Aplicación de la Regla Fiscal en el proyecto de ley de presupuesto 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 20
30 de setiembre de 2020
5 minutos de lecturaEl gasto corriente para 2021 crece 1,0% respecto al presupuesto inicial del Gobierno de la República[1], variación menor al máximo de 4,13% permitido
Para 2021 se evidencia una desaceleración en el crecimiento del gasto corriente respecto a años anteriores.
El monto total destinado para gasto corriente en el Proyecto de Ley de Presupuesto para 2021 asciende a ¢8.175.514 millones, el cual representa un 22,8% del PIB de ese año y un 71,4% del total presupuestado. Este rubro presenta un aumento de ¢254.097 millones respecto al presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, lo cual representa una variación de 3,2%.
El crecimiento se explica principalmente por el aumento en el gasto en consumo e intereses. Dicha variación es menor al crecimiento promedio de 7,6% del presupuesto devengado del periodo 2016-2019. Esto se atribuye a la disminución en las transferencias corrientes para 2021, en respuesta a la incorporación de los Órganos Desconcentrados (OD´s) al Presupuesto Nacional y a esfuerzos en la contención del gasto corriente.
Si se realiza el análisis con la incorporación de los OD´s al presupuesto nacional; es decir, si se compara con una aproximación del presupuesto aprobado a agosto para 2020 del Gobierno de la República, el crecimiento corresponde a 0,2%; es decir, ¢18.373 millones más.
El rubro principal de gasto corriente lo constituye el gasto en consumo -que comprende el pago de remuneraciones y adquisición de bienes y servicios-, con un monto presupuestado de ¢3.223.958 millones para 2021. Este presenta una variación de 2,8% (¢89.219 millones) respecto a la aproximación del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020 para el Gobierno de la República[2]. El crecimiento del gasto en consumo se debe principalmente al aumento en remuneraciones, que se explica en su mayoría por la incorporación de las plazas correspondientes a los OD´s dentro de la masa salarial del presupuesto nacional.
Adicionalmente, en el rubro de intereses se incluyen ¢2.140.027 millones para 2021. Este muestra un crecimiento de 11,7% (¢224.950 millones) respecto a la aproximación del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020 para el Gobierno de la República[3]. Los intereses han aumentado a través de los años, producto de las constantes necesidades de financiamiento que ha requerido el gobierno para cubrir los déficits de periodos anteriores.
Con respecto a las transferencias corrientes, para 2021 se presupuestan ¢2.811.529 millones, y se presenta una variación de -9,5% (¢295.796 millones) respecto a la aproximación del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020 para el Gobierno de la República[4]. Como se mencionó anteriormente, la disminución se puede explicar en parte por la incorporación de los OD´s al Presupuesto Nacional, por tanto, se eliminan las transferencias que se les realizaban.
El título que presupuesta mayor gasto corriente para 2021 es el Ministerio de Educación Pública (MEP) con un monto de ¢2.568.660 millones. Presenta una variación de 4,0% (¢97.681 millones) respecto a la aproximación del presupuesto aprobado al mes de agosto de 2020 para el Gobierno de la República[5]. El incremento se debe especialmente al aumento en remuneraciones del MEP, principalmente por la incorporación de 2.000[6] plazas nuevas de cocineros.
Por su parte, el Servicio de la Deuda incorpora ¢2.142.220 millones para 2021 y muestra un crecimiento de 10,7% (¢206.364 millones) respecto a la aproximación del presupuesto aprobado para 2020 para el Gobierno de la República[7].
Gráfico N.° 1
Gobierno Central: Evolución del Gasto Corriente, 2015-2021
-millones de colones y porcentajes-
Gráfico 1.JPGEn conclusión, la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto para 2021 muestra una desaceleración en el crecimiento del gasto corriente.
Factores a considerar para la verificación de la Regla Fiscal en el panorama incierto de 2021.
En relación con el cumplimiento de la regla fiscal en el Proyecto de Ley 2021, es necesario considerar el cambio estructural que implica la incorporación de los OD’s en el presupuesto del Gobierno Central. Según el artículo 14 del Reglamento del Título IV de la Ley N° 9635, en caso de fusión entre instituciones, los nuevos recursos no serán contabilizados en la estimación de la tasa de crecimiento.
Al comparar el gasto corriente incorporado en la aproximación del Presupuesto inicial de la República para 2020 con la asignación propuesta para 2021, se evidencia un crecimiento de 1,0% (¢83.657 millones). Dicha variación es menor al crecimiento máximo de 4,13% permitido para el gasto corriente en 2021, comunicado por el Ministro de Hacienda en oficio DM-0321-2020 de 27 de marzo de 2020.
A pesar de lo anterior, se debe considerar que según se indica en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 2021, en lo que resta del año 2020, se pretenden incorporar dos créditos externos por un total de US$ 306 millones[8]. Dicho contenido presupuestario se utilizará para el pago de subsidios del Bono Proteger y para el “Programa para proteger los empleos e ingresos de poblaciones vulnerables afectadas por coronavirus”. Es de esperar que a lo largo de 2021, los efectos todavía latentes de la pandemia impulsen al alza el gasto corriente del Gobierno Central. Esta situación se materializó en el año 2020, con un crecimiento del presupuesto aprobado de ¢49.151 millones entre los meses de enero y agosto, lo cual implica que al mes de agosto se haya ejecutado un 62,9% del total de gasto corriente permitido para este año, sin contemplar las flexibilizaciones correspondientes al estado de emergencia.
Finalmente, se debe tener presente que la cláusula de escape establecida en el artículo 16 del título IV de la Ley N° 9635 permite la suspensión de la aplicación de la regla por dos ejercicios presupuestarios. Siempre es importante tener claros y presentes los motivos que llevaron al establecimiento de la regla fiscal y la importancia de su credibilidad y cumplimiento como instrumento para el retorno a la senda de sostenibilidad[9].
La desaceleración económica y la restricción del crecimiento del gasto total dado el nivel de endeudamiento, implicará mucho menor crecimiento del gasto a futuro.
Durante 2020, el BCCR re-estimó en tres ocasiones[10] el impacto de esta crisis sobre la producción nacional, pasando de proyectar un crecimiento de 2,5% en enero, a una contracción de 3,6% en abril y finalmente a un decrecimiento aún mayor de 5,0% en julio. Dado este contexto, y la incertidumbre latente alrededor de la extensión de la pandemia y sus secuelas en el mediano y largo plazo, el BCCR prevé una recuperación económica para 2021 de 4,0% de crecimiento nominal.
Para 2022 se aplicará la regla fiscal, determinando una variación del gasto sujeto al crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos cuatro años, anteriores a la formulación del presupuesto (2017-2020), y al nivel de deuda del Gobierno Central como porcentaje del PIB al cierre de 2020[11]. Dado el nivel de endeudamiento con el que se espera que cierre dicho año (70,4% del PIB[12]), corresponderá la aplicación del cuarto escenario contemplado en la regla, en el cual se establece que el crecimiento del gasto total -antes solo contemplado el gasto corriente- no podrá superar el 65% del crecimiento promedio del PIB nominal para los años antes mencionados. Es decir, se incluirá en esta estimación la contracción de 5,0% pronosticada para 2020, lo cual implicaría el crecimiento del gasto total hasta un máximo de 1,7% en 2022. Dicho porcentaje es 2,4 p.p. menor que el 4,13% estipulado para 2021.
El hecho de que este porcentaje de crecimiento se aplique sobre el gasto total, podría tener repercusiones sobre la asignación de inversión de capital, ya que esta es usualmente utilizada como variable de ajuste presupuestario ante las presiones que ejerce el crecimiento de partidas como amortización, intereses y remuneraciones en el gasto del Gobierno Central. Lo anterior, significa que ante una restricción en el crecimiento del gasto total se deben implementar medidas para minimizar las ineficiencias presentes en el presupuesto y así evitar la desatención de áreas estratégicas.
En adición, según el artículo 13 de la Ley N° 9635, la entrada en vigencia del cuarto escenario estipula las siguientes medidas adicionales: 1) las pensiones solo se ajustarán por costo de vida, 2) imposibilidad de que el Gobierno suscriba préstamos para fines diferentes al pago de deuda pública y gastos de capital, 3) eliminación de los incrementos por costo de vida en el salario base e incentivos salariales[13] y 4) limita los rescates financieros, el otorgamiento de subsidios y cualquier otro movimiento que implique una erogación de recursos públicos, salvo aprobación de la Asamblea Legislativa. Estas medidas empiezan a tener repercusiones que podrían impactar rubros relacionados con el gasto social.
En conclusión, en el Proyecto de Ley de presupuesto 2021 se visualiza una contención del crecimiento del gasto corriente; no obstante, en un escenario de incertidumbre como el actual, es necesario el compromiso y la transparencia por parte de todos los actores para mantener el espíritu de la norma. Por otro lado, se visualizan restricciones mayores en cuanto al crecimiento del gasto para años venideros, por lo cual se vuelve necesario un manejo eficiente de los recursos disponibles.
[1] El presupuesto inicial del Gobierno Central. Adicionalmente a dicho monto se le realizaron los ajustes necesarios en las partidas de transferencias y se incorporó en el ministerio correspondiente el presupuesto inicial de los Órganos Desconcentrados aprobado para 2020.[2] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicho crecimiento asciende a 12,4%. El promedio de crecimiento en el periodo 2016-2019 del presupuesto devengado corresponde a 4,1%.[3] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicho crecimiento asciende a 11,8%. El promedio de crecimiento en el periodo 2016-2019 del presupuesto devengado corresponde a 17,5%.[4] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicha variación es de -10,4%. El promedio de crecimiento en el periodo 2016-2019 del presupuesto devengado corresponde a 7,1%.[5] Si se compara con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central, dicho crecimiento asciende a 4,1%.[6] Se incorporan 2.000 plazas nuevas de cocineros, además, se incorporan 3 plazas producto del traslado de funcionarios de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica de Costa Rica (JAPDEVA) hacia el ministerio, así mismo al incluirse como programa presupuestario el Fondo Nacional de Becas, se da la incorporación de 69 plazas. Por otro lado, se eliminan 547 plazas. Como resultado neto se obtienen 1.525 plazas nuevas respecto a 2020.[7] Al realizar la comparación con el presupuesto aprobado a agosto 2020 del Gobierno Central se obtiene el mismo resultado.[8] Un crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por US$245 millones para apoyar los subsidios que otorga el Bono Proteger, y en el 2021 uno de US$61 millones para el “Programa para proteger los empleos e ingresos de poblaciones vulnerables afectadas por coronavirus”.[9] CGR(2020). Ejecución del gasto corriente del Sector Público al primer semestre de 2020.[10] Ver Programa Macroeconómico 2020-2021, Coyuntura macroeconómica ante la pandemia y revisión de proyecciones 2020-2021, y Revisión del Programa Macroeconómico 2020-2021. Disponibles en: https://www.bccr.fi.cr/seccion-publicaciones/publicaciones/pol%C3%ADtica-monetaria/programas-macroecon%C3%B3micos[11] Artículo 10, Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635.[12] Para el cálculo del porcentaje de deuda con respecto al PIB se utiliza la cifra sobre deuda del Gobierno que indica el Ministerio de Hacienda en el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el ejercicio económico 2021 y el dato del PIB para el año 2021 que el BCCR publica en su página web a partir del 31 de julio 2020.[13] En ambos casos no podrán ser reconocidos durante la duración de la medida o de forma retroactiva, salvo en lo relacionado con el cálculo para determinar las prestaciones legales, jubilaciones y anualidades del funcionario.