Resultado del proceso de aprobación de la CGR para los presupuestos iniciales 2022 del Sector Municipal
DFOE-LOC-MTR-00001-2022
28 de febrero de 2022
5 minutos de lecturaEntidades del Sector Municipal muestran tasas de crecimiento del gasto total mayores a la de los grupos institucionales que están sujetos a la regla fiscal para el ejercicio económico 2022.
Los presupuestos iniciales 2022 del Sector Municipal[1] incrementan en ¢16.950 millones con respecto al presupuesto inicial del período 2021.
La variación obedece a la aprobación de ¢567.080 millones[2], suma que crece en 3,1% en relación con los presupuestos iniciales de 2021 (¢550.130 millones), aunque decrece en un 25,1% con respecto a los presupuestos definitivos de 2021 (¢756.919 millones).
El siguiente gráfico permite ilustrar la distribución del monto aprobado entre los documentos presupuestarios sujetos a aprobación tramitados por la Contraloría General de la República (CGR) a dicho sector para el ejercicio económico 2022.
Gráfico N.° 1
Sector Municipal: Composición del monto aprobado, presupuestos iniciales 2022
-Millones de colones y porcentajes-
La variación observada en los presupuestos iniciales de 2022, se explica principalmente por el crecimiento del 6,3% (¢26.482 millones) en los ingresos corrientes, respecto a los presupuestos iniciales de 2021, originados en un 42,0% (¢11.134 millones) por concepto del impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles; un 18,9% (¢5.008 millones) de las Patentes municipales; un 22,9% (¢6.056 millones) en servicios de saneamiento ambiental[3]; así como un 13,4% (¢3.553 millones) en transferencias corrientes del Gobierno Central.
Asimismo, se destaca que a partir de 2022, los ingresos que se perciben por “Impuesto del cinco por ciento (5%) sobre la venta y el autoconsumo de cemento, producido en el territorio nacional o importado para el consumo nacional, Ley n.º 9829”, se distribuirán por medio de transferencias incorporadas en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, dada la reforma integral introducida por la mencionada ley, misma que a su vez aumenta la cantidad de instituciones beneficiadas con dicho ingresos.
Cuadro N.° 1
Sector Municipal: Comportamiento de los ingresos y egresos, periodo 2018-2022
-Millones de colones y porcentajes-
El contexto actual y esperado para el periodo 2022 proyecta un crecimiento económico, en virtud de la recuperación progresiva experimentada en los últimos meses, por lo que es esperable un incremento en los ingresos del Sector Municipal. Sin embargo, el comportamiento de la economía costarricense continuará condicionada por la evolución de la pandemia por el COVID-19, y recientes riesgos geopolíticos internacionales, que ante un escenario desfavorable podría desacelerar ese crecimiento, con posibles incidencias en los ingresos de las entidades del sector, e impactando con ello la planificación institucional, en relación con la prestación de servicios y la realización de proyectos de inversión pública para la ciudadanía.
El 87,0% de los presupuestos iniciales del Sector Municipal (80 entidades) fueron aprobados parcialmente por el Órgano Contralor.
Situación que desencadenó en improbaciones tanto en ingresos como en gastos, especialmente en las partidas de Remuneraciones, Materiales y suministros y Servicios, cuya condición se origina principalmente por incumplimiento del bloque de legalidad, por la carencia o falta de claridad en las justificaciones aportadas para respaldar los gastos, limitando con ello el análisis del Órgano de Fiscalización Superior.
Al respecto, la CGR efectuó improbaciones en los ingresos a 45 instituciones del Sector Municipal, por ¢3.845 millones, a razón de sobreestimaciones y justificaciones insuficientes para determinar la factibilidad de su recaudación; financiamiento por préstamos que incumplen con los requisitos establecidos en las Normas Técnicas sobre Presupuesto Público (NTPP)[4]; así como ingresos por transferencias, cuyos montos propuestos no se encontraban incluidos dentro de los presupuestos de las entidades concedentes de forma total o parcial.
Asimismo, durante el proceso de aprobación, se improbó a 46 entidades (50,0%) de dicho sector, previsiones anuales de gastos para los aumentos salariales por encima del Índice de Precios al Consumidor (IPC) proyectado (1,4%), según la estimación de la variación interanual del IPC para el 2022 realizada por el Banco Central de Costa Rica[5], esto en concordancia con los numerales 2.1.2, 4.1.2, 4.1.3 inciso c) y 4.1.7 de las NTPP, para la formulación de los presupuestos iniciales.
De la misma forma, a 11 gobiernos locales[6] se les efectuaron improbaciones del contenido presupuestario para la creación de 26 plazas por cargos fijos y 9 por servicios especiales; 2 por reasignación, 14 por transformación y 3 por recalificación, siendo que una de las principales razones de esta situación, surge por el incumplimiento en 6 municipalidades del artículo 129 del Código Municipal, el cual establece el deber de mantener actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal, restringiendo la creación de plazas sin que estén incluidos, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.
En este sentido, otra de las razones que propiciaron algunas de las improbaciones antes detalladas, corresponden a la inexistencia de los estudios de viabilidad financiera que demostraran que los municipios tuviesen los recursos necesarios para sostener dichas plazas a través del tiempo.
Por otra parte, el transitorio único de la Ley de Salarios de la Administración Pública, N.º 2166, establece que a las personas servidoras de las instituciones públicas de la Administración Central y Descentralizada, no se les girará el pago por concepto del monto incremental de las anualidades, correspondiente al período 2021-2022. Dada esta restricción temporal, el Órgano Contralor improbó a 13 gobiernos locales[7] el contenido presupuestario por incumplir lo señalado.
Asimismo, a 41 entidades del Sector Municipal se les improbó gastos por actividades protocolarias y sociales, así como a 35 entidades por concepto de alimentos y bebidas, en razón de que no se aportaron fundamentos de legalidad que expresamente permita este tipo de gastos, incumpliendo los criterios de austeridad, racionalidad, necesidad y pertinencia.
Sobre el particular, las improbaciones de ingresos y gastos suscitadas durante el proceso de aprobación presupuestaria, que surgen por desviaciones al bloque de legalidad, así como a falencias de carácter técnico y financiero durante la formulación de los presupuestos, inciden en el cumplimiento de la planificación institucional de corto, mediano y largo plazo, ya que implica reajustar objetivos y metas, así como reprogramar sus plazos de ejecución.
Ante este escenario, considera el Órgano Contralor relevante que las instituciones del Sector incorporen en la formulación de los presupuestos los preceptos antes mencionados, para aminorar el riesgo de improbaciones que limiten el cumplimiento de los principios de sostenibilidad fiscal y plurianualidad, establecidos en el artículo 176 de la Constitución Política, así como el principio de gestión financiera, consagrado en el artículo 5º inciso b) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N.º 8131.
Entidades del Sector Municipal muestran tasas de crecimiento del gasto total mayores a la de los grupos institucionales que están sujetos a la regla fiscal para el ejercicio económico 2022.
El Ministerio de Hacienda[8] definió un 1,96% como parámetro de crecimiento máximo al gasto total[9] permitido a las entidades que se encuentran dentro del ámbito del título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. º 9635.
En este sentido, hay que tener presente que las 82 municipalidades -con los concejos municipales de distrito[10]- se encuentran excluidas de dicha tasa de crecimiento, las cuales en conjunto representan el 89,1% de las instituciones del Sector Municipal; no obstante, lo cierto es que 61 gobiernos locales mostraron un incremento en la presupuestación del gasto total para un promedio del 13,7% en relación con el presupuesto inicial anterior, superior al 1,96% permitido al resto del Sector Público no financiero.
A continuación se muestran las 10 municipalidades que presentan los mayores incrementos del gasto total en el presupuesto inicial 2022.
Cuadro N.° 2
Gobiernos Locales: Crecimiento del gasto total, presupuestos iniciales 2022
-Millones de colones y porcentajes-
Cabe destacar que las transferencias que realiza el Gobierno de la República a las municipalidades deben cumplir con el límite de crecimiento del gasto total, sin embargo la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) certificó[11] el incumplimiento de la aplicación de la regla fiscal en las transferencias corrientes del Proyecto de Ley de Presupuesto 2022, situación comunicada por la CGR a la Asamblea Legislativa[12]; no obstante, este incumplimiento se mantuvo con la aprobación de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2022, N.º 10103.
En relación con lo anterior, resulta pertinente mencionar la estructura de los ingresos de los gobiernos locales en los presupuestos iniciales 2022, los cuales, en promedio, se componen en un 29,3% por transferencias corrientes y de capital, que provienen de la Ley N.º 10103, siendo que el restante 70,7% surge de diversas fuentes. Pese a ello, hay 24 (29,2%) gobiernos locales que sus presupuestos iniciales tienen una dependencia del 50,0% o más de estas transferencias[13]. De seguido se muestran las 10 municipalidades con mayor grado de dependencia de dichas transferencias.
Cuadro N.° 3
Gobiernos Locales: Estructura de ingresos, presupuestos iniciales 2022
-Porcentajes-
En cuanto a la composición del gasto en el Sector Municipal, se obtiene que los gobiernos locales se conforman en un 73,1% de gasto corriente y un 23,7% de gasto de capital, siendo similar en la UNGL, cuya relación es del 69,9% y 27,2%, respectivamente. En tanto, en el IFAM la suma del gasto corriente y de capital le representa un 45,4% de su presupuesto, ya que un 53,5% de sus recursos se dirigen a transacciones financieras[14]. Por otra parte, las federaciones destinan un 98,9% a la atención de gasto corriente, siendo las partidas más representativas Remuneraciones (61,7%) y Servicios (34,1%).
Al respecto, estas otras entidades del Sector Municipal tuvieron improbaciones de gastos, entre ellos, lo correspondiente a excesos sobre el límite de crecimiento del gasto total, que incidieron en los porcentajes decrecientes; se destacan los casos de 5 de las 8 Federaciones[15], que constituyen el 8,7% del Sector, y el de la UNGL, cuya improbación por exceso sobre el parámetro de crecimiento del gasto total, representó un 31,7% del total de las improbaciones aplicadas en su presupuesto inicial 2022.
Por su parte, el IFAM cumple con la regla fiscal, sin embargo, registraron ¢1.467 millones (7,4% del presupuesto inicial presentado) en sumas sin asignación presupuestaria[16] cuyo destino original correspondía a transferencias a distintas entidades, por cuanto la entidad afirmó que “(...) en virtud de que no se podía asignar a transferencias corrientes, dado que sobrepasaba el monto permito (sic) presupuestar para el cumplimiento de la Regla Fiscal”[17].
Al respecto, el Órgano Contralor procedió a su improbación por incumplimiento de principios presupuestarios[18], ya que las sumas sin asignación presupuestaria se pueden utilizar de manera excepcional, para equilibrar ingresos con los gastos, pero no puede convertirse en una práctica el asignar un porcentaje importante de los ingresos institucionales, para posteriormente proceder a su disminución como origen de recursos, ni como un mecanismo para hacer cumplir la regla fiscal.
Las autoridades municipales son responsables sobre la oportunidad o conveniencia de su gasto, el cual debe articularse con la planificación institucional, sin embargo, dicha capacidad decisoria no debe abstraerse del mandato constitucional sobre los atributos de sostenibilidad, transparencia y responsabilidad en la gestión de los servicios públicos, tal como ha sido señalado por este Órgano de Fiscalización Superior a todo el Sector Público no Financiero[19].
En conclusión, el ejercicio constitucional de aprobación de presupuestos iniciales que efectúa la CGR, dejó como resultado una serie de improbaciones de ingresos y gastos por inconsistencias de carácter técnico, financiero y legal. Asimismo, en 6 presupuestos iniciales del Sector Municipal que no son municipalidades[20] se improbaron los excesos al límite de crecimiento establecido por la regla fiscal. Además, refleja que el crecimiento del gasto total de las municipalidades es superior al que presentan entidades enmarcadas dentro de los parámetros de la regla fiscal.
Por ello, es fundamental que el crecimiento presupuestado en los gastos municipales esté asociado a una materialización de los ingresos necesarios, ya que de lo contrario, existe el riesgo de no garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, implicando un debilitamiento en la capacidad de gestión institucional, para cumplir con los objetivos locales.
[1] Incorpora a las Municipalidades, Federaciones, Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).[2] Se excluye a la Federación de Municipalidades de la Región Sur de la Provincia de Puntarenas (FEDEMSUR), a la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito del Pacífico (FEMUPAC), así como a las municipalidades de Golfito, Guácimo, Nandayure, Naranjo, Puntarenas y Santa Bárbara, de los cuales no se cuenta con datos definitivos al 1 de febrero de 2021. [3] Constituidos por los servicios de recolección de basura, servicios de aseo de vías y sitios públicos, servicios de depósito y tratamiento de basura, así como el mantenimiento de parques y obras de ornato.[4] Resolución R-DC-24-2012, publicada el Alcance N.º 39 a La Gaceta N.º 64 del 29 de marzo de 2012, y sus reformas.[5] Revisión del Programa Macroeconómico 2021-2022 del Banco Central de Costa Rica, Julio 2021.[6] Alvarado de Pacayas: 1 plaza por servicios especiales; Atenas: 1 plaza por cargos fijos; Carrillo: 2 plazas por cargos fijos; Coto Brus: 6 plazas por cargos fijos; Dota: 1 plaza por cargos fijos; Escazú: 2 plazas por cargos fijos; Garabito: 3 plazas por cargos fijos, 8 plazas por servicios especiales, transformación de 14 y recalificación de 3; Montes de Oro: 2 plazas por cargos fijos; Oreamuno: 2 por reasignación; Pococí: 5 plazas por cargos fijos y Santo Domingo: 4 plazas por cargos fijos.[7] Municipalidades de Alajuelita, Carrillo, Coto Brus, Dota, Flores, Garabito, Goicoechea, Matina, Moravia, Orotina, Puriscal, Río Cuarto y Turrubares.[8] Oficio DM-0238-2021 del 23 de marzo de 2021.[9] Suma del gasto corriente y el gasto de capital. [10] Los gobiernos locales que cuentan con concejos municipales de distrito, incorporan dentro del presupuesto consolidado, los recursos financieros correspondientes para éstos, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, N.º 8173.[11] Oficio N.º STAP-1836-2021 del 25 de octubre de 2021.[12] Mediante oficio N.º 21101 (DFOE-FIP-0384) del 24 de noviembre de 2021.[13] Transferencias corrientes del Gobierno Central y de Órganos Desconcentrados, así como transferencias de capital del Gobierno Central y de Órganos Desconcentrados.[14] Clasificador Económico del Gasto del Sector Público: “Son erogaciones generadas por transacciones recuperables, que se originan en el incremento de los activos financieros y la disminución de los pasivos. En este grupo se reflejan diversos tipos de transacciones o aplicaciones como son la concesión de préstamos, la adquisición de valores, la amortización de la deuda y otros activos financieros”.[15] La Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano (CAPROBA), la Federación de Municipalidades de Guanacaste (FEMUGUA), Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela (FEDOMA), la Federación de Concejos Municipales de Distrito de Costa Rica (FECOMUDI), así como la Federación Metropolitana de Municipalidades de San José (FEMETRON). En el caso de FECOMUDI y FEMETRON, sumaron a otras improbaciones que provocaron la improbación total de sus presupuestos iniciales. En lo correspondiente a FEDEMSUR, el presupuesto inicial se improbó totalmente por incumplimiento del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, N.º 17, sin embargo, también incumplía la regla fiscal, de conformidad con el oficio N.º STAP-2008-2021 del 16 de noviembre de 2021.[16] No se contabiliza en el cálculo del límite de crecimiento del gasto total.[17] Oficio N.º IFAM-DE-1517-2021, firmado digitalmente el 17 de diciembre de 2021.[18] Los principios de universalidad e integridad, de especificación, de vinculación del presupuesto con la planificación institucional, de programación, y de gestión financiera.[19] Oficio N.º 10860 (DC-0158) del 22 de julio de 2021, número único para todo el sector público.[20] CAPROBA, FEMUGUA, FEDOMA, FECOMUDI, FEMETRON y la UNGL.