está exenta de riesgos, como los asociados a los efectos de posibles medidas de contención frente a la evolución de la crisis sanitaria, al impacto de cambios normativos -eventuales o ya realizados- que pudieran afectar la recaudación, y al efecto que la contracción económica puede tener sobre el cumplimiento tributario.
El 55% del presupuesto faltante (¢6,3 billones) se cubriría en su mayoría con colocación de títulos de la deuda, siendo que el porcentaje de financiamiento requerido viene en aumento desde el año 2016 cuando fue de 41%.
Así las cosas, el Proyecto de Presupuesto 2021 propone un déficit financiero de 9,9% y un déficit primario de 4,0%, lo cual se asocia a una deuda que alcanzaría niveles peligrosos del 70% en 2020 y 80% en 2021. La baja del PIB ha influido directamente en estos indicadores, pero en el corto plazo no puede esperarse una recuperación de la economía suficientemente fuerte como para revertir su deterioro, con respecto a lo que se tenía proyectado a corto y mediano plazo.
Cambios estructurales en el proyecto de Ley de presupuesto 2021.
En cumplimiento de la Ley N° 9524, el proyecto de presupuesto de la República para el año 2021 incorpora los presupuestos de 49 órganos desconcentrados de la Administración Central como programas o subprogramas de los presupuestos de egresos de 11 ministerios y el título de la Presidencia de la República. De esta manera, del total del presupuesto (¢11,4 billones) estos órganos abarcan el 4,4% (¢504.382 millones) por el lado de los ingresos y el 8,6% (¢981.929 millones) por el lado de los gastos.
La integración de los órganos desconcentrados al Presupuesto de la República se espera que favorezca la articulación y el direccionamiento a lo interno de los respectivos ministerios a los que tales órganos se encuentran adscritos; además, dicha integración traslada a la Asamblea Legislativa la aprobación presupuestaria, permitiendo un control más efectivo, todo lo cual podría derivar en que la asignación de recursos pueda realizarse de forma más coherente e integral.
La revisión de las estructuras funcionales existentes a futuro, permitiría optimizar aún más el uso de los escasos recursos públicos. Al respecto, se debería evitar el uso de figuras que permitan el escape de los mecanismos y disposiciones legales que se diseñan y aprueban con el propósito de mejorar la coordinación institucional y favorecer la eficiencia, el control y la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos.
Por otra parte, se añaden dos instituciones más a las que se ha practicado un cambio en la estructura programática en el marco del plan piloto de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD), a saber, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica[4]. En relación con este tema, la Contraloría considera necesario que los ministerios rectores avancen más rápidamente en este enfoque de gestión para resultados en las instituciones del Presupuesto de la República.
Retos a futuro.
El ajuste fiscal iniciado en 2018 se constituyó en un paso importante -mas no suficiente- en el camino hacia la sostenibilidad. Si bien el gasto primario se mantiene estable, la caída de ingresos ha profundizado el déficit primario, agravando severamente los niveles de endeudamiento y haciendo que el ajuste gradual acordado, requiera más bien convertirse cuanto antes en un ajuste estructural que permita rediseñar los niveles de servicio financiables, sin detrimento del gasto necesario requerido en épocas de crisis para atender las necesidades prioritarias.
La operacionalización de los principios de sostenibilidad y plurianualidad recientemente introducidos en la Constitución Política previo a la pandemia, se constituyen más que nunca, bajo el contexto de crisis e incertidumbre actual, en un norte a materializar. Modificar la forma de operar hacia un modelo donde se cuente con escenarios fiscales para la toma de decisiones con base en datos, se configura hoy en día como un avance imperativo que brinde información y propuestas para el diálogo y el debate nacional, con visión de mediano y largo plazo que permitan equilibrar los costos del ajuste para diferentes generaciones. Se debe avanzar con celeridad hacia que el Marco Fiscal de Mediano Plazo deje de ser un ejercicio de diseño y se constituya en una verdadera herramienta propositiva para la toma de decisiones-país que permita una valoración de las diferentes alternativas y los costos económicos y sociales asociados a ellas.
En línea con lo anterior, y pese a la compleja situación vivida por los efectos de la pandemia del COVID-19, es importante no perder la perspectiva de las situaciones que motivaron a establecer una regla fiscal, y considerar que pese a que el marco regulatorio permite su suspensión, se debe continuar hacia la contención del gasto público en aras de generar sostenibilidad económica. Tanto el nivel de crecimiento económico como el nivel de restricción del crecimiento del gasto corriente alcanzado dado el saldo de la deuda, auguran mayores restricciones a futuro, y necesariamente implicará implementar medidas para garantizar la eficiencia de las asignaciones presupuestarias y, al mismo tiempo, la oportuna atención de áreas estratégicas.
El uso de la información y criterio contenido en los dictámenes de la liquidación del presupuesto y de los informes de evaluación, pueden coadyuvar como insumo en el proceso de formulación, discusión y aprobación del presupuesto. Esto como parte de un proceso de realimentación, seguimiento, aprendizaje y ajuste efectivo en torno a las áreas de mejora que se presentan en el proceso presupuestario, muchas veces en forma recurrente.
Los serios niveles de déficit y endeudamiento históricos que enfrentamos, incrementan el grado de vulnerabilidad al que estamos sujetos en un contexto económico internacional también desfavorable, y requieren de medidas extraordinarias. El flujo de recursos del crédito externo en el orden internacional no será perenne. Realizar los ajustes estructurales que nos lleven a la senda de la sostenibilidad y la eficiencia es imperativo para dar credibilidad, generar confianza y proteger el bienestar ciudadano de esta y las próximas generaciones.
Con cierta frecuencia se han observado iniciativas del legislador presupuestario dirigidas a la contención del gasto; sin embargo, el ajuste requerido rebasa con creces el ámbito del presupuesto -que no debe, por ello, descuidarse- y compete al de la legislación ordinaria, en el marco del análisis científico de nuestra situación y de las mejores opciones con que el país cuenta para enfrentar la crisis y dirigirse hacia un estado de sano manejo de las finanzas públicas, acompañado de transparencia y eficiencia en el diseño y ejecución de la política pública. En este contexto, el rediseño del contrato social y la reforma del Estado empiezan a vislumbrarse como un tema de agenda nacional, para lo cual se requiere echar mano de los recursos de la transformación digital y de las mejores capacidades de diálogo informado y constructivo.
[1] Por función, un 23% a Educación, un 15% a Protección social. A Orden público y seguridad, a Asuntos económicos y a Salud se asignan, respectivamente, un 8%, un 5% y un 3% de los gastos previstos.[2] Dentro de los cuales un 26% corresponde a intereses de la deuda.[3] Un 24% corresponde a Transacciones financieras (prácticamente amortización en su totalidad).[4] En 2020, en el ámbito del Presupuesto de la República, este cambio se había dado en el Ministerio de Seguridad Pública y en el Ministerio de Justicia y Paz.