A pesar de la situación sin precedentes que atraviesa actualmente el país, no se deben dejar de lado los motivos que llevaron al establecimiento de la regla fiscal

El cumplimiento de la regla fiscal en el Gobierno Central dependerá de una correcta gestión del espacio fiscal existente.

El gasto corriente representa el 75,5% (¢3.500.527 millones) del presupuesto ejecutado al 30 de junio de 2020 por el Gobierno Central, con un aumento de 4,57% respecto al presupuesto devengado a la misma fecha en 2019, el cual es menor al crecimiento promedio de 9,1% del período 2011-2019.

Para 2020, el incremento del gasto corriente se explica en su mayoría por el aumento de los intereses, que al cierre del primer semestre 2020 crecieron en ¢105.465 millones (14,9%) en comparación con el mismo periodo en 2019. Esta variable, por estar relacionada con las gestiones de la deuda pública en cuanto a compromisos anteriormente adquiridos, provoca que sea inviable la aplicación de discrecionalidad por parte de las autoridades.

Otro factor que incidió en el crecimiento del gasto corriente ejecutado en el primer semestre 2020, fue el otorgamiento de las transferencias (corrientes) a los beneficiarios del Plan Proteger, el cual se refleja en un crecimiento de ¢95.682 millones al comparar el gasto efectuado al 30 de junio 2019 con el primer semestre 2020, en el rubro de otras prestaciones terceras personas del MTSS. Para el financiamiento de este programa social, el Gobierno Central ha tenido que recurrir a diversas fuentes; entre las que se encuentran créditos externos. Al 29 de julio de 2020, el presupuesto asignado a otras prestaciones a terceras personas -para la atención de las personas afectadas por la emergencia sanitaria- presenta una ejecución de 64,7%^[1].

Al primer semestre 2020, el Gobierno Central ha ejecutado el 46,9% del crecimiento máximo del gasto corriente ejecutado permitido para este año; esto sin considerar el espacio extra de crecimiento que se le otorgó al MTSS para la atención de la emergencia^[2]. Por lo anterior sería factible considerar que, de mantenerse un comportamiento similar en cuanto a la ejecución de gasto corriente, el Presupuesto de la República podría cumplir con dicha regla. Si bien se espera un aumento en las transferencias corrientes a los beneficiarios del Plan Proteger -dado que los recursos presupuestados no se han ejecutado en un 100%-, el aprovechamiento del espacio fiscal existente en otros rubros del gasto corriente y una posible disminución en el dinamismo de las tasas de interés -más esperable si se aprueban e ingresan los recursos de créditos externos- podrían atenuar dicho aumento.

En línea con lo anterior, la existencia de dicho espacio fiscal, se evidencia en la Ley N° 9879 (Segundo Presupuesto Extraordinario de la República y Segunda Modificación legislativa de la Ley N° 9791), donde los recursos liberados de las rebajas en gasto corriente de diversos títulos presupuestarios, coadyuvaron a financiar los montos destinados a la emergencia, y el efecto neto sobre el gasto corriente aprobado es una reducción de ¢35.113 millones.

A pesar de lo anterior, para la correcta verificación y fiscalización del cumplimiento de la regla fiscal, es necesario la definición del límite taxativo de crecimiento porcentual, así como la metodología a aplicar. Esto en razón de que por la emergencia sanitaria se individualiza la flexibilización del gasto corriente en el MTSS, cuando el cumplimiento de la regla debe verificarse de manera agregada en el caso del presupuesto de la República^[3]. Ambigüedades de este tipo podrían mermar la efectividad de la norma.

La emergencia sanitaria ha incidido en la ejecución del gasto corriente de distintas instituciones del Sector Descentralizado.

El gasto corriente ejecutado por el Sector Descentralizado al 30 de junio 2020, asciende a ¢5.769.179 millones, representa un 16,7% del PIB. Por composición, el gasto corriente^[4] total a junio 2020 mantiene una estructura similar a la registrada al mes de mayo de ese año^[5]. El 32,5% corresponde a adquisición de bienes y servicios, seguido por remuneraciones y transferencias corrientes por 29,6% cada una. El restante 8,2% corresponde a gasto en intereses, principalmente internos.

A nivel institucional, Recope presenta la mayor reducción en gasto corriente para el primer semestre de 2020, en relación con la mitad del gasto ejecutado de 2019. En concreto, esta institución reduce en ¢220.311 millones el gasto devengado por concepto de adquisición de bienes y servicios, lo cual se relaciona con retrasos generados por la pandemia en la ejecución de los contratos y la recepción de materiales, especialmente si estos provienen del sector externo^[6]. Si se realiza el mismo análisis en caso contrario, el INS reporta el mayor crecimiento en gasto corriente, con un aumento de ¢73.549 millones, impulsado principalmente por un incremento de ¢75.000 millones en transferencias corrientes realizada al Ministerio de Hacienda para la atención de la de emergencia por COVID-19^[7].

De acuerdo con el cumplimiento de la regla fiscal que estipula una ejecución máxima permitida de gasto corriente para el cierre de 2020 (el gasto corriente ejecutado en 2019 más 4,67%), únicamente BanProcesa se ubica por encima de este límite; esto se explica por ser de reciente creación^[8]. Por su parte, instituciones como el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) y el Consejo Nacional de Producción (CNP) -que en conjunto representan el 5,7% del gasto corriente ejecutado total-, muestran porcentajes de ejecución superiores al 50% con respecto al monto máximo permitido para 2020, al cierre del primer semestre.

En el caso de Fodesaf, a junio 2020 se ha ejecutado un 50,5% con respecto al monto máximo permitido para 2020. En relación con el gasto corriente ejecutado en la mitad de 2019, el mayor incremento en ejecución se da en transferencias corrientes al sector público. Específicamente, la mayor asignación de gasto en este rubro se destina al MEP para atención de comedores escolares y el programa Avancemos (26,7% del total), y al IMAS por la Ley N° 8783 de bienestar y promoción familiar y por la Ley N° 9220 de atención integral para la superación de la pobreza y red de cuido, entre otros (21,6% del total)^[9].

El CNP presenta una ejecución mayor, que corresponde a un 62,9% del límite máximo de 2020, con un incremento de 31,6% respecto a la mitad del gasto ejecutado en 2019. Este crecimiento se relaciona principalmente con mayores erogaciones en la adquisición de bienes y servicios, específicamente en servicios de propaganda y publicidad en el Programa FANAL, y en el pago de suplidores y compra de materia prima como alcohol; ambos casos para atender la emergencia nacional^[10]. No obstante, debido a las funciones que está desempeñando esta institución, se le ha permitido una flexibilización de la aplicación de la regla fiscal^[11], por lo que al considerar este margen extra de gasto corriente (¢42.070 millones) se presenta una ejecución de 43,4% al primer semestre 2020.

Como se evidencia en párrafos anteriores, la pandemia por COVID-19 ha incidido en la ejecución del gasto corriente de distintas instituciones, con aumentos en la asignación de recursos para atender la emergencia y con rebajos en gastos en otras. Lo anterior muestra la importancia que posee la inclusión de cláusulas de escape en la formulación de las reglas fiscales, de modo que existan alternativas ante situaciones extraordinarias como la crisis actual.

Para preservar la credibilidad del marco fiscal ante un choque económico, el marco regulatorio prevé la suspensión de la regla fiscal y la definición de un nuevo límite.

La regla fiscal establece un límite en el crecimiento del gasto corriente en el Sector Público No Financiero^[12] para avanzar hacia la sostenibilidad fiscal, en un contexto de alto endeudamiento del país. Una buena práctica en materia de reglas fiscales es que éstas deben ser lo suficientemente flexibles para ajustarse ante choques económicos -como la situación actual generada por la pandemia-, por medio de la activación de cláusulas de escape que permitan desviaciones temporales de la regla.

Para activar las cláusulas de escape es recomendable cumplir con un diseño que considere lo siguiente: i) una cantidad de eventos limitados y claramente definidos que señalen su entrada en operación, ii) la autoridad para activarla, iii) el cronograma y procedimientos para revertirla, iv) un mecanismo efectivo de control, y v) una buena estrategia de comunicación^[13]. Es decir, para preservar la credibilidad del marco fiscal, es importante asegurar que esta flexibilidad se utilice de manera temporal y transparente, lo que incluye explicar la amplitud de la desviación y el proceso de restablecimiento de la regla^[14].

Al respecto, esta Contraloría General considera^[15] que, a pesar de la situación sin precedentes que atraviesa actualmente el país, no se deben dejar de lado los motivos que llevaron al establecimiento de la regla fiscal; estado que se ha agravado por las repercusiones ocasionadas por la pandemia. Lo anterior, además de que el marco regulatorio existente en el país prevé que la suspensión de la regla fiscal no es un levantamiento irrestricto de la norma, sino que debe establecerse un nuevo límite, o las medidas de contención del gasto o ambas, como premisa necesaria para procurar la estabilidad económica en el tiempo.

El no definir un nuevo límite objetivo y taxativo resulta incongruente con el objetivo de sostenibilidad y el principio de responsabilidad fiscal, en un contexto donde la situación es apremiante, extrema y la indisciplina fiscal la constante, mientras que definir bien el camino de retorno a la aplicación de la regla fiscal da confianza a los inversionistas y podría facilitar el financiamiento. Lo anterior debe enmarcarse también en la solicitud de justificaciones válidas que le sean exigidas a las instituciones que eventualmente requieran acogerse a esta medida.