Monitoreo más reciente: DFOE-FIP-MTR-00034-2025 | Conclusiones sobre la ejecución presupuestaria del Sector Público, al mes de junio de 2025
30 de abril de 2021
5 minutos de lectura
Desde 1990, y con la salvedad de los años 2007 y 2008, la ejecución de ingresos corrientes del Gobierno Central ha sido menor a la de los egresos corrientes, lo que ha generado un incumplimiento recurrente del principio de equilibrio presupuestario. Esta situación genera un aumento en el nivel de endeudamiento del Gobierno Central, dada la necesidad de recursos de financiamiento para suplir la brecha entre ingresos y gastos corrientes. En efecto, el saldo de la deuda del Gobierno no ha cesado de crecer en los últimos doce años, pasando de ser un 24,0% del PIB en 2008 a un 67,5% al cierre de 2020.
Lo anterior se evidencia al analizar la evolución del gasto corriente del Gobierno Central: una tendencia al alza, con un promedio de crecimiento del 12,1% en el período 2007-2019. Dicho crecimiento es incluso superior al promedio de los ingresos, que corresponde a un 8,1% en el mismo período. Esto en su mayoría se explica por el crecimiento de las transferencias corrientes hasta 2017; mientras que posteriormente, en el período 2018-2020 el aumento nominal de los intereses supera a este rubro de gasto.
Gráfico N° 1
Gobierno Central: Gastos Corrientes ejecutados, 2010-2020
-millones de colones y porcentajes-
En relación con lo anterior, en el año 2018 se aprueba la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N.° 9635[1], cuyo título IV incorpora una regla fiscal para el control de crecimiento del gasto corriente, aplicable al Sector Público no Financiero (SPNF), como una medida para sanear las finanzas públicas de manera integral. Esta regla toma en cuenta el comportamiento del PIB nominal y la relación deuda/PIB, con el objetivo de “establecer reglas de gestión de las finanzas públicas, y lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal[2]”.
La verificación del cumplimiento de la regla fiscal se realiza en las etapas de formulación y presupuestación del presupuesto, y su cumplimiento final se verifica a partir de la liquidación presupuestaria. Para el año 2020 esta verificación se realizó comparando el gasto corriente ejecutado con respecto al gasto corriente ejecutado en 2019, de modo que el crecimiento no debía superar el 4,67%[3].
Gráfico N° 2
Gobierno Central: Gastos Corrientes ejecutados, 2010-2020
-Variación porcentual-
En el gráfico anterior, se evidencia cómo en el caso del Gobierno Central, la tasa de crecimiento del gasto corriente permitida para dar cumplimiento a la Regla Fiscal es menor en 7,4 p.p. al promedio de crecimiento del período 2008-2019. Para 2020 el gasto corriente devengado[4] alcanza un crecimiento de solo un 1,6%, respecto a 2019, inferior en 3,1 p.p. al estipulado por la Regla Fiscal.
Como se deriva de lo anterior, la regla fiscal es la principal herramienta con la que actualmente cuenta el país para retornar a la senda de la sostenibilidad del gasto público. Si bien los mayores desequilibrios los encontramos en el Gobierno Central, por la dependencia de algunas instituciones de transferencias de este, la disciplina fiscal es necesaria en todos los actores institucionales para evitar mayores riesgos de insolvencia.
El año 2020 representó un proceso de cambios para el país en diferentes aspectos; entre ellos por el hecho de que este sería el primer período de aplicación de la regla fiscal. El esfuerzo por contener el crecimiento del déficit fiscal y la crítica situación de las finanzas públicas, se iniciaría gracias a la puesta en práctica de este mecanismo. No obstante, la pandemia y la consecuente declaración de emergencia nacional del 16 de marzo de 2020[5], implicó la aplicación de una serie de reglas previstas en la normativa y otras nuevas.
El inciso 1 del artículo 16 del título IV de la Ley N.° 9635 referido a las cláusulas de escape, estipula la posibilidad de una suspensión de la aplicación de la regla fiscal cuando la atención de la crisis implique una erogación del gasto corriente igual o superior al 0,3% del PIB. Además, el Reglamento al título IV de la citada ley, señala que la CNE deberá identificar aquellas instituciones involucradas en la atención de la emergencia y que los montos aportados por estas para ese fin, no serán considerados para la verificación de la regla fiscal[6].
Es así como surgieron iniciativas a lo largo del año, para no considerar en la verificación del cumplimiento de la regla fiscal montos asociados a instituciones del Sector Descentralizado[7]; entre ellos, recursos para el Fondo Nacional de Emergencias, para dar contenido presupuestario al Bono Proteger y para garantizar el suministro de alimentos o de alcohol, etc. Por parte del Gobierno Central, se definieron cláusulas de escape en el Ministerio de Hacienda y en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), para aquellos montos relacionados con los subsidios correspondientes al Bono Proteger y con mitigar el efecto de la rebaja en la base mínima contributiva en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
En el caso de las municipalidades, concejos distritales, y comités cantonales de deportes, la Ley N.° 9848 los adicionó como excepciones al ámbito de cobertura de la regla fiscal, dejando la aplicación de la regla solo para aquellos recursos provenientes de transferencias del Gobierno Central. La misma medida se aplicó también, mediante el artículo 4 del reglamento de la regla fiscal, sobre los recursos de los presupuestos de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de las instituciones educativas.
En este sentido, una vez concluido el ejercicio económico 2020 y tomando en consideración las diferentes cláusulas de escape registradas y el bloque de legalidad, en opinión de la Contraloría General[8], del total de instituciones analizadas del SPNF, 113 cumplen con la regla fiscal de acuerdo con el marco normativo aplicable; es decir, que su crecimiento del gasto corriente no superó el 4,67% para 2020, respecto a 2019. Asimismo, 12 instituciones no cumplieron con la regla, ya que superaron dicha cifra[9].
Por su parte, dado que la verificación del cumplimiento de la regla fiscal para el Gobierno Central se realiza de forma agregada -según lo estipulado en el artículo 2 del reglamento al título IV de la Ley N.° 9635-, el Órgano Contralor contabiliza un decrecimiento del gasto corriente de -2,35%[10]. Esto implica que una vez aplicadas las cláusulas de escape correspondientes al Gobierno Central, se cumplió la regla fiscal para este sector. De no aplicarse dichas suspensiones de la regla, el crecimiento habría sido de 1,56%, aún por debajo del límite máximo permitido. Cabe señalar que, para el ejercicio económico 2020, el Gobierno Central cedió ¢1.000 millones de su espacio de crecimiento del gasto corriente al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC)[11], por lo que este monto no fue incluido en el cálculo de verificación de esta entidad, según lo estipulado en el artículo 26 del Decreto N.º 41641-H.
Ahora bien, si se analizan las transferencias giradas a las municipalidades por parte del Gobierno Central, la Contraloría General considera un incumplimiento de la regla fiscal. El crecimiento del gasto corriente ejecutado del año 2020 respecto a 2019 corresponde a 24,83% (¢854 millones de más sobre el monto máximo permitido a girar para cumplir con la regla fiscal[12]). Por otra parte, en cuanto a los recursos otorgados a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de las instituciones educativas, se evidencia un cumplimiento de la regla fiscal, a saber con un decrecimiento de -25,26% respecto al monto ejecutado en 2019 por concepto de gasto corriente.
Así las cosas, es posible observar que la declaratoria de emergencia nacional significó el inicio de un proceso de suspensiones a la regla fiscal en su primer año de implementación, requiriendo de la aplicación de la normativa establecida en la ley sobre cláusulas de escape, en este caso por la declaración del estado de emergencia nacional.
Entre ellos, la importancia de la presentación oportuna, veraz y completa de la información que las instituciones establecidas en el ámbito y alcance de la ley vigente deben presentar a la STAP y a la CGR para el respectivo análisis de cumplimiento de la regla fiscal; mecanismo que muchos otros países en el mundo ya aplican[13].
Por ejemplo, esta Contraloría no pudo emitir opinión respecto 29 instituciones, debido a que no fue posible obtener evidencia suficiente para dar un criterio. Asimismo, se presentaron algunas discrepancias[14] relacionadas con los resultados emitidos por la STAP en su informe de cumplimiento[15].
Otra consideración a señalar es que, se excluyeron del alcance de verificación del cumplimiento de la regla fiscal, 6 colegios profesionales[16] debido a que conforme a sus respectivas leyes orgánicas, presentan un plazo de finalización de la ejecución de su presupuesto para 2020 que no les permite disponer de una liquidación presupuestaria al 16 de febrero de 2021.
En línea con lo anterior, durante el proceso de análisis de información, esta Contraloría encontró diferencias respecto a la contabilización de los montos de las cláusulas de escape para el Gobierno Central, en relación con los datos emitidos por el Ministerio de Hacienda en su informe. Específicamente, debido a que el Ministerio vincula como montos de suspensión, todos aquellos recursos relacionados con la atención de la emergencia, los cuales no necesariamente fueron comunicados a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo. No obstante, el Órgano Contralor ha señalado[17] que los mecanismos de activación de las cláusulas de escape, incluyen este paso para dar validez y cumplimiento a la suspensión de la verificación de la regla fiscal en los casos así establecidos; así como los plazos dictados por ley para dichas comunicaciones.
De acuerdo con esto, se registraron por ejemplo, casos como el del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) y el Colegio de San Luis Gonzaga, en los cuales la CGR dictaminó el incumplimiento de la regla fiscal, con un crecimiento del gasto corriente superior al límite establecido. Para las dos instituciones se comunicó la aplicación de cláusulas de escape para una parte de sus recursos ejecutados en 2020; sin embargo, estas no proceden para consideración del Órgano Contralor[18]. Lo anterior, ya que si bien el Poder Ejecutivo comunicó la decisión tomada por la CNE a la Asamblea Legislativa, esto se dio posterior al cierre del ejercicio presupuestario 2020[19].
Así las cosas, una vez finalizado el proceso de verificación de la regla fiscal en su primer año de aplicación, desde la Contraloría General se concluye sobre algunos aspectos para reflexionar. En primer lugar, de acuerdo con el artículo 35 del reglamento al título IV de la Ley N.° 9635 y con el Decreto Ejecutivo N.° 41937-H, se establece la conformación de un Consejo Fiscal[20] y su respectivo reglamento. A partir de esto, es necesario fortalecer la implementación de esta instancia técnica, en el entendido de que, a partir de sus funciones, este sea un vehículo que contribuya al fortalecimiento de la transparencia, manejo, disciplina y sostenibilidad fiscal. Esta entidad con carácter independiente debe fungir como emisor de criterio técnico y apoyar a la valoración periódica y oportuna sobre la política fiscal y su desempeño. Diversos organismos internacionales[21] han destacado la importancia que tiene una figura como esta en la implementación de una correcta y eficiente gestión pública financiera; así como colaborar con la discusión y análisis de estos mecanismos.
En segundo lugar, esta Contraloría considera que la regla fiscal ha sido un instrumento que ha permitido velar por la sostenibilidad de las finanzas en un contexto de emergencia sanitaria; sin embargo, es imprescindible intensificar los esfuerzos para retornar a una aplicación integral, una vez finalizado el período de crisis. Adicionalmente, el Órgano Contralor hace un llamado a que las instituciones efectúen una presupuestación prudencial; en procura de controlar el crecimiento del gasto corriente y así generar los espacios necesarios que permitan inversión pública eficiente. Esto incentiva el crecimiento económico futuro del país, dado que a partir del año 2022 la aplicación de la regla fiscal será sobre el gasto total.
En conclusión, el año 2020 representó un desafío en la aplicación y posterior verificación del cumplimiento de la recientemente implementada regla fiscal. A partir del proceso de revisión llevado a cabo por la Contraloría General, se identificaron diversos aspectos a mejorar para períodos posteriores, tomando en consideración aquellas lecciones aprendidas del atípico contexto vivido en 2020 y sin dejar de lado los retos a enfrentar por la incertidumbre sobre la duración de la pandemia. Debe recordarse que el compromiso y la responsabilidad con la búsqueda de la sostenibilidad de las finanzas públicas, recae sobre todos los sectores del país y que la aplicación de la regla fiscal en su totalidad, representa un mecanismo de contención del gasto necesario para alcanzar estos objetivos.