Comportamiento esperado del endeudamiento del Gobierno

En resumen, si bien el Gobierno estima que el ingreso de los recursos de apoyo presupuestario durante los meses de setiembre a diciembre 2021 y en el año 2022 permitirá disminuir el ritmo de crecimiento de la deuda, ya que se recurría menos al mercado interno, la relación deuda/PIB aún continuará por una senda lejos de su límite natural. El camino a su estabilidad y sostenibilidad requiere tiempo y está vinculado a una consolidación fiscal que permita la generación constante de superávits primarios y el acceso a fuentes de financiamiento externas, aspectos que aún no se han logrado concretar y para lo cual se requiere un compromiso real a nivel país.

El comportamiento estimado para el 2021 y 2022 responde en buena medida al posible ingreso de los recursos que el Gobierno espera contratar con organismos internacionales para apoyo presupuestario, ya que si bien estos desembolsos pueden favorecer la situación de las finanzas públicas al incrementar los recursos líquidos del Gobierno y disminuir el costo del financiamiento y la presión sobre las tasas de interés en el mercado interno; son recursos que se contratan en moneda extranjera y a tasa variable, por lo que pueden aumentar la exposición al riesgo cambiario y al riesgo de tasa de interés.

De concretarse el ingreso de estos recursos y las estimaciones de deuda del Ministerio de Hacienda, a diciembre 2021 se espera un aumento en el porcentaje de deuda en moneda extranjera de 1,1 p.p. con respecto al mes de julio de este año, incrementándose la exposición al riesgo cambiario y disminuyendo ligeramente la deuda a tasa variable a 20,5% y el riesgo de refinanciamiento valorado en el porcentaje de deuda que vence a menos de un año (9,5%).

Para el año 2022 se espera que el ingreso de recursos externos sea menor, por lo que la composición del portafolio a diciembre si bien reflejaría menor exposición a los riesgos de tasa de interés y cambiario en comparación con diciembre 2021, ambos porcentajes se ubicarán fuera de los parámetros establecidos en la EDMP y se reflejaría un aumento del porcentaje de deuda en moneda extranjera en relación con lo observado en julio 2021. Riesgo que se vuelve relevante considerando que el comportamiento del tipo de cambio ha generado un aumento importante en la deuda externa^[14] durante este año.

Debe tenerse presente que estos resultados dependerán no solo de los desembolsos esperados de estos créditos de apoyo presupuestario, sino también de que el Gobierno logre continuar colocando en el mercado interno títulos valores en colones y a tasa fija, para de alguna manera contrarrestar el posible incremento de los riesgos de mercado que generan los créditos externos.

En relación con los resultados esperados del riesgo de refinanciamiento, a pesar de que con el posible ingreso de estos recursos podría esperarse una disminución en el porcentaje de deuda que vence a menos de un año, las estimaciones del proyecto de ley reflejan que a diciembre 2021 estos pasivos van a representar un 9,5% de la deuda total, porcentaje inferior al observado en julio 2021 en apenas un 0,1%, y para el año 2022 se espera un incremento de la exposición al riesgo de refinanciamiento para ubicar dicho porcentaje en 10,2%, superior a julio 2021 y fuera de los parámetros definidos como deseables. Situación que podría responder a que en el mercado interno se estaría colocando un porcentaje importante de títulos de corto plazo.

Puede concluirse que, de cumplirse con las expectativas que refleja el proyecto de presupuesto para el ejercicio económico del año 2022, la estructura estimada del portafolio para 2022 reflejará mayor exposición a los riesgos cambiario y de refinanciamiento y se ubicará por encima de los límites superiores que establece la EDMP. Sin embargo, debe tenerse presente que, si bien se espera un cambio en la composición de los pasivos del Gobierno en favor de la deuda externa, las obligaciones internas continúan siendo las de mayor peso relativo, por lo que los resultados que el Gobierno logre obtener en el mercado interno son relevantes no solo para el alcance de la composición estimada, sino para lograr reducir los riesgos de mercado que implican los recursos externos y las actuales desviaciones en relación con la estructura óptima.

Desde el año 2011 de los gastos corrientes que se han financiado con títulos de deuda, más del 60% ha sido para remuneraciones^[16], con excepción de 2020, año en que representó el 45,6%, cediendo espacio a las transferencias e incluso al pago de intereses, los cuales representaron un 45,4% y un 9,0% respectivamente. Del bajo porcentaje que se dedica a gasto de capital, la mayoría ha sido para transferencias al sector público, en especial a Órganos Desconcentrados -previo a su incorporación al presupuesto-; a Gobiernos Locales y a las Juntas de Educación y Administrativas.

Para el ejercicio económico 2022 el proyecto de presupuesto propone una colocación de títulos en el mercado interno por un máximo de ¢5.423.035 millones^[17] equivalente al 13,4% del PIB, los cuales están asociados a una intención de gasto similar a la que se ha presentado en años previos. De los gastos corrientes financiados con títulos de deuda las remuneraciones representan el 72,8% y las transferencias a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y al Fondo Especial para la Educación Superior (FEES) representan el 23,8%.

Por su parte el gasto de capital financiado con títulos se destinará un 40,4% a la formación de capital, principalmente a vías de comunicación; y un 43,4% a transferencias hacia instituciones como Banco Hipotecario de la Vivienda, los Gobiernos Locales, Fideicomiso FONAFIFO-BNCR, Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo, Juntas de Educación y Administrativas. Debe tenerse presente que el cambio que se visualiza en la composición de este gasto en relación con años previos responde a la incorporación de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional.

En torno a la propuesta de colocación en el mercado interno para el año 2022 -la cual debe ser aprobada por la Asamblea Legislativa-, el BCCR en la certificación emitida sobre la capacidad de endeudamiento del sector público, indica que si bien el Ministerio de Hacienda estima un déficit financiero de 6,6% del PIB superior al establecido en la programación macroeconómica (5%) que la Autoridad Monetaria realizó, el mercado financiero local tiene espacio para financiar el mayor requerimiento. No obstante hace un llamado a considerar que “esta demanda de recursos debe interpretarse como un máximo”; y que dicho requerimiento puede bajar “en la medida en que el Ministerio de Hacienda obtenga financiamiento de fuentes externas”^[18]. A diferencia de años anteriores, la certificación emitida por el BCCR para el año 2022, omite hacer referencia a los posibles efectos sobre la economía nacional^[19], siendo que resulta base para la internalización de los impactos de estas decisiones.

En esta línea, es imperativo promover un mayor espacio de análisis en el proceso de discusión del presupuesto de los niveles de endeudamiento y de las autorizaciones de colocación, así como repensar el diseño y uso de los controles existentes de tal forma que estos generen valor agregado y eviten a futuro que como país volvamos a estar en situaciones de vulnerabilidad como la actual.

En síntesis, el presupuesto depende de manera importante para su financiamiento de los recursos del endeudamiento y en particular de la colocación de títulos valores y, si bien la asignación de esos recursos ha reflejado la constante inflexibilidad que se presenta en la estructura del gasto público, considerando que el monto de colocación propuesto según el BCCR es el máximo que el mercado puede atender e implicará que los pasivos del Gobierno alcancen el 74% del PIB, se vuelve imperativo que se valore la autorización propuesta en función a un pronto regreso a los niveles sostenibles en las finanzas públicas. Asimismo que la asignación de los recursos generados con endeudamiento, independientemente de si corresponde a colocación de títulos o a créditos externos, sea en aquellos gastos estrictamente necesarios y se asigne de la manera más eficiente posible, con el objetivo de contribuir a los esfuerzos que se busca implementar para la consolidación fiscal.

Puede concluirse que para el año 2022 se espera que el ingreso de recursos externos favorezca el comportamiento de la deuda reduciendo su ritmo de crecimiento. Sin embargo, la relación deuda/PIB continúa una trayectoria aún lejos de su límite natural y la composición del portafolio reflejaría mayor exposición a riesgos de mercado. Por lo que el camino a la estabilidad y sostenibilidad de la deuda requiere tiempo, así como concretar la implementación de medidas en el ámbito de ingresos y gastos que permitan la generación constante de superávits, situación a la que también puede contribuir la asignación y uso eficiente del endeudamiento público.