Reflexión final sobre la ejecución presupuestaria del Sector Público al primer semestre de 2021

La ejecución del Presupuesto Nacional experimenta para el ejercicio 2021 una serie de cambios tanto permanentes como transitorios que inciden en el resultado fiscal.

Uno de los principales hitos, y que se constituye en un cambio permanente, es la incorporación a partir de este ejercicio de los recursos asociados a la operación de los Órganos Desconcentrados, lo cual tiene efectos tanto por el lado de los ingresos como de los gastos, pero principalmente en términos de avanzar en el ejercicio de las rectorías y el ordenamiento y control del gasto. Por su parte, la aplicación de las leyes N.º. 9925 y N.º. 9830 y N.° 9635^[1] genera que en este primer semestre el Gobierno reciba ingresos que si bien favorecen los resultados fiscales, corresponden a eventos extraordinarios no recurrentes.

Al primer semestre de 2021 los egresos totales ejecutados en el Presupuesto Nacional ascienden a ¢5.198.334 millones, lo que corresponde al 13,6% del PIB. La estructura del gasto continúa evidenciando un alto grado de inflexibilidad en su composición, las partidas de transferencias corrientes, remuneraciones y amortización e intereses representan un 93,3% del total, dando poco margen al gasto de capital. Respecto al mismo periodo de 2020, se observa un crecimiento de 12,2% impulsado principalmente por la evolución de partidas como amortización e intereses, las cuales se relacionan directamente con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central.

En el comportamiento del gasto se percibe como favorable que la ejecución de la partida de remuneraciones a junio 2021 presente un menor dinamismo en comparación con años anteriores producto de la normativa que se ha venido estableciendo^[2], lo cual ha coadyuvado también a equilibrar los resultados financieros. Sin embargo, los esquemas remunerativos vigentes en el sector público continúan reflejando fuertes diferencias en los pagos que se realizan por incentivos salariales tanto entre los grupos institucionales como dentro de ellos.

Por su parte, el total de ingresos ejecutados asciende a ¢5.672.871 millones (14,9% del PIB). Estos incluyen recursos asociados a la operación de órganos desconcentrados (5% del total de los ingresos ejecutados del Presupuesto Nacional a junio de 2021), recuperación de moratoria fiscal adeudada (0,1% del PIB, para una recuperación del 77,5% del total adeudado durante los tres meses en los que estuvo vigente la moratoria fiscal^[3]), mejora en la recaudación de las principales rentas tributarias (contribuye además el pago realizado por los contribuyentes en el impuesto sobre la renta en marzo, correspondiente al período especial de 15 meses establecido en la Ley N° 9635), y otros ingresos no repetitivos (aportes de instituciones producto de la Ley N° 9925).

Así las cosas, el porcentaje de ejecución de los ingresos tributarios, alcanza al primer semestre de 2021 el 59,4%, porcentaje significativamente mayor al observado al mismo período de 2019 (48,8%) y 2020 (40,1%). Esto por cuanto el presupuesto de ingresos vigente al 30 de junio de 2021 responde a la estimación realizada por el Ministerio de Hacienda en el mes de agosto de 2020, como parte de la formulación del presupuesto del ejercicio económico 2021, momento en el que existía un alto nivel de incertidumbre sobre variables determinantes. Por lo anterior, este órgano contralor considera relevante que el Poder Ejecutivo revise y proponga las modificaciones presupuestarias pertinentes que permitan reducir la autorización de endeudamiento a nivel presupuestario y que refleje lo más fielmente posible la realidad económica y tributaria del país.

Si bien se ha ido retornando a una gradual apertura de actividades, los efectos mencionados anteriormente impactan el resultado fiscal. Al primer semestre de 2021, el resultado financiero del Gobierno de la República disminuyó en 1,9 p.p. con respecto al mismo período del año anterior, ubicándose en -2,0% y reflejando una recuperación. Sin embargo, estos cambios porcentuales están asociados en alguna medida a la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional y a ingresos extraordinarios que el Gobierno recibió, principalmente en marzo, pero que responden a eventos transitorios; por lo que, en forma subyacente el Gobierno de la República está aún en zona de resultado primario negativo. Situación que refleja la necesidad de continuar en el camino de ajustes estructurales para alcanzar un ajuste fiscal que colabore a la apropiada distribución de recursos.

En síntesis, la ejecución del Presupuesto Nacional en el primer semestre de 2021 refleja los cambios establecidos en la normativa reciente. La incorporación de los Órganos Desconcentrados e ingresos que responden a eventos extraordinarios favorecen los resultados fiscales e incluso podrían servir para reducir la autorización de endeudamiento en el mercado interno. Sin embargo, no debe olvidarse la naturaleza temporal de algunos de estos recursos, por lo que continúa siendo relevante la implementación de medidas estructurales que realmente favorezcan la estabilidad fiscal.

Los distintos sectores institucionales se adaptan de forma dispar a los efectos tanto económicos como de la pandemia, se evidencia recuperación en algunos, mientras que otros enfrentan retos.

Por un lado, las instituciones que dependen de la actividad turística, presentan una baja recuperación en la entrada de turistas que ingresaron al país en el primer semestre del 2021, dado que aún no se alcanzan los niveles pre pandémicos, generando fuerte reducción del gasto en ciertas partidas presupuestarias. Por su parte, en el sector de obra pública, la ejecución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) al primer semestre 2021 alcanzó la erogación más baja de los últimos 4 años, producto de la menor asignación de recursos, dificultades con importaciones y órdenes sanitarias por la COVID-19, entre otras.

Los gobiernos locales lograron incrementar sus ingresos en 1,5% con respecto a junio de 2020) debido a la recuperación económica, no obstante 10 municipalidades superan el 26% de aumento de gasto corriente, por lo que resulta importante asegurar la sostenibilidad de los servicios públicos en el largo plazo. Por su parte, el sector educativo al primer semestre del 2021 muestra un comportamiento presupuestario similar al periodo 2020; no obstante, la ejecución del gasto refleja limitaciones en relación con la inversión y la asignación de becas, así como en el cumplimiento de algunas metas prioritarias para el aseguramiento razonable de la prestación eficiente y de calidad del servicio de educación.

A nivel de resultados, los avances de las metas anuales del Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP) muestran una recuperación respecto al primer semestre de 2020. Los sectores de Salud, Nutrición y Deportes; Seguridad Ciudadana y Justicia; y Relaciones Exteriores presentan avances de acuerdo con lo programado en el cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND), pero hay importantes atrasos en tres sectores críticos para el desarrollo del país, a saber: Infraestructura y Transporte, Educación y Cultura, y Ambiente, Energía y Mares. En general, se observaron sectores que han logrado adaptar sus resultados a la menor disponibilidad de recursos, mientras que en otros sectores se agudizaron los atrasos y los riesgos.

Así las cosas, al cierre del primer semestre 2021, aún se visualiza el efecto de la pandemia tanto en la ejecución del presupuesto y el cumplimiento de las funciones a nivel sectorial, como en el desempeño de las metas anuales establecidas en el PNDIP. La disparidad de resultados entre los sectores producto en parte de la heterogénea reactivación económica, evidencia el desafío que cada institución debe afrontar: promover la eficiencia en la ejecución presupuestaria ante la menor disponibilidad de recursos.

El nivel de endeudamiento genera que el pago de intereses siga presionando el gasto, por lo que se requiere aún concretar medidas que lleven a las finanzas a una posición estable, sostenible y de posterior equilibrio.

Al cierre del primer semestre la deuda del Gobierno Central se incrementa 1,2 p.p. y pasa a representar un 68,7% del PIB (incluyendo los pasivos de los ODs). Este endeudamiento genera un pago de intereses que asciende a ¢915.238 millones, absorbiendo el 25,1% del gasto corriente y el 17,6% del gasto total y reflejando el mayor porcentaje con respecto al PIB durante el primer semestre del año desde 2007 (2,4%).

Debe tenerse presente que en la dinámica de la deuda y los intereses, la recuperación económica es parte importante de la ecuación, ya que la relación deuda/PIB continúa aumentando siempre que haya déficit primario, dado que el costo de la deuda supera el crecimiento de la economía^[4].

De igual manera, otro elemento de vital importancia en la búsqueda de la estabilidad y consolidación fiscal es la aplicación de la regla fiscal, como parte de las medidas de contención de gasto. Por tanto, y en relación con el recurso de cláusulas de escape incluido en la Ley N.° 9635, el reglamento^[5] a dicha ley le confiere a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) la tarea de identificar las entidades que colaborarán en la atención de la emergencia con el objetivo de justificar las erogaciones que estas realicen para tal efecto basado en un análisis de causalidad y pertinencia. Al respecto, a junio de 2021 se ha aplicado una cláusula de escape por ¢40.500 millones destinados a la compra de vacunas contra la Covid-19, y a inicios del mes de agosto se comunicó la aplicación de dos nuevas cláusulas de escape para el ejercicio presupuestario 2021^[6] y una a aplicarse en el ejercicio presupuestario 2022^[7].

En relación con lo anterior, se considera relevante que la definición de las cláusulas responda a un análisis riguroso que contemple la necesidad de las mismas, pero sin olvidar el contexto fiscal que enfrenta el país y asimismo se comunique con transparencia y claridad el uso de los montos establecidos en dichas cláusulas y posteriores.

Debe tenerse presente que la aplicación de la regla fiscal, unido a la aprobación de proyectos de ley que permitan no solo generar ingresos, sino también un gasto público eficiente acorde a la realidad económica nacional, dará una visión de un país comprometido con el ajuste fiscal y que avanza en la implementación de las medidas estructurales necesarias; factores relevantes para generar confianza en los mercados y favorecer la obtención de financiamiento a nivel interno y externo.

Por tanto poner el foco en la situación fiscal y el ordenamiento del ajuste es de vital importancia y si bien, ante lo ocurrido en el 2020 por la pandemia, el año 2021 puede considerarse parte inicial de la transición en el proceso de ajuste fiscal, es indispensable concretar las medidas que lleven a las finanzas a una posición estable, sostenible y de posterior equilibrio. Camino que va a requerir no solo de las medidas que a la fecha se buscan implementar, sino de una visión de finanzas integradas en el sector público, en la que prive el manejo eficiente de la liquidez, así como una normativa uniforme para la gestión y el uso del endeudamiento público, entre otros ajustes en la línea de una visión integrada del Sector Público.