Situación fiscal del Gobierno y del Sector Público 2021
#MonitoreoCGR-PP2021 N.° 10
24 de febrero de 2021
5 minutos de lecturaLas proyecciones fiscales a mediano plazo cuentan con más componentes de control incorporados en el gasto primario, aunque sigue siendo fundamental el control integral del déficit, lo que incluye el gasto en intereses por medio también de una mayor recaudación de ingresos
El déficit del Gobierno Central y del Sector Público, a diferencia de las magnitudes presupuestadas que regularmente son muy altas, presenta para 2021 proyecciones en disminución, a partir de un año 2020 con especial desbalance fiscal.
El año 2021 se presenta como de recuperación en los indicadores económicos y fiscales, que deberían corresponderse con un mejoramiento en la prestación de servicios que se puede esperar después de la crisis que impactó el ejercicio anterior. La programación macroeconómica del BCCR prevé un déficit financiero de 7,0% en 2021, por debajo del 8,7% del 2020, pero aún superior al 6,7% que se observó en el 2019, luego de las reformas introducidas por la ley N° 9635 de 3 de diciembre del 2018.
Cualquiera de esos valores de déficit no permite la estabilidad del indicador de deuda/PIB, dado un crecimiento económico de 2,6% esperado en 2021 y de 4,1% en términos nominales. El citado programa macroeconómico incluye una proyección para 2022 con indicadores más favorables, con déficit del 5,9%, pero que aún no permiten al menos estabilizar la deuda, sino como tendencia de mediano plazo[1].
Los valores del presupuesto inicial, en déficit financiero, corresponden a un 9,1% del PIB en el caso del Gobierno Central, de 11,4% en el Gobierno General y de 12,8% en el Sector Público. La sub ejecución de los gastos normalmente permite resultados mucho más moderados, como se observa en la proyección del Programa Macroeconómico, el cual para el Sector Público No Financiero anticipa un 5,9% en el 2021 y 4,7% en el 2022, si bien incorpora medidas adicionales en ingreso y gasto que están en trámite legislativo[2].
Cuadro N° 1
Sector Público: Déficit o superávit financiero, 2018-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Incluye Fideicomisos.
2/ Para los años 2018, 2019 y 2020 las cifras corresponden a Órganos Desconcentrados y sus fideicomisos; para 2021 únicamente fideicomisos.
3/ Incluye Otras instituciones de Gobiernos Locales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
En el resto del sector público la ejecución de ingresos y gastos es de cercano equilibrio o superávit financiero, lo que señala la conveniencia de una mayor consolidación en la gestión financiera.
En especial, el resto del Gobierno General o del Sector Público, presenta en su ejecución un equilibrio o superávit financiero, aunque en el presupuesto se considera un déficit, dado el fenómeno apuntado de la sub ejecución de gasto durante el ejercicio[3], que favorece el resultado financiero.
Con este panorama, es importante dar pasos hacia una gestión financiera pública más integrada, con mayor consolidación de resultados no solamente en forma del financiamiento entre instituciones o de éstas al Gobierno Central (por medio de inversiones financieras), sino mediante mecanismos de financiación más expeditos y de menor costo, como se ha ido avanzando con la integración de instituciones a la caja única del Estado.
En igual sentido, la uniformidad de sistemas permitiría visualizar el todo de la gestión financiera en una forma más ágil y coherente, con beneficios para la transparencia y la toma de decisiones, conforme se ha ido alcanzando con la operación del SICOP, la Caja Única, la integración de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional, e iniciativas como una Ley de Empleo Público, por ejemplo.
Se espera una recaudación débil como secuela de la crisis y el gasto del Gobierno Central en niveles superiores a la época previa a la crisis, producto principalmente del pago de intereses y la incorporación de órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional.
La composición del déficit financiero según ingresos y gastos presenta una recuperación en los primeros, y un descenso o control de gastos para el 2021, considerando que en 2020 ambas magnitudes incidieron para un mayor déficit en forma extraordinaria. Las medidas en ejecución y adicionales que se acordaron con el FMI en enero pasado, en caso de aprobarse presumen una profundización de esa tendencia al equilibrio, de tal modo que para 2023 se estaría logrando un superávit primario del 1,0% del PIB, según el acuerdo con ese organismo y así recogido en el Programa Macroeconómico.
Cuadro N° 2
Sector Público: Ingresos, 2018-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Incluye Fideicomisos.
2/ Para los años 2018, 2019 y 2020 las cifras corresponden a Órganos Desconcentrados y sus fideicomisos; para 2021 únicamente fideicomisos.
3/ Incluye Otras instituciones de Gobiernos Locales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
En el Gobierno Central se observa un punto del PIB menos de ingresos tributarios en el 2020, y se espera recupere cierta cantidad que, en términos presupuestarios, recoge ingresos de los órganos desconcentrados que se incorporaron al Presupuesto Nacional y que anteriormente no recibían del Gobierno Central en forma de transferencias. Fuera de ese efecto, aún no se visualiza en ingresos una recuperación, que podría introducirse por medio de presupuesto extraordinario, si procediera según los resultados del cierre del 2020 y parciales del 2021, además de los impactos de posibles reformas en trámite legislativo.
En un contexto de crisis que demandó algunas erogaciones extraordinarias mientras disminuyó el PIB, el gasto del Gobierno Central se mantuvo relativamente bajo control, dados importantes ahorros que también permitió la crisis, más la restricción en gasto de capital y transferencias que se puso en práctica. Como muestra el cuadro 3, se espera para 2021 la estabilidad del gasto, dado el monto presupuesto muy similar al del 2020. Es relevante esta situación de las subvenciones, por la incorporación de los Órganos Desconcentrados, movimiento que también reduce las transferencias desde el Presupuesto Nacional incluidas hasta 2020, por lo cual la reducción neta en el gasto requiere de un análisis más detallado[4].
En un contexto de crisis que demandó algunas erogaciones extraordinarias mientras disminuyó el PIB, el gasto del Gobierno Central se mantuvo relativamente bajo control, dados importantes ahorros que también permitió la crisis, más la restricción en gasto de capital y transferencias que se puso en práctica. Como muestra el cuadro 3, se espera para 2021 la estabilidad del gasto, dado el monto presupuesto muy similar al del 2020. Es relevante esta situación de las subvenciones, por la incorporación de los Órganos Desconcentrados, movimiento que también reduce las transferencias desde el Presupuesto Nacional incluidas hasta 2020, por lo cual la reducción neta en el gasto requiere de un análisis más detallado.
Cuadro N° 3
Sector Público: Gastos, 2018-2021
-millones de colones y porcentajes-
1/ Incluye Fideicomisos.
2/ Para los años 2018, 2019 y 2020 las cifras corresponden a Órganos Desconcentrados y sus fideicomisos; para 2021 únicamente fideicomisos.
3/ Incluye otras instituciones de Gobiernos Locales.
Fuente: Elaboración CGR con datos del SIPP y del SIGAF.
Finalmente, desde el año 2018, y por un impulso adicional de la crisis del 2020, el país está en transición hacia una consolidación fiscal de mediano plazo, que podría concretarse con mayor celeridad si se aprueban medidas adicionales de mejoramiento en la recaudación y control del crecimiento del gasto. La reducción del gasto en intereses resulta fundamental para aumentar la efectividad y la eficiencia en el servicio público, con una situación fiscal en equilibrio o con bastante garantía de seguir una ruta de sostenibilidad.
Al menos desde que se tramitó el proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria hace una década, cuando las proyecciones a futuro a partir del pasado tenían connotación de advertencias, el contexto actual permite un ejercicio de prospección de mediano plazo bajo un supuesto de retorno a la sostenibilidad fiscal. Hay incertidumbre en cuanto al tiempo que tomaría y se entiende que el gasto primario no puede constituir la única variable de ajuste.
En conclusión, la reducción de la deuda y de su costo, como podría ser por la vía de más ingresos o mejores condiciones de endeudamiento, junto con mayor eficiencia en el servicio público, componen los instrumentos para pasar una larga página de penurias fiscales, con el gasto y el ingreso sujetos a límites de sostenibilidad.
[1] El BCCR estima que la deuda alcance un máximo del 76% del PIB en 2023, e inicie una senda descendente hasta 50% en el 2035, en un escenario con las medidas acordadas con el FMI.[2] Ver por ejemplo expedientes 22.382, 22.383, 22.384. Las cifras de Ejecutado 2020 se encuentran en revisión por las instituciones. El déficit financiero del Gobierno Central registró ¢ 2.905.930 millones.[3] Los Órganos Desconcentrados, afectados por las restricciones de transferencias del Gobierno Central y mayor gasto de capital por su parte, en los últimos años han presentado déficit financiero con cierta frecuencia. Para 2021, se incorporaron en el Presupuesto Nacional, salvo fideicomisos, con poco efecto en el déficit financiero, aunque sí se evidencia el cambio en los ingresos y gastos no consolidados de los Cuadros 2 y 3.[4] Si se considerara el sistema vigente hasta 2020, con presupuesto independiente para los Órganos Desconcentrados, las cifras de gasto del Gobierno General en 2021 estarían alrededor del 45% del PIB. Todavía por encima de los años anteriores a la crisis, producto en parte de las inversiones financieras de las IDNE (con sistema de registro bruto de la CCSS introducido durante el 2019, según se refirió en esta publicación hace un año) y el servicio de intereses del Presupuesto Nacional.