Ejecución de las remuneraciones del Sector Público al primer semestre de 2021
#MonitoreoCGR-EFP2021 N.° 19
31 de agosto de 2021
5 minutos de lecturaLas disparidades en las estructuras salariales que se han mantenido durante varios años, evidencian la necesidad de ordenar y homologar los esquemas remunerativos
Al mes de junio de 2021 se han ejecutado ¢2.948.448 millones por concepto de remuneraciones en el Sector Público (7,7% del PIB).
Esto corresponde con un porcentaje de ejecución del 46,1%, el cual es similar al promedio registrado entre 2015-2020 al primer semestre (46,0%). A su vez, esta partida ha representado cerca de una cuarta parte del presupuesto ejecutado total del Sector Público desde 2015[1], de modo que para 2021 no es la excepción, con un 25,3% de participación relativa.
Al realizar un análisis por grupo institucional, la mayor participación relativa la tienen el Gobierno de la República y las Instituciones Descentralizadas No Empresariales (IDNES), con un porcentaje de 78,4%[2], superior al promedio registrado a junio de los años 2016-2020 (74,6%). El nivel de relevancia de estos sectores institucionales en la partida de remuneraciones obedece a la erogación en instituciones como el Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Poder Judicial, y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y la Universidad de Costa Rica (UCR), respectivamente.
La erogación en remuneraciones presenta una disminución de 0,7% (¢22.042 millones) con respecto al primer semestre de 2020, este decrecimiento es inferior al crecimiento promedio de 3,1% observado a junio de 2016-2020. Esta reducción en el monto ejecutado es explicada principalmente por las Empresas Públicas No Financieras (EPNF), que, con respecto a los primeros seis meses de 2020 decreció en ¢13.338 millones (-4,4% de variación[3]). Figuran el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)[4] y la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE)[5] como las instituciones con mayor incidencia en el decrecimiento observado de este sector institucional.
En relación con la reducción en esta partida, es necesario señalar que durante el mes de diciembre de 2020 la CCSS realizó el primer pago del año 2021, por un monto de ¢35.875 millones. Dada esta situación la ejecución registrada en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP) al primer semestre de 2021 no incluye dicho monto.
Lo anterior afecta considerablemente las variaciones de los primeros seis meses de 2021 con respecto a los de 2020. De manera que, si se realiza el ajuste de agregar los ya mencionados ¢35.875 millones al primer semestre 2021, la erogación de la partida de remuneraciones asciende a ¢2.984.322 millones, monto mayor en ¢13.833 millones con respecto a la ejecución de junio 2020, lo que equivale a un 0,5% de crecimiento del semestre 2020 al de 2021.
Así las cosas, al tomar en cuenta la situación ya expuesta de la CCSS, el gasto ejecutado en remuneraciones a junio 2021 muestra un aumento con respecto al primer semestre de 2020, pero este crecimiento se da con menor dinamismo, si se compara con los años anteriores. Este comportamiento se asocia a la disminución del monto ejecutado en algunos sectores institucionales, como el de las Empresas Públicas No Financieras y también a la reducción en el monto erogado en remuneraciones por parte de ciertas instituciones del sector público pertenecientes a otros grupos institucionales.
Al primer semestre de 2021 las subpartidas de incentivos salariales y remuneraciones básicas componen el 76,9% del gasto ejecutado por concepto de remuneraciones.
Dichas subpartidas presentan ejecuciones que ascienden a ¢1.153.672 millones (38,7% de participación) y ¢1.140.132 millones (38,2% de participación) respectivamente. Esto considerando el ajuste de la situación anteriormente descrita sobre el caso de la CCSS. Por su parte, las contribuciones patronales representan en conjunto[6] un 17,8% (¢532.183 millones) y las remuneraciones eventuales y diversas un 5,3% (¢158.335 millones).
Gráfico N.° 1
Sector Público: Ejecución de Remuneraciones a nivel de subpartida, al primer semestre de cada año 2016-2021
-Millones de colones y porcentajes-
Fuente: Elaboración CGR con cifras del SIPP y del SIGAF
En términos absolutos las remuneraciones básicas presentan la variación más significativa con un incremento de ¢26.034 millones (2,3%)[7] con respecto a junio del año anterior, este comportamiento es similar a la variación promedio observada en el periodo 2016-2020 de ¢32.648 millones. A nivel institucional la CCSS, el Ministerio de Salud (MINSA) y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) presentan los incrementos más significativos en esta subpartida del gasto, con variaciones de ¢17.396 millones, ¢8.166 millones y ¢4.837 millones respectivamente.
La segunda variación más importante en magnitud es la disminución de ¢9.586 millones (-0,8%)[8] en la subpartida de incentivos salariales, en este caso el comportamiento es contrario a la tendencia de crecimiento observada en los últimos 5 años, cuya variación promedio es de ¢30.793 millones (2,9%). A nivel institucional, el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) y la UCR presentan las mayores reducciones en este rubro de gasto con disminuciones de ¢4.388 millones y ¢2.157 millones respectivamente, explicados principalmente por la menor ejecución en retribución por años servidos.
Al respecto, en el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635, se establece una serie de regulaciones dirigidas a contener el crecimiento de los incentivos salariales en el Sector Público. Adicionalmente, en noviembre de 2020, entró en vigencia la Reforma a la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N.º 9908, que indica que no se girará el pago por concepto del monto incremental de las anualidades correspondiente a los períodos 2020-2021 y 2021-2022, lo que contribuye al control del gasto por concepto de incentivos salariales.
Por otro lado, cabe mencionar que el 18 de agosto de 2021 se presentó el Proyecto de Ley 22.645 VI Presupuesto Extraordinario, el cual tiene entre sus objetivos dar cumplimiento a la Norma de Ejecución Presupuestaria 12 de la Ley N.° 9926, la cual establece, entre otras cosas, que el contenido presupuestario de las plazas vacantes no utilizadas en los ministerios y órganos desconcentrados, durante el primer semestre de 2021, deberá ser rebajado mediante presupuesto extraordinario aprobado por la Asamblea Legislativa. Al respecto, en dicho Proyecto de Ley se indica que la reducción generada por la aplicación de la Norma 12 de Ejecución Presupuestaria es de ¢9.997 millones, correspondientes al rebajo del contenido presupuestario del tiempo en que cada plaza estuvo en condición de vacante.
En síntesis, las remuneraciones básicas y los incentivos salariales son las subpartidas de mayor relevancia, representando más del 75% de los egresos por remuneraciones, asimismo en cuanto al comportamiento de estos rubros del gasto se observa, al primer semestre de 2021, un crecimiento por remuneraciones básicas por debajo del promedio de variación en el periodo 2016-2020 y un decrecimiento en la ejecución por concepto de incentivos salariales que coincide con el menor dinamismo presentado desde 2019.
Los esquemas remunerativos vigentes en el sector público continúan reflejando fuertes diferencias en los pagos que se realizan por incentivos salariales.
Al mes de junio 2021 la relación incentivos salariales / remuneraciones básicas para todo el sector público se ubica en 1,01, resultado de que por cada ¢100.000 que se destinan a pagar remuneraciones básicas, el sector público paga ¢101.400 en incentivos salariales[9]. Sin embargo, este indicador históricamente ha presentado diferencias entre los sectores institucionales y dentro de los grupos en sí. Situación que se mantiene al mes de junio 2021.
Los grupos institucionales se pueden clasificar en dos categorías, aquellos cuya estructura salarial genera un monto mayor en el pago de remuneraciones básicas, por lo tanto su índice es inferior a uno y, adicionalmente se ha ubicado por debajo del observado en el sector público. En este grupo, durante la última década, se encuentran las Instituciones Públicas Financieras (IPF) y los Gobiernos Locales (GL) y, en el caso de las EPNF, se observa que a pesar de que se ha ubicado por debajo del índice del sector público desde el 2011, es hasta el año 2019 que logra revertir esta relación de manera que destina menos recursos a los incentivos.
Gráfico N.° 2
Relación Incentivos salariales y remuneraciones básicas por sector institucional, 2010 a junio 2021
La información corresponde al índice calculado a diciembre de cada año y en el 2021 al índice observado al mes de junio.
Fuente: Elaboración CGR con cifras del SIPP y del SIGAF.
Si bien puede considerarse algo favorable que estos grupos institucionales presenten un índice menor al del sector público, dentro de cada uno de estos sectores existen importantes disparidades. En las IPF a junio 2021 el sector a nivel agregado pagó ¢42.464 en incentivos por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas; sin embargo según la relación de cada institución, 7 destinan montos superiores, entre ellas el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) que pagó ¢133.092 y el Instituto Nacional de Seguros (INS) con un monto de ¢124.193.[10] Asimismo 26 entidades presentan valores iguales o inferiores para este índice, de tal manera que por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas pagan montos por incentivos que oscilan entre los ¢7.705 -como es el caso del puesto de bolsa INS Valores- y ¢42.079, monto pagado por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF).
De igual manera, en el grupo de EPNF durante el primer semestre esta relación se ubica en 0,92 y seis instituciones se alejan de manera importante del valor que refleja el sector a nivel agregado. Entre ellas, RECOPE que a junio 2021 por cada ¢100.000 en remuneraciones básicas pagó ¢201.489 y la Junta de Protección Social (JPS) con un monto de ¢186.472. Por debajo del valor del sector se encuentran 13 entidades y su razón incentivos salariales/remuneraciones básicas se ubica entre 0,08 (Corporación Bananera Nacional) y 0,85 (Instituto Costarricense de Ferrocarriles).
Por su parte en el grupo de Gobiernos Locales, considerando las ochenta y dos municipalidades, el gasto ejecutado durante el primer semestre 2021 en estas subpartidas presupuestarias reflejan una relación de 0,65 y veintinueve de ellas presentan un valor igual o superior, siendo los más altos 1,15 en la Municipalidad de Cartago y 1,05 en las municipalidades de Belén y de Montes de Oca.[11] Las cincuenta y tres restantes presentan valores inferiores al del sector que oscilan entre 0,16 (Municipalidad de Dota) y 0,63 (Municipalidad de Sarapiquí).
En la segunda categoría se encuentran los sectores que cuentan con esquemas remunerativos que generan mayores gastos por incentivos salariales en relación con sus remuneraciones básicas. En él se ubican el Gobierno con un índice de 1,07 al mes de junio, los Órganos Desconcentrados -en los años previos a 2021- y las Instituciones Descentralizadas No Empresariales, que presentan el índice más alto: 1,25, el cual al realizar el ajuste indicado previamente por el pago de la CCSS, baja ligeramente a 1,23.
Gráfico N.° 3
Relación Incentivos salariales y remuneraciones básicas por sector institucional, 2010 a junio 2021
1 La información corresponde al índice calculado a diciembre de cada año y en el 2021 al índice observado al mes de junio.
2 En aplicación a la Ley 9524, los Órganos Desconcentrados están incluidos en el cálculo del Gobierno en junio 2021.
3 Al considerar el ajuste por el pago de la CCSS, la razón al mes de diciembre 2020 se ubica en 1,27 y para el mes de junio 2021 en 1,23.
Fuente: Elaboración CGR con cifras del SIPP y del SIGAF.
En esta categoría también existen importantes diferencias dentro de cada sector. Por ejemplo, de las instituciones que conforman el Gobierno, la Defensoría de los Habitantes, la Asamblea Legislativa y el Poder Judicial son las que han presentado de manera constante la mayor relación entre incentivos salariales y remuneraciones básicas. Al mes de junio 2021 estas entidades muestran diferencias con el índice presentado por el Gobierno de hasta 0,84, lo que implica que por cada ¢100.000 en remuneraciones básicas pagaron ¢190.101, ¢158.151 y ¢152.038 respectivamente en incentivos salariales; mientras a nivel agregado el Gobierno pagó ¢106.586.
Al comparar este indicador con el dato que presentó en el primer semestre de 2020 y al cierre del año, se observa en la mayoría de las instituciones del Presupuesto Nacional una disminución, con excepción de los ministerios de la Presidencia, de Ambiente y Energía, de Obras Públicas y Transportes, los que reflejan un crecimiento en esta relación al compararlos con ambos momentos; comportamiento asociado en parte a la incorporación de Órganos Desconcentrados[12]. En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, a pesar de mostrar un valor similar al del Gobierno a nivel agregado, presenta crecimientos en esta variable tanto en 2020 como en el primer semestre 2021.
En relación con el grupo institucional que presenta el mayor valor para este indicador, al mes de junio se observa que las IDNE por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas a nivel agregado pagaron ¢122.708 en incentivos considerando el ajuste del pago de la CCSS. Los índices más altos dentro de este sector los presentan el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) que pagó ¢205.476, la UCR con ¢202.396 y el Consejo Nacional de Rectores (CONARE) con un pago de ¢200.098 en incentivos por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas. Al igual que en los otros grupos institucionales, se presenta una amplia variedad en los valores de este indicador que oscila entre 0,08 (Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional) y 1,20 (CCSS), considerando las instituciones que presentan valores inferiores al del grupo a nivel agregado.
Si bien a nivel agregado cada grupo institucional presenta una disminución al comparar esta relación a junio tanto con el promedio anual del periodo 2015-2020, como con los valores a junio, también es cierto que los esquemas salariales que existen actualmente en el sector público no favorecen la convergencia hacia la uniformidad en las remuneraciones.
Puede concluirse que, si bien la normativa que se ha venido estableciendo ayuda a generar un menor dinamismo en el pago que realiza el sector público por concepto de remuneraciones, las disparidades en las estructuras salariales que se han mantenido durante varios años, evidencian la necesidad de ordenar y homologar los esquemas remunerativos de tal manera que el Estado logre pagar igual salario por el mismo trabajo realizado en las mismas condiciones y pagar diferente salario en presencia de diferencias en el trabajo realizado, responsabilidades asignadas y calificaciones requeridas.
[1] En promedio, para el período comprendido entre 2015-2020, la partida de remuneraciones representó el 25,5% del total de egresos ejecutados del Sector Público.[2] El Gobierno de la República tiene una participación relativa de 44,5% y las IDNES de 33,9%.[3] El promedio de variación a junio 2016-2020 es de -1,5%.[4] El ICE disminuyó la ejecución en ¢9.188 millones (-5,6% de variación) con respecto a junio de 2020.[5] Recope ejecutó ¢2.303 millones menos (-10,1%) comparado a la erogación del primer semestre 2020.[6] Contribuciones patronales a fondos de pensiones y otros fondos de capitalización y contribuciones patronales al desarrollo y seguridad social.[7] Esto realizando el ajuste de la CCSS descrito en la primera sección.[8] Esta variación considera el ajuste descrito en la primera sección sobre la CCSS.[9] Si se realiza el ajuste del pago de la CCSS, se observa que el indicador permanece en 1,01, pero producto de que por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas se pagan ¢101.188 en incentivos.[10] En este grupo también se encuentran el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación (CONAPE), el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y el BNCR.[11] Esta situación implica que mientras el sector municipal a nivel agregado pagó a junio 2021 ¢64.950 en incentivos por cada ¢100.000 de remuneraciones básicas, estas instituciones pagaron ¢114.670 y ¢105.419 en incentivos respectivamente.[12] Al excluir en los tres ministerios en mención el gasto por incentivos salariales y remuneraciones básicas que hacen los ODs que se les incluyen en el 2021, se observa que en el MOPT y en Ministerio de la Presidencia el indicador a junio 2021 presenta una disminución en relación con junio y diciembre 2020. Situación que no se refleja en el MINAE, en el cual la relación incentivos salariales/remuneraciones básicas para junio 2021 sin ODs es ligeramente mayor a la observada en junio 2020 y al cierre del año.