Gestión de liquidez del Gobierno Central en 2020
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 07
07 de abril de 2021
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El flujo de caja se vio afectado por la caída en los ingresos, los cuales fueron compensados en parte por préstamos de apoyo presupuestario y avance en las medidas de centralización de la liquidez
El saldo promedio del Fondo General presentó un incremento de 7,3% en 2020, sin embargo se vio afectado por efecto pandémico en los ingresos que fue compensado con préstamos de apoyo presupuestario.
El saldo promedio en el Fondo General del Gobierno (FGG) fue de ¢347.484 millones en el ejercicio económico 2020[1], mientras que el saldo promedio de 2019 fue de ¢323.915 millones. Sin embargo, los meses de agosto y diciembre de 2020 fueron críticos en términos de liquidez, con saldos de ¢70.664 y ¢30.868 millones, respectivamente.
El flujo de caja en 2020 se vio favorecido en el primer semestre del año por el remanente de recursos de los eurobonos que ingresaron a las arcas del Estado en noviembre de 2019 y que cubrieron buena parte de las necesidades de pago, sin embargo conforme avanzaba el año la recaudación de ingresos se vio afectada, sobre todo por la aprobación de la Ley de Alivio Fiscal[2] que otorgó una moratoria (suspensión en el pago de impuestos) durante los meses de abril, mayo y junio de 2020.
Los recursos de préstamos de la CAF (US$500 millones), BID y Agencia Francesa de Desarrollo (US$380 millones) que ingresaron en abril, mayo y julio, así como el instrumento de financiamiento rápido (IFR) con el Fondo Monetario Internacional (US$522 millones) que ingresa en setiembre, coadyuvaron a compensar dicha caída en los ingresos.
En conclusión, según se observa en el siguiente gráfico la evolución de los recursos en el Fondo General del Gobierno inició de forma favorable en 2020, siendo que el efecto pandémico que generó la caída en los ingresos fue compensado por préstamos de apoyo presupuestario. No obstante, al final del ejercicio el cierre del flujo de caja presentó su valor más bajo desde febrero de 2019.
Gráfico N° 1
Fondo General del Gobierno: Saldo colonizado al final del mes 2019-2020
-millones de colones-
Fuente: Elaboración CGR con datos de la Contabilidad Nacional y el BCCR.
El saldo promedio de Caja Única colonizado aumentó 3,4% en 2020, lo que sugiere la posibilidad de buscar oportunidades de incrementar la eficiencia en la ejecución de recursos públicos.
La TN señaló que al cierre de 2020 el saldo promedio final en cuentas de Caja Única del Estado (CUE) fue de ¢1.233.484 millones (3,4% del PIB), superior al saldo promedio de 2019 de ¢1.192.426 millones[3].
Según se indicó en el Informe de Tesorería 2020, la cantidad de entidades participantes del modelo de caja única pasó de 3.242 en 2019 a 5.678 en 2020, lo que representó una tasa de variación de 75,1% en este último año, explicado fundamentalmente por la incorporación de Juntas de Educación y Administrativas a este modelo de gestión financiera. Además, la TN indicó que en 2020, 139[4] entidades se incorporaron a la Web Banking de Tesoro Digital, para un total de 1.103 entidades al 31 de diciembre de 2020. El uso de facilidades centralizadas de pagos electrónicos contribuye a la eficiencia financiera y operacional, así como a una mayor transparencia en el uso de los recursos públicos.
Todos los esfuerzos dirigidos por la TN para incrementar la cobertura de entidades en caja única son positivos. Indican en el Informe que se continúa con el proceso de incorporación de Asociaciones de Desarrollo Comunal a caja única. Sin embargo, además de lograr una mayor cobertura de entidades en caja única, el reto pasa también por mejorar la oportunidad y la eficiencia con que estas entidades ejecutan los fondos públicos en la prestación de bienes y servicios para satisfacer las demandas ciudadanas.
El ahorro estimado por la Tesorería Nacional para el Estado por el funcionamiento del modelo de caja única fue de ¢86.154 millones en 2020 (0,2% del PIB)[5], equivalente al pago de intereses que se evitó en caso de que hubiese tenido que acudir a la figura del endeudamiento público para financiar sus gastos. Pese a lo anterior, se requieren esfuerzos institucionales para seguir aumentando la cobertura de Caja Única, como mecanismo de manejo eficiente de la liquidez.
En conclusión, el aumento de la cobertura de la caja única va en línea de un manejo más eficiente de la liquidez y genera ahorros al Gobierno de la República. No obstante, también persiste el reto de que los saldos sean utilizados para brindar servicios públicos de forma oportuna.
En 2020, la centralización y devolución de recursos al Tesoro Público se constituye en un aspecto positivo para el manejo eficiente de la liquidez.
Por ejemplo, según informó la TN[6] a la CGR, en acatamiento del Decreto Ejecutivo N° 42267-H[7], las instituciones trasladaron en 2020 un monto total de ¢57.272 millones de cuentas corrientes bancarias a la Caja Única del Estado y un monto acumulado de ¢172.160 millones en redenciones anticipadas de inversiones en títulos valores. Además, se indica que al cierre de 2020 un total de nueve instituciones no habían cumplido con la aplicación de este Decreto[8].
De igual forma, según se señala en el Informe de Tesorería 2020, durante este año se recuperó la suma de ¢88.351 millones y $14 millones, correspondiente a superávits libres de los períodos comprendidos entre 2015 y 2019, recursos que se encuentran disponibles en la cuenta de control denominada “Devolución de Recursos Ley 9371” destinados para la amortización de la deuda pública.
El retorno de recursos del Tesoro Público o en su defecto cancelación de pasivos, contribuyen no sólo al alivio de la situación fiscal, sino que genera incentivos para el uso oportuno de los recursos. Asimismo, una mayor concentración de la liquidez por medio de una sola cuenta o conjunto de cuentas vinculadas que tienen un administrador único, genera ahorros a la vez que garantiza la disponibilidad de recursos sin afectar la independencia presupuestaria de las instituciones.
En resumen, el flujo de caja en 2020 presentó niveles de liquidez favorable en los primeros meses, sin embargo, los efectos de la pandemia lo fueron deteriorando a lo largo del año, siendo que los préstamos de apoyo presupuestario compensaron la caída en la recaudación tributaria. Como hitos positivos, la ampliación de la cobertura de la Caja Única, principalmente, Juntas de Educación, así como el retorno de los superávits según lo establecido en la Ley N°9371, y el inicio de la aplicación del decreto N° 42267-H que establecía la incorporación en Caja Única a las entidades financieras bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, coadyuvaron a avanzar hacia un diseño más eficiente del manejo de la liquidez pública.
[1] La Tesorería Nacional tiene además 19 cuentas bancarias en bancos comerciales (11 cuentas bancarias en colones y las restantes 8 cuentas en dólares. 4 cuentas reflejan un saldo de "0" al 31/12/2020), que son cajeros auxiliares, para la recaudación de ingresos. El saldo final de estas cuentas al 31/12/2020 fue de ¢6.063 millones y de US$8.529.[2] Ley N° 9830 del 19 de marzo de 2020. Alivio Fiscal ante el COVID-19 (Moratoria del impuesto al valor agregado).[3] Según informó el Ministerio de Hacienda (Oficio N° DM-0185-2021 del 08 de marzo de 2021), el 23 y el 28 de diciembre de 2020, las Direcciones Financieras del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y del Ministerio de Salud comunicaron a dicho Ministerio de Hacienda las gestiones para cancelar facturas pendientes de pago a la CCSS, por un monto total de ¢147.624 millones. De este monto, un total de ¢144.764 millones corresponden a facturas no registradas en la liquidación presupuestaria 2020 y ¢2.860 millones correspondiente a facturas registradas en el 2020 y cuyo registro fue reversado contablemente en enero 2021. Este fenómeno incidió en un menor crecimiento del saldo promedio de CUE en 2020.[4] Según se desprende del Informe de Tesorería 2020, de este total 137 entidades corresponde a Juntas de Educación y Administrativas.[5] Para los años 2017, 2018 y 2019 la TN indicó que este ahorro fue de ¢75.543 millones, ¢95.345 millones y ¢107.938 millones; respectivamente.[6] Oficio N° TN-0128-2021 del 02 de febrero de 2021.[7] Reforma Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Entidades Públicas, Ministerios y Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertos por ámbito de Autoridad Presupuestaria, para el año 2020. Para regular el acatamiento de este Decreto, la TN emitió la Circular N° CIR-TN-011-2020 “Cumplimiento del Decreto Ejecutivo N°42267-H sobre inversiones y saldos en cuentas bancarias”.[8] Las instituciones mencionadas por la TN fueron: AyA, CONAPE, INA, INCOP, INFOCOOP, INVU, JAPDEVA, ONS y RECOPE.