Normas de ejecución del Presupuesto de la República
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 18
30 de setiembre de 2020
10 minutos de lecturaLas normas de ejecución tienen alcance temporal limitado y el país requiere cambios estructurales para alcanzar la eficiencia en el gasto
Las normas de ejecución no presentan cambios sustanciales respecto a años anteriores.
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley N° 8131, las normas de ejecución presupuestaria son disposiciones o lineamientos que regulan la ejecución del presupuesto y que se aplicarán durante el ejercicio económico para el que dicho presupuesto estará vigente, con el ánimo de facilitar el cumplimiento óptimo de los objetivos propuestos en éste y deben necesariamente estar incluidas en el contenido del presupuesto.
Figura N.° 1
Normas de Ejecución presupuestaria para el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República
El artículo 7° del Proyecto de Presupuesto 2021 establece disposiciones con el fin de ejecutar, controlar y evaluar lo dispuesto en el articulado del Proyecto, proponiendo ocho normas. A este tipo de normas se les han agregado en períodos anteriores, otras disposiciones en la etapa de discusión y aprobación en el seno del Poder Legislativo.
Entre los ajustes que se hacen a las normas de ejecución en comparación con las propuestas inicialmente del período presupuestario vigente, se encuentra la autorización en las normas 1 y 2 para que los Ministerios, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo, así como a los órganos desconcentrados y entidades adscritas a estos, con cargo a las partidas correspondientes en el período presupuestario 2021, paguen la revalorización salarial correspondiente al 2020.
En cuanto a la norma uno, el proyecto establece nuevamente que las entidades y órganos que conforman el Presupuesto Nacional no podrán destinar los remanentes que se produzcan en las diferentes subpartidas de la partida 0 Remuneraciones, para incrementar otras partidas presupuestarias, con las excepciones ahí señaladas. Tanto los Ministerios como los Órganos desconcentrados deberán trasladar los remanentes en la partida Remuneraciones que resulten de la aplicación del ajuste por costo de vida, decretado en el 2020 a la subpartida 9.02.01 Sumas libres sin asignación presupuestaria, en la modificación presupuestaria siguiente a la aplicación del mismo. Las demás entidades que reciben recursos del Presupuesto para el pago de remuneraciones deberán rebajar sólo los montos que resulten de la aplicación del costo de vida y trasladarlos a la subpartida antes indicada[1].
Norma que permite transferencias entre programas para el proyecto de gestión para resultados no resulta necesaria.
Se incluye de nuevo por parte del Poder Ejecutivo en la norma ocho una disposición tendente a autorizar los traslados de partidas entre programas presupuestarios del Ministerio de Seguridad Pública y del Ministerio de Justicia y Paz, e incluyéndose para este año al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica y al Ministerio de Hacienda, para que puedan realizarse mediante modificación presupuestaria de aprobación del Poder Ejecutivo. Lo anterior, se indica, con el fin de coadyuvar en la implementación del proceso de Presupuesto por Resultados dentro del marco de la Gestión para Resultados en el Desarrollo.
Debe señalarse que norma similar fue incluida en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2020, en esa ocasión para el Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Justicia y Paz, pero no fue incorporada por los legisladores en la Ley de Presupuesto para el período presupuestario del 2020, N° 9791, sin embargo, en la norma 2 vigente actualmente, se estableció que dichos ministerios entreguen un informe trimestral del proyecto de presupuesto por resultados a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios.
Se observa entonces que pese a que no se aplicó dicha autorización, las entidades involucradas no han sufrido mayores contratiempos operando de la forma que lo establece el artículo 45 de la LAFRPP para las modificaciones presupuestarias entre programas, no observándose necesario aprobar esta norma, máxime con efectos sobre títulos del plan piloto que sí cumplen con la normativa actualmente.
Consideraciones sobre la importancia de alinear las normas de ejecución en el contexto legal y constitucional como enfoque integral.
En los últimos años, esta Contraloría General ha observado cómo las normas de ejecución presupuestaria han adquirido una mayor relevancia en la forma de ejecutar el plan propuesto por el Poder Ejecutivo. Se ha visto la intención del legislador presupuestario de establecer por este medio cambios en el accionar del Estado procurando la contención y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
En lo referente a la incorporación de otras normas por parte del legislador presupuestario en la etapa de discusión del proyecto del presupuesto, en una revisión de los últimos cinco años se observa que para el presupuesto del año 2015 y 2018 fueron las últimas ocasiones en que a las normas de ejecución propuestas por el Poder Ejecutivo no se le incorporaron otras disposiciones por parte de los legisladores. Desde ese entonces hasta hoy se han venido incrementando dichas incorporaciones, así tenemos que para los períodos presupuestarios 2016 y 2017, se le introdujeron cuatro normas más, lo cual siguió su tendencia hasta el presupuesto vigente al que se le sumaron nueve normas en la etapa de discusión. Todo esto sin considerar las que fueron incluidas posteriormente en la tramitación de proyectos extraordinarios y modificaciones presupuestarias.
Figura N.° 2
Normas presupuestarias que han sido incorporadas por el legislador presupuestario
No obstante, es importante señalar que las normas de ejecución tienen un alcance limitado de acción en el tiempo, pues sólo puede comprender el período presupuestario del año económico correspondiente. Las iniciativas propuestas por parte del legislador presupuestario han procurado una racionalización[2] del gasto público, sobre todo por la crisis fiscal que enfrenta el país actualmente. En efecto, la eficiencia del gasto público es una obligación y además una responsabilidad que se debe garantizar de manera previa, sin perjuicio de los controles que se puedan establecer en forma posterior.
Pero debe tenerse presente que el país requiere de cambios estructurales para alcanzar la eficiencia en el gasto, que sólo pueden llevarse a cabo por medio de leyes ordinarias que tengan un efecto prolongado en el tiempo. No se debe pretender contener y alcanzar la eficiencia en el gasto público por medio de las normas de ejecución que tienen un alcance limitado, tanto en el tiempo como en el universo del aparato estatal.
[1] Conviene recordar, como se señaló para el proyecto de presupuesto para el año 2020, que de conformidad con el clasificador del gasto según su objeto, no se deben ejecutar gastos directamente con cargo a las subpartidas que forman parte del grupo de Sumas sin asignación presupuestaria, y para utilizar estas sumas se deben efectuar los traslados presupuestarios a las subpartidas correspondientes y seguir los mecanismos legales y técnicos establecidos.[2] Ha sido clara la intención del legislador presupuestario de ejercer un mayor control político sobre el accionar del Poder Ejecutivo buscando una contención del gasto. Ejemplo de lo anterior sería la incorporación de la norma 10 de ejecución incorporada en el trámite legislativo y que se plasmó en la Ley N° 9632 para el presupuesto del año 2019, que disponía que durante ese año, los ministerios y sus entes adscritos, todas las instituciones y los órganos que conforman el Poder Legislativo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones y las entidades que recibieron transferencias de Gobierno para pago de salarios a través de esa Ley de Presupuesto y sus modificaciones, no podrían destinar los sobrantes o remanentes que se produjeran en las diferentes subpartidas pertenecientes a las partidas 0, 1, 2 y 6 para incrementar otras partidas presupuestarias. Dicha medida representó un aumento en la tramitación legislativa de las modificaciones al presupuesto, pues para el presupuesto 2019 se tramitaron cinco presupuestos extraordinarios y ocho modificaciones presupuestarias de aprobación legislativa.