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#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 02
#MonitoreoCGR-MA2020 N.° 02
25 de marzo de 2021
5 minutos de lecturaEl aumento en el gasto en protección social requirió priorizar las asignaciones y aprovechar los espacios fiscales disponibles en el presupuesto
El aumento en el gasto en protección social requirió priorizar las asignaciones y aprovechar los espacios fiscales disponibles en el presupuesto
El presupuesto devengado en 2020, registra una disminución de 6,2%[1] (¢619.684 millones) en relación con 2019, lo cual corresponde a la única reducción del período 2008-2020[2].
El presupuesto devengado en 2020, registra una disminución de 6,2%[1] (¢619.684 millones) en relación con 2019, lo cual corresponde a la única reducción del período 2008-2020[2].
Lo anterior resulta en que los egresos devengados por el Gobierno Central al cierre del ejercicio económico 2020 asciendan a ¢9.415.498 millones. Esta cifra corresponde a un 26,2% del PIB y representa una ejecución del 89,8% del presupuesto de ese año. Dicho porcentaje de ejecución presenta una caída de 3,0 puntos porcentuales (p.p.) en comparación con la ejecución promedio registrada en el período 2007-2019, que fue de 92,8%.
En cuanto a composición, las partidas de Transferencias corrientes, Remuneraciones, Amortización e Intereses y comisiones representan para 2020 el 92,9% del total del gasto devengado por el Gobierno Central[3], manteniéndose la concentración histórica de más del 87% del gasto en únicamente estas 4 partidas. De acuerdo con el gráfico 1, para 2020 se observa principalmente, un decrecimiento en la participación absoluta de la partida de transferencias de capital, por ¢287.764 millones, seguido por la partida de amortización que se reduce en ¢421.527 millones. Adicionalmente, el monto ejecutado en transferencias corrientes disminuyó ¢70.210 millones respecto a 2019, siendo esta la única variación negativa registrada desde 2008.
Gráfico N.° 1
Gobierno Central: Composición absoluta de los egresos ejecutados, según partida, 2010-2020
-billones de colones-
* No considera la amortización no registrada en 2018 por ¢401.062 millones. ** Corresponde a las partidas de Transferencias de capital, Materiales y suministros, Bienes duraderos, Activos financieros y Cuentas especiales. Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
Por su parte, las partidas de transferencias corrientes, remuneraciones e intereses y comisiones aumentaron su participación relativa en 2020 respecto al presupuesto ejecutado en el año anterior, rompiendo con la tendencia decreciente que mostraron desde 2017. Con una perspectiva histórica, la partida de intereses y comisiones representa el rubro con mayor cambio en su participación en comparación con una década atrás, dado que en 2010 representaba un 8,6% del total devengado, mientras que para 2020 alcanza un 17,9%, reflejo de las crecientes obligaciones financieras asociadas con el financiamiento del Gobierno Central por la vía del endeudamiento.
Así las cosas, el ejercicio económico 2020 representó un cambio en la tendencia de crecimiento del gasto del Gobierno Central de la última década, dado que para este año se presentó por primera vez un decrecimiento con respecto al gasto devengado en el año anterior. No obstante, por partida, los egresos devengados disminuyeron en casos como transferencias corrientes y de capital, y amortización; mientras que el mayor aumento se evidencia en la partida de intereses y comisiones. A continuación se presenta con mayor detalle este comportamiento.
A pesar de que algunas partidas aumentan, el presupuesto devengado en 2020 se reduce por un menor gasto en amortización y en transferencias.
A pesar de que algunas partidas aumentan, el presupuesto devengado en 2020 se reduce por un menor gasto en amortización y en transferencias.
En relación con el gasto en amortización, este se reduce en ¢421.527 millones, si se analiza la variación respecto a 2019, este es el mayor decrecimiento nominal del presupuesto devengado a nivel de partida presupuestaria en 2020. Esta disminución en el gasto por amortización se presenta a pesar de que durante el 2020 se realiza la cancelación del eurobono CR20[4] por un monto de $250 millones y de que se realizan redenciones anticipadas de deuda para acreditar los recursos a Caja Único producto de la aplicación del decreto 42267-H[5]. Por lo que la caída en esta partida responde en buena medida a que durante el año 2020 el Gobierno debía atender menores vencimientos de deuda en comparación con el año 2019[6].
Adicionalmente la ejecución en el 2020 (82,9%)[7], es menor al promedio en los años 2007-2019[8]. Según el Ministerio de Hacienda (MH), la baja ejecución de la partida se relaciona con la gestión de deuda durante el segundo semestre de 2019, que incluyó canjes de deuda de instrumentos que vencían en el 2020[9] y menores colocaciones de corto plazo a las programadas, debido a la disponibilidad de los recursos de la colocación de eurobonos y del crédito de apoyo a la sostenibilidad fiscal suscrito con el BID (Ley N° 9754).
Cabe señalar que durante 2020, para el pago de amortización, se incorporaron recursos de 4 créditos externos para apoyo presupuestario (3 de los cuales se incorporan por primera vez al presupuesto y fueron ejecutados en un 100,0%)[10], además del superávit específico de la colocación de eurobonos en 2019.
Cuadro N° 1
Gobierno Central: Egresos ejecutados según partida, 2018-2020
-millones de colones y porcentajes-
* No considera la amortización no registrada en 2018 por ¢401.062 millones. Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
Por su parte, el presupuesto devengado en 2020 relacionado con transferencias (corrientes y de capital), cae un 10,1% (¢357.974 millones). Esto es contrario a la tendencia que había presentado esta erogación en el período 2008-2019, cuyo crecimiento promedio fue de 14,1%[11]. El comportamiento de 2020 se explica, en su mayoría, por la reducción de ¢287.764 millones en las transferencias de capital, rubro que alcanza un total de ¢370.201 millones, con un porcentaje de ejecución de 90,1%[12]. El Consejo Nacional de Vialidad (Conavi) y las Municipalidades en su conjunto, son los destinatarios cuya asignación en este rubro presenta una mayor reducción[13].
El gasto en transferencias corrientes devengado en 2020 por ¢2.833.225 millones corresponde a una ejecución del 90,0% (menor al 96,2% de 2019). Un aspecto a considerar es que en el período 2008-2019, no se había registrado un decrecimiento del gasto devengado en este rubro, sino que fue hasta 2020 que se experimenta una disminución de 2,4%. Esto se explica en parte por la reducción en los montos trasladados a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), las Juntas de Educación y Administrativas y al Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (Fodesaf).
En concreto, las transferencias corrientes destinadas a la CCSS alcanzan un total de ¢448.533 millones, con una ejecución de 68,8%[14], menor en ¢92.895 millones (17,2%) al presupuesto devengado en 2019. La mayor reducción se evidencia en los montos asignados al pago de la cuota estatal del seguro de pensiones de los trabajadores del sector privado por un total de ¢45.825 millones (34,7%) y a la cuota complementaria del seguro de salud para trabajadores independientes por ¢37.781 millones (55,6%). Esta reducción en el gasto devengado se explica en su mayoría, por las facturas no registradas por la suma de ¢144.764 millones, correspondientes a las cuotas estatales[15] que debía transferir el Ministerio de Salud y el Régimen Especial de Pensiones a la CCSS por ¢61.789 millones y ¢82.976 millones, respectivamente. A nivel de título presupuestario, este movimiento se traduce en una ejecución en el Ministerio de Salud (MINSA) menor al 80%; específicamente de 68,4% debido principalmente por el disponible presupuestario en la partida de transferencias corrientes de ¢110.118 millones.
En el caso de Fodesaf, la ejecución de las transferencias corrientes se reduce en ¢70.839 millones lo que se explica en parte debido a que por primera vez en 2020 se asignó como de capital una parte de las transferencias a favor de este Fondo (¢41.510 millones). Asimismo, para 2020 se debió cumplir con una serie de disposiciones[16] que limitaban los montos transferidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) a aquellos que las instituciones requerían para atender el pago de salarios, servicios, materiales, y que no podían atenderse con las disponibles en Caja Única[17].
No obstante, partidas como intereses y comisiones, servicios, bienes duraderos y remuneraciones presentan crecimientos[18] en su gasto devengado de 2020 respecto a 2019. Particularmente, la partida de Intereses y comisiones presenta el mayor crecimiento nominal por un total de ¢167.173 millones, equivalente a 11,0%. Respecto a este comportamiento en el gasto por intereses, durante el 2020 la disponibilidad de recursos externos de apoyo presupuestario incidió hacia un menor costo de financiamiento y mayor holgura al negociar con inversionistas (lo cual puede explicar, en parte, el menor dinamismo en el crecimiento de esta partida, que en el período 2017-2019 fue de un 20,2% en promedio); sin embargo, este efecto es contrarrestado por el hecho de que un 60,3% del endeudamiento interno bonificado está compuesto por títulos previamente colocados a tasa fija y que en promedio pagan un interés mayor a los colocados en el 2020, aparte de que, según indica la DCP, los inversionistas para instrumentos de mediano y largo plazo están demandando tasas de interés mayores a las demandadas durante el 2019[19].
Como se desprende de lo anterior, el menor gasto en amortización y transferencias financia en parte el crecimiento que se presenta en remuneraciones e intereses, experimentando estos un menor dinamismo en comparación con periodos anteriores.
Los efectos de la crisis sanitaria requirieron la reasignación del gasto.
Los efectos de la crisis sanitaria requirieron la reasignación del gasto.
Como se mencionó anteriormente, algunas de las transferencias programadas para 2020, se vieron limitadas. No obstante, en el caso del MTSS se registró un aumento 46,9% en su presupuesto devengado de 2020 comparado con el de 2019, explicado por los beneficios económicos transferidos a personas -entre ellos el Bono Proteger-, como parte de las medidas tomadas por el Gobierno Central para aliviar los efectos de la emergencia sanitaria.
Esta situación se refleja en el gasto devengado en el rubro de protección social, que presenta un aumento de ¢100.382 millones[20] (6,5%) respecto a 2019 (principalmente por el efecto de los subsidios temporales otorgados). Esto implicó que, dada la situación de las finanzas públicas de 2020, fuera necesario priorizar las asignaciones y aprovechar los espacios fiscales disponibles en el presupuesto, con un efecto de decrecimiento relativo en las asignaciones destinadas a educación, salud y servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión[21]. Finalmente esto resultó en un gasto devengado en 2020[22] por concepto de funciones de servicios sociales[23] del Gobierno Central menor en 1,2%[24] (¢54.838 millones) al registrado en 2019.
Dado lo anterior, el presupuesto devengado en protección social en 2020 alcanza 37,7% del total de gasto social, porcentaje mayor en 4,2 p.p. al promedio del período 2007-2019, siendo este el único rubro que presenta un crecimiento de su importancia relativa en comparación con el promedio histórico. Por otro lado, el gasto en educación pasa de representar el 57,0% del gasto social ejecutado en 2019 al 55,3% en 2020.
Gráfico N° 2
Gobierno Central: Composición relativa de los egresos ejecutados, según clasificación funcional de servicios sociales, 2010-2020
-porcentajes-
* Corresponde a Servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión, y Vivienda y otros servicios comunitarios.Fuente: Elaboración CGR con datos del SIGAF.
En conclusión, el gasto devengado en 2020 evidencia un cambio en su tendencia de crecimiento registrada en el período 2008-2020; provocado por la desaceleración económica y mayores necesidades de gasto en algunos rubros, que se financiaron con fuentes de endeudamiento externo. Si bien la atención de la pandemia exigió mayores recursos, los efectos de una menor ejecución de la partida de amortización y transferencias, así como los ejercicios de priorización del gasto, controlaron su crecimiento.
Notas al pie:
[1] Esto se explica principalmente por una reducción de ¢421.527 millones en la partida de amortización, de ¢287.764 millones en transferencias de capital y de ¢70.210 millones en la partida de transferencias corrientes.[2] En promedio, durante el período 2008-2019, el gasto devengado creció un 11,4%.[3] La partida de transferencias corrientes representa el 30,1% del gasto devengado en 2020, seguida de remuneraciones con un 26,5%, amortización con un 18,4% y un 17,9% en intereses y comisiones. El restante 7,1% se divide entre las partidas de transferencias de capital, servicios, bienes duraderos, materiales y suministros, activos financieros y cuentas especiales.[4] El eurobono CR20 fue colocado en el mercado internacional en agosto del año 2000 bajo el amparo de la Ley N° 7970 del 22/12/1999.[5] DE 42267-H Reforma Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Entidades Públicas, Ministerios y Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertos por ámbito de Autoridad Presupuestaria, para el año 2020 del 11 de marzo 2020. La reforma de los artículos 26 al 30 del decreto DE 41617-H origina que la Tesorería Nacional deba redimir “anticipadamente la totalidad de las inversiones en títulos valores con el Ministerio de Hacienda, que mantengan las entidades públicas bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria” y acreditar los montos, en cuentas de cada entidad, dentro de la Caja Única del Estado.[6] Considerando el saldo de la deuda al 31 de diciembre de 2018, el Gobierno debía atender en el 2019 vencimientos por ¢2,4 billones, mientras que según el saldo a diciembre 2019, en 2020 los vencimientos alcanzarían un monto de ¢1,6 billones. Para el año 2021 los vencimientos que debe atender el Gobierno alcanzan una cifra similar a la observada en el 2019. Según el saldo de la deuda a diciembre 2020, los vencimientos de 2021 alcanzan ¢2,4 billones incluyendo lo que debe atenderse por la incorporación de los Órganos Desconcentrados al presupuesto.[7] La amortización que se ejecuta a través del título Servicio de la deuda, para el año 2020 no registra ¢3.437 millones correspondientes a sumas devueltas por las universidades en el marco del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Superior, financiado con el préstamo BIRF 8194-CR, y que fueron reintegradas al BIRF en ese año.[8] A saber, 89,5%.[9] Durante los meses de agosto a diciembre 2019, el Gobierno realizó canjes de títulos que vencían en el año 2020 por ¢75.846 millones cuyo monto se incluyó en el presupuesto a ejecutar de ese ejercicio económico.[10] Crédito BID N° 4819/OC-CR Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal Ley N° 9754, Crédito CAF Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Ley N° 9833, Crédito BID N° 4988/OC-CR Apoyo al Plan de Descarbonización de Costa Rica Ley Nº 9846 y Préstamo AFD N° CCR 1011 01F Programa de Apoyo Presupuestario para el Fortalecimiento de las Políticas de Implementación del Plan de Descarbonización de Costa Rica Ley Nº 9846. Los últimos tres son los que se incorporan por primera vez.[11] Solo en los años 2011 y 2018 se experimentó un decrecimiento.[12] Este porcentaje es menor a la ejecución promedio de 95,1% del periodo 2007-2019.[13] La transferencia de capital que se efectúa al Conavi por ¢156.179 millones es un 40,9% menor que en 2019, esto se explica principalmente por el hecho de que en 2019 se incluyen ¢40.000 millones por concepto de impuesto a la propiedad de vehículos recaudados en 2018 pero no transferidos a la entidad en ese año. En su conjunto las municipalidades presentan una reducción de un 19,8% (¢22.416 millones).[14] La ejecución promedio de esta partida en el periodo 2007-2019 corresponde a un 98,2%.[15] Por concepto de Cuotas Estatales para trabajadores del sector privado y sector público descentralizado, convenios especiales, pago complementario de servicios prestados a trabajadores independientes y cuota complementaria de asegurados voluntarios.[16] Según se indica en las Circulares: N° DGPN-0419-2019 CIR-TN-09-2019 relacionada con el lineamiento técnico para regular la programación financiera de la ejecución presupuestaria del 2020, las N° CIR-TN-0010-2019 y N° CIRC-TN-014-2020, ambas con reglas de emisión y ejecución de pagos de transferencias para el 2020 y lo dispuesto en la N° CCAF-055-2020, sobre lineamientos técnicos para regular aspectos de la administración financiera, relacionado con el cierre del periodo económico 2020 y apertura del 2021.[17] Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda (2021). Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Informe Final de Evaluación Física y Financiera de la Ejecución del Presupuesto 2020.[18] Los crecimientos de las partidas en el gasto devengado del año 2020 comparado con 2019 corresponde a: Intereses y comisiones que aumenta en ¢167.173 millones (11,0%), Servicios ¢11.120 millones (6,0%), Bienes duraderos ¢9.433 millones (22,5%) y Remuneraciones ¢6.625 millones (0,3%).[19] Al considerar las curvas de rendimiento soberano por moneda para los años 2018, 2019 y 2020, se observa que los instrumentos de deuda en colones y dólares reflejan mayores tasas que sus respectivas en 2019, aunque por debajo de las de 2018. Ver «Informe Anual sobre el Estado y Evolución de la Deuda Pública Interna y Externa» de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, pág. 80.[20] Estos recursos provenían en su mayoría de los rebajos efectuados en la función de educación.[21] En el caso de la función asociada al gasto en educación presenta un decrecimiento de 4,3% (¢108.077 millones) respecto al ejecutado en 2019, el gasto en salud se reduce en 14,5% (¢42.269 millones) y el gasto en servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión es 11,6% (¢5.323 millones) menor.[22] Corresponde a ¢4.392.789 millones.[23] Incluye las subpartidas de Educación, Salud, Protección social, Servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión, y Vivienda y otros servicios comunitarios.[24] Cabe destacar que es el único decrecimiento que se registra en el periodo 2008-2020.
[1] Esto se explica principalmente por una reducción de ¢421.527 millones en la partida de amortización, de ¢287.764 millones en transferencias de capital y de ¢70.210 millones en la partida de transferencias corrientes.[2] En promedio, durante el período 2008-2019, el gasto devengado creció un 11,4%.[3] La partida de transferencias corrientes representa el 30,1% del gasto devengado en 2020, seguida de remuneraciones con un 26,5%, amortización con un 18,4% y un 17,9% en intereses y comisiones. El restante 7,1% se divide entre las partidas de transferencias de capital, servicios, bienes duraderos, materiales y suministros, activos financieros y cuentas especiales.[4] El eurobono CR20 fue colocado en el mercado internacional en agosto del año 2000 bajo el amparo de la Ley N° 7970 del 22/12/1999.[5] DE 42267-H Reforma Directrices Generales de Política Presupuestaria, Salarial, Empleo, Inversión y Endeudamiento para Entidades Públicas, Ministerios y Órganos Desconcentrados, según corresponda, cubiertos por ámbito de Autoridad Presupuestaria, para el año 2020 del 11 de marzo 2020. La reforma de los artículos 26 al 30 del decreto DE 41617-H origina que la Tesorería Nacional deba redimir “anticipadamente la totalidad de las inversiones en títulos valores con el Ministerio de Hacienda, que mantengan las entidades públicas bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria” y acreditar los montos, en cuentas de cada entidad, dentro de la Caja Única del Estado.[6] Considerando el saldo de la deuda al 31 de diciembre de 2018, el Gobierno debía atender en el 2019 vencimientos por ¢2,4 billones, mientras que según el saldo a diciembre 2019, en 2020 los vencimientos alcanzarían un monto de ¢1,6 billones. Para el año 2021 los vencimientos que debe atender el Gobierno alcanzan una cifra similar a la observada en el 2019. Según el saldo de la deuda a diciembre 2020, los vencimientos de 2021 alcanzan ¢2,4 billones incluyendo lo que debe atenderse por la incorporación de los Órganos Desconcentrados al presupuesto.[7] La amortización que se ejecuta a través del título Servicio de la deuda, para el año 2020 no registra ¢3.437 millones correspondientes a sumas devueltas por las universidades en el marco del Proyecto de Mejoramiento de la Educación Superior, financiado con el préstamo BIRF 8194-CR, y que fueron reintegradas al BIRF en ese año.[8] A saber, 89,5%.[9] Durante los meses de agosto a diciembre 2019, el Gobierno realizó canjes de títulos que vencían en el año 2020 por ¢75.846 millones cuyo monto se incluyó en el presupuesto a ejecutar de ese ejercicio económico.[10] Crédito BID N° 4819/OC-CR Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal Ley N° 9754, Crédito CAF Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Ley N° 9833, Crédito BID N° 4988/OC-CR Apoyo al Plan de Descarbonización de Costa Rica Ley Nº 9846 y Préstamo AFD N° CCR 1011 01F Programa de Apoyo Presupuestario para el Fortalecimiento de las Políticas de Implementación del Plan de Descarbonización de Costa Rica Ley Nº 9846. Los últimos tres son los que se incorporan por primera vez.[11] Solo en los años 2011 y 2018 se experimentó un decrecimiento.[12] Este porcentaje es menor a la ejecución promedio de 95,1% del periodo 2007-2019.[13] La transferencia de capital que se efectúa al Conavi por ¢156.179 millones es un 40,9% menor que en 2019, esto se explica principalmente por el hecho de que en 2019 se incluyen ¢40.000 millones por concepto de impuesto a la propiedad de vehículos recaudados en 2018 pero no transferidos a la entidad en ese año. En su conjunto las municipalidades presentan una reducción de un 19,8% (¢22.416 millones).[14] La ejecución promedio de esta partida en el periodo 2007-2019 corresponde a un 98,2%.[15] Por concepto de Cuotas Estatales para trabajadores del sector privado y sector público descentralizado, convenios especiales, pago complementario de servicios prestados a trabajadores independientes y cuota complementaria de asegurados voluntarios.[16] Según se indica en las Circulares: N° DGPN-0419-2019 CIR-TN-09-2019 relacionada con el lineamiento técnico para regular la programación financiera de la ejecución presupuestaria del 2020, las N° CIR-TN-0010-2019 y N° CIRC-TN-014-2020, ambas con reglas de emisión y ejecución de pagos de transferencias para el 2020 y lo dispuesto en la N° CCAF-055-2020, sobre lineamientos técnicos para regular aspectos de la administración financiera, relacionado con el cierre del periodo económico 2020 y apertura del 2021.[17] Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda (2021). Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Informe Final de Evaluación Física y Financiera de la Ejecución del Presupuesto 2020.[18] Los crecimientos de las partidas en el gasto devengado del año 2020 comparado con 2019 corresponde a: Intereses y comisiones que aumenta en ¢167.173 millones (11,0%), Servicios ¢11.120 millones (6,0%), Bienes duraderos ¢9.433 millones (22,5%) y Remuneraciones ¢6.625 millones (0,3%).[19] Al considerar las curvas de rendimiento soberano por moneda para los años 2018, 2019 y 2020, se observa que los instrumentos de deuda en colones y dólares reflejan mayores tasas que sus respectivas en 2019, aunque por debajo de las de 2018. Ver «Informe Anual sobre el Estado y Evolución de la Deuda Pública Interna y Externa» de la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, pág. 80.[20] Estos recursos provenían en su mayoría de los rebajos efectuados en la función de educación.[21] En el caso de la función asociada al gasto en educación presenta un decrecimiento de 4,3% (¢108.077 millones) respecto al ejecutado en 2019, el gasto en salud se reduce en 14,5% (¢42.269 millones) y el gasto en servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión es 11,6% (¢5.323 millones) menor.[22] Corresponde a ¢4.392.789 millones.[23] Incluye las subpartidas de Educación, Salud, Protección social, Servicios recreativos, deportivos, de cultura y religión, y Vivienda y otros servicios comunitarios.[24] Cabe destacar que es el único decrecimiento que se registra en el periodo 2008-2020.
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