Programación Física del Proyecto de Presupuesto para 2021
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 03
11 de setiembre de 2020
5 minutos de lectura El Proyecto de Presupuesto contiene cambios puntuales, limitados a ajustes en las metas de los Ministerios de Hacienda y Planificación
La cantidad de metas aumentó más del doble con respecto al Presupuesto 2020[1].
En total, las instituciones definieron 963 metas para el período 2021 (346 unidades de medida y 617 indicadores de gestión[2]). Es la mayor cantidad de metas registrada para medir los bienes y servicios desde la Ley de Presupuesto de 2009. Con respecto a la Ley de Presupuesto 2020, se presenta un aumento neto de 544 metas (196 unidades de medida y 348 indicadores de gestión adicionales). Este crecimiento representa más del doble de las 419 metas definidas para 2020 (129,8%), explicado por el efecto de los Órganos Desconcentrados, y ajustes en la programación del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN.
Cuadro N.° 1
Proyecto de Ley de Presupuesto 2021:Resumen de las metas de producción por tipo de meta y dimensión de los indicadores
Según se observa en los siguientes gráficos, para 2021 se plantea una mayor proporción de mediciones de eficiencia, calidad y economía en relación con años anteriores. Además, como parte de las mejoras, se agregaron productos intermedios que visibilizan con más claridad la producción de los programas[3].
Ante la coyuntura nacional, es crítico que el Poder Legislativo aproveche más estas herramientas para sus labores de discusión y control presupuestario. A su vez, es necesario reforzar los mecanismos de seguimiento en las instituciones, en procura de contar con información precisa y oportuna sobre los resultados derivados del uso de los recursos públicos.
Gráfico N.° 1
Presupuesto de la República: Indicadores de gestión según dimensión
-períodos 2019, 2020 y 2021-
Gráfico N.° 2
Proyecto de Ley de Presupuesto 2021: Indicadores de gestión según su dimensión
-porcentajes-
La incorporación de los Órganos Desconcentrados permite una visión más completa sobre los resultados esperados del presupuesto.
En el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021 se incluyeron las metas a cargo de Órganos Desconcentrados, las cuales anteriormente estaban fuera del ámbito del Presupuesto de la República.
Con respecto al año anterior, la incorporación de estos órganos generó un aumento de 357 metas (139 unidades de medida y 218 indicadores de gestión). Entre las instituciones con más cambios, se destacan los ministerios de Cultura y Juventud (98 metas adicionales); Justicia y Paz (65 metas adicionales); Salud (58 metas adicionales); Agricultura y Ganadería (32 metas adicionales); Gobernación y Policía (24 metas adicionales); Obras Públicas y Transportes (16 metas adicionales); Ministerio de la Presidencia (16 metas adicionales); la Presidencia de la República (16 metas adicionales); y el Ministerio de Educación Pública (12 metas adicionales), entre otros.
La incorporación de estos órganos al presupuesto junto con sus metas, representa un avance en cuanto a la posibilidad de controlar más de cerca los resultados obtenidos, tanto por parte de los jerarcas ministeriales como del Poder Legislativo. A su vez, contribuye a que la ciudadanía conozca con una visión más integral los resultados de la implementación de las políticas públicas a nivel sectorial, propiciando una rendición de cuentas más integral y un mayor grado de responsabilización de los ministros sobre el actuar de dichos órganos.
Se requiere seguir avanzando con prontitud en la revisión y ajuste de las estructuras programáticas con orientación a resultados.
Según ha informado el Ministerio de Hacienda[4], en los últimos dos proyectos de Ley de Presupuesto Ordinario, se han ajustado las estructuras programáticas de un total de 4 ministerios, con el fin de mejorar la forma como se miden y comunican los resultados de su gestión presupuestaria[5].
En el siguiente cuadro, se sintetizan los principales avances observados a la fecha en los dos planes piloto, realizados durante la formulación de los presupuestos de los periodos 2020 y 2021. En resumen, hay avances en los cuatro ministerios que han formado parte de este proceso de revisión de estructuras programáticas, en el sentido de que visualizan más productos con metas definidas, y estas visibilizan más la calidad, la eficiencia y la economía de los servicios brindados por los programas.
Cuadro N.° 2
Resumen de los ajustes a las estructuras programáticas orientadas a resultados en cuatro ministerios
- períodos 2020 y 2021-
Estos cambios implican ajustes en los procesos de gestión presupuestaria de las instituciones, que pueden favorecer el cumplimiento del objetivo que inspira el artículo 52 de la LAFRPP, de evaluar el uso eficiente de los recursos y ejercer una efectiva rendición de cuentas por parte de los gestores. No obstante, considerando que los primeros planes pilotos se encuentran en ejecución, se debe mantener un monitoreo constante de sus resultados, para lo cual está estipulada la remisión de informes trimestrales a la Comisión de Asuntos Hacendarios durante el período económico 2020[6].
Para 2021, los cambios se realizaron en el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Como resultado de este proceso, en el Presupuesto de 2021 de ambos ministerios se observan ajustes en la definición de los productos y metas de sus programas.
Con respecto a 2020, el Ministerio de Hacienda aumentó de 24 a 188 metas en total, y actualmente es la institución con más metas en el Presupuesto de la República. En el caso de MIDEPLAN, las metas crecieron de 2 en 2020, a 29 en 2021. Estos aumentos se explican porque ambos ministerios desarrollaron mecanismos para medir el desempeño de sus programas sustantivos, en su rol de rectores del Sistema de Administración Financiera y del Sistema Nacional de Planificación, respectivamente.
A su vez, en el Ministerio de Hacienda se agregaron metas para los servicios de apoyo de la institución, como la Dirección de Tecnologías de Información y Comunicación, la Dirección Administrativa y Financiera, la Dirección de Planificación, entre otras. Esta acción puede ser replicable en otras instituciones a futuro.
Es necesario avanzar con prontitud en estos temas de la programación presupuestaria, para subsanar diversas limitaciones que han sido señaladas por la CGR. Entre ellas, se destacan la sobreejecución de las metas, causada por deficiencias en las estimaciones durante su formulación -donde en 2019, el 19% de las metas presentaron un cumplimiento superior al 150%-. Persiste la inflexibilidad para ajustar las metas ante los cambios en el entorno, lo cual se agrava en el contexto de alta incertidumbre que genera la pandemia. Asimismo, siguen pendientes retos estructurales como la incipiente medición de los costos de los servicios, entre otros aspectos[7].
El ejercicio de ajuste para 2021 es de especial relevancia porque implica un proceso de aprendizaje para ambos órganos rectores, del cual se esperan mejoras en los presupuestos del resto de las instituciones, las cuales no han tenido cambios sustanciales en el último año. Estos avances fortalecen las bases para la reforma del Estado, en conjunto con otros temas relacionados con la implementación del modelo de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD)[8].
En conclusión, el país atraviesa un momento propicio para enfocar la visión hacia los resultados físicos del Presupuesto. Estos mecanismos son esenciales para mejorar continuamente los servicios públicos y lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos.
[1] Actualizado al mes de julio de 2020.[2] Las unidades de medida se refieren a metas sobre cantidad de bienes y servicios generados y provistos. Los indicadores de gestión brindan información cuantitativa o cualitativa del grado de cumplimiento de los objetivos y se utilizan para demostrar el cambio dado con respecto a una situación de partida. MIDEPLAN y Ministerio de Hacienda (2020) Lineamientos técnicos y metodológicos para la planificación, programación presupuestaria, seguimiento y la evaluación estratégica en el Sector Público en Costa Rica 2021, p.14 y 20.[3]Identificados en el Proyecto de Ley de Presupuesto para el 2021 con el Código “PI” para productos intermedios y “PF” para productos finales.[4] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2021, p.12-14.[5] En el Presupuesto del período económico 2020 se ajustó la estructura programática del Ministerio de Seguridad Pública y el Ministerio de Justicia y Paz. En 2021 se informa que quedó pendiente la revisión de la estructura programática del Ministerio de Educación Pública para el período 2022. Cabe aclarar que el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) formó parte del primer piloto en 2019, y para 2021 su estructura ajustada se encuentra dentro del Ministerio de la Presidencia (Programa 43).[6]Ley de Presupuesto de la República 2020, Norma 2 de Ejecución Presupuestaria.[7] CGR (2020). Memoria Anual 2019, p. 122-123.[8] De conformidad con la Directriz Presidencial 093-P del 30 de octubre de 2017, y el documento Marco Conceptual y Estratégico para el Fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica.