Hacia la plena integración presupuestaria de los Órganos Desconcentrados al Presupuesto Nacional
#MonitoreoCGR-IT2021 N.° 29
30 de setiembre de 2020
8 minutos de lecturaEl gasto presupuestado de los órganos desconcentrados disminuyó 16,3% con respecto al 2020
Se incorporan 49 de los 50 órganos desconcentrados que debían ser incluidos en el Presupuesto de la República.
En cumplimiento de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario, N.° 9524, el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2021 incluyó los gastos de 49 órganos desconcentrados. Esta Ley dispone que los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales adscritas a la Administración Central, sean incluidos al Proyecto de Presupuesto Nacional a partir del periodo 2021 y su consecuente aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, con el fin de robustecer el control político de los ministerios sobre sus órganos desconcentrados.
Cabe mencionar que la incorporación de las personas jurídicas instrumentales al presupuesto nacional, no se limita a la aprobación presupuestaria de sus recursos por parte de la Asamblea Legislativa, en el tanto también deberán sujetarse al procedimiento establecido para el Gobierno Central en caso de que se requiera realizar un presupuesto extraordinario o una modificación presupuestaria, la cual puede corresponder al Poder Ejecutivo o estar reservada a la Asamblea Legislativa; según lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley N°. 8131.
Ahora bien, los órganos desconcentrados se incluyen en el Presupuesto Nacional mediante 30 programas presupuestarios y 19 subprogramas, incorporados como parte de la estructura presupuestaria del ministerio al cual pertenecen, incluyendo para cada uno de ellos la programación física, entendida como la definición de sus planes operativos así como la previsión de gastos a ejecutar en el periodo 2021.
El proyecto de Presupuesto 2021 omite la integración del Parque Marino del Pacífico[1], órgano desconcentrado adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el cual cuenta con personalidad jurídica instrumental y presupuesto independiente, y de conformidad con la Ley N.° 8461, recibe recursos de la Municipalidad de Puntarenas[2], los cuales son incorporados en su presupuesto para ser transferidos en su totalidad a la Fundación Parque Marino del Pacífico, por lo que de acuerdo con la Ley N.° 9524, se debe proceder con su incorporación al Presupuesto de la República. Cabe destacar que este órgano desconcentrado administra la totalidad de recursos por medio de la Fundación Parque Marino Pacífico, sujeto privado, que para este año 2020 presupuestó ¢804 millones.[3]
Al respecto, resulta de interés mencionar que la ejecución de los recursos de un órgano desconcentrado por medio de figuras como fundaciones o fideicomisos, puede vaciar de contenido la potestad de dirección del Poder Ejecutivo que se pretendía fortalecer con la Ley N° 9524, así como evadir los controles a los cuales se encuentra sujeto el presupuesto público[4]. Por esta razón se recomienda al legislador evitar la creación de dichas figuras o bien realizar las reformas legales que correspondan para que esos recursos igualmente sean integrados al Presupuesto de la República.
El presupuesto de los órganos desconcentrados presentó una retracción del 16,3% con respecto al presupuesto inicial 2020.
La inclusión de los presupuestos de los órganos desconcentrados en el proyecto de Presupuesto de la República, asciende a ¢981.929 millones, lo cual representa un 8,6% del gasto total del proyecto y un 2,7% del Producto Interno Bruto (PIB). De ese total, el 65,7% (¢644.784 millones) se encuentra distribuido en tres órganos a saber: el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) con ¢395.096 millones, el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) con ¢178.403 millones y la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros de Atención Integral (CEN-CINAI)[5] con ¢71.285 millones.
A nivel general, si se compara el presupuesto total de los órganos desconcentrados para el año 2021 con la sumatoria de los presupuestos iniciales presentados ante la Contraloría General de la República para el año 2020, se visualiza una reducción de ¢190.730 millones, lo que representa una variación de 16,3%[6]. Para este cálculo se excluyen las transferencias que los órganos desconcentrados incorporaron para otros órganos desconcentrados de Administración Central o bien a Gobierno Central, debido a su integración bajo la misma estructura de ingresos del presupuesto de la República. Al excluir estas partidas de los presupuestos iniciales 2020, es posible comparar los recursos realmente presupuestados para la operación de estas instituciones.
Las instituciones con una mayor disminución porcentual en su presupuesto con respecto al 2020, corresponden al Consejo Nacional de Investigación en Salud (CONIS) cuyos recursos asignados en el año 2021 representan el 12,6% del presupuesto inicial del año anterior. Similar comportamiento se observa en la Oficina de Cooperación Internacional de la Salud (OCIS) con un 16,9% y el Consejo Nacional de Concesiones (CNC) con un 23,5%. Para el caso de estos entes adscritos al Ministerio de Salud, la Contraloría General manifestó la necesidad del redimensionamiento del modelo de órganos desconcentrados, ya que en la actualidad los órganos citados no están operando como tales, y sus funciones son operativizadas por medio de este Ministerio[7].
Además, si bien el proyecto de Ley de Presupuesto refleja una disminución en los recursos asignados para estas entidades, es importante considerar sus bajos niveles de ejecución presupuestaria presentados en años 2017, 2018 y 2019.
Por ejemplo, para este mismo periodo de tres años, el Consejo Nacional de Concesiones alcanzó una ejecución promedio de 67,0%, principalmente en las partidas de bienes duraderos (76,0%), transferencias corrientes (35,8%) y servicios (51,0%). Similar efecto se presenta con OCIS, que presenta un promedio de ejecución de 38,9% impactando sobre todo las partidas de Servicios y Materiales y Suministros cuya ejecución promedio en los últimos tres años fue de 22,8,% y 14,3% respectivamente. Para el CONIS, cuyo presupuesto fue el más reducido, presenta un promedio de ejecución del 7,8%, donde partidas como servicios (0,4%), materiales y Suministros (10,9%) y bienes duraderos (17,9%) son las que presentan menor porcentaje de ejecución.
En términos generales, los Órganos desconcentrados han presentando bajos niveles de ejecución promedio en las partidas de Cuentas especiales (2,9%) y Bienes duraderos (38,3%)y esas mismas partidas reflejan una mayor disminución de los recursos asignados en el proyecto de ley 2021.
Es importante indicar que la partida de Cuentas Especiales corresponde a una cuenta de equilibrio presupuestario, la cual no se asocia a ningún objetivo institucional hasta que se trasladen los recursos a las demás partidas presupuestarias para poder ejecutar el gasto. En dicha partida se observa una disminución en la asignación presupuestaria de ¢5.801 millones en comparación con el 2020, lo que representa una reducción de 99,3%.
Gráfico N.° 1
Órganos Desconcentrados: Ejecución promedio por partida, 2017-2019
-porcentajes-
Gráfico 1.PNGPor otra parte, en bienes duraderos se presupuestan aproximadamente ¢192.231 millones menos que el año anterior (reducción del 71,7%)y las transferencias de capital se reducen en ¢74.711 millones con respecto al 2020, explicado principalmente por una disminución de las transferencias que FODESAF realiza al Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI) por concepto de subsidios de vivienda en cumplimiento de ley N.°8783[8].
Si bien, en el nivel general, existe una reducción en el presupuesto asignado a los órganos desconcentrados, algunas partidas reflejan aumentos con respecto al año anterior. El más representativo corresponde a la partida de transferencias corrientes cuya variación es de 21,9%, lo cual obedece principalmente a la transferencia que realiza FODESAF a la Caja Costarricense de Seguro Social para el financiamiento de pensiones de adultos mayores en situación de pobreza según las leyes N.° 7983 y N.° 8783, y que en el presupuesto del año 2020 se transfería al Ministerio de Trabajo para que posteriormente lo trasladara a la CCSS para los mismos fines[9].
Al observar que partidas como bienes duraderos y transferencias de capital disminuyen en el Proyecto de ley 2021, es importante considerar que durante el año 2020, los órganos desconcentrados incorporaron recursos de superávit en los presupuestos iniciales 2020 como fuente de financiamiento. Los ingresos de esta naturaleza, contemplados en el año 2020, suman un total de ¢80.272 millones, lo cual representa un 6,8% del total de ingresos aprobados en los presupuestos iniciales de ese periodo. Esta fuente de financiamiento fue utilizada principalmente para la presupuestación de bienes duraderos (67,6%) y transferencias de capital (19,8%)[10]. Por otra parte, en el Proyecto de Presupuesto 2021 sólo se incorporaron recursos de vigencias anteriores del Teatro Nacional (TNCR), por un monto de ¢433 millones y de la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO) por ¢96 millones, los cuales son aplicados a sus mismos presupuestos[11] de gastos.
Gráfico N.° 2
Órganos Desconcentrados: Comparación por partida montos presupuestados, 2020-2021
-millones de colones-
Gráfico 2.pngAdicionalmente, el Ministerio de Hacienda solicitó a los ministerios un ajuste a la baja del 10% del gasto por incluir en los anteproyectos de presupuesto, lo que pudo influir en alguna medida, que la reducción también se trasladara a las propuestas de gastos de los órganos desconcentrados, contribuyendo al comportamiento decreciente de sus presupuestos[12]. Además, la posibilidad de variar, ajustar o redireccionar los recursos por parte del ministerio rector con sus adscritas, favorece a que la presupuestación de los recursos asignados pueda realizarse de forma más coherente e integral, considerando las prioridades y posibilidades dentro del sector y de la Administración Central.
Primer paso hacia una mayor integración presupuestaria que permita la asignación eficiente de los recursos públicos.
Con la incorporación de los órganos desconcentrados en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2021, se empiezan a concretar los objetivos que dieron origen a la Ley N.° 9524; por ejemplo, la Asamblea Legislativa recupera la aprobación presupuestaria sobre los recursos de la Administración Central, lo que le permitirá ejercer un control más efectivo e incidir de manera directa en aspectos tales como la priorización de metas y uso eficiente de los recursos públicos.
Asimismo, con la incorporación de los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales al presupuesto de la República, se elimina la duplicidad que existía respecto a la aprobación presupuestaria sobre los mismos recursos que anteriormente se realizaba por parte de la Asamblea Legislativa y la Contraloría General de la República, logrando así una aprobación presupuestaria más eficiente e integrada.[13]
Además, en el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2021, se pueden identificar otros efectos que se vislumbraban en la propuesta legislativa, tales como la disminución en las transferencias corrientes hacia los órganos desconcentrados y el aumento en los ingresos totales que se refleja en el proyecto de Presupuesto Ordinario, lo anterior como resultado de la incorporación de los ingresos propios de los órganos desconcentrados[14].
No obstante, para dar un efectivo cumplimiento a los motivaciones que impulsaron la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, Ley N.° 9524, resulta fundamental la participación activa de los Ministerios en la formulación y la ejecución presupuestaria de sus órganos adscritos, lo cual debe constituir un mecanismo de coordinación efectiva durante la formulación de los presupuestos de sus adscritos y su direccionamiento, que logre incidir en el buen funcionamiento de los servicios y las dependencias públicas.
Finalmente, si bien la entrada en vigencia de la Ley N°. 9524 constituye un primer paso hacia una asignación presupuestaria más eficiente, es necesario promover la articulación del aparato estatal, por medio de acciones que eviten la duplicidad en el ejercicio de sus funciones y el consecuente desaprovechamiento de los recursos de la hacienda pública. Por lo que un paso importante en ese sentido, es la revisión de las estructuras funcionales existentes entre los Ministerios y sus órganos adscritos, de manera que se pueda determinar si es posible que las funciones de los entes adscritos puedan ser operativizadas por medio del ministerio rector, lo que permitiría optimizar los recursos públicos.
Asimismo, se podrían plantear reformas legales, que contribuyan a fortalecer el poder de dirección del Poder Ejecutivo, respecto a los recursos de los órganos desconcentrados que son administrados a través de figuras del derecho privado, tal como se mencionó en el primer apartado de este documento.
[1] Creado mediante la Ley N°. 8065, Ley de Creación del Parque Marino del Pacífico.[2] De conformidad con la Ley N.° 8461, al Parque Marino del Pacífico, le corresponde un 10% del gravamen de 0.40$ por cada tonelada de carga que se movilice en los puertos de los cantones Central y Esparza, recursos que son recolectados y transferidos por la Municipalidad de Puntarenas. Mediante oficio MP-DF-OF-310-08-2020, la Municipalidad de Puntarenas manifestó que la proyección de recursos para el Parque Marino Pacífico, correspondientes a la distribución de la Ley N.°8461, es de ¢62 millones para el ejercicio económico 2021.[3] Situación similar ocurre con la Junta Administrativa del Parque Recreativo Manuel Antonio (ahora denominada Junta Directiva para el Fideicomiso del Parque Nacional Playas Manuel Antonio), órgano desconcentrado del MINAE, que gestiona todos sus recursos por medio del presupuesto del Fideicomiso y para el 2020 consideró ¢1.017 millones. La exposición de motivos del Proyecto indica su incorporación pero en el proyecto no se incluye. Por otra parte, la Ley N.° 9892, publicada el 21 de septiembre del presente año, crea el Parque Nacional Isla San Lucas como órgano desconcentrado del MINAE, al cual mediante el artículo 13 se le autoriza para utilizar la figura del fideicomiso como instrumento de administración, gestión, desarrollo y mantenimiento del Parque.[4] Actualmente se encuentra en trámite una consulta presentada por la Dirección General de Presupuesto Nacional, mediante oficio DGPN-0492-2019, a la Procuraduría General de la República, respecto a la aplicación de la Ley n°. 9524 de frente a figuras como fideicomisos o fundaciones.[5] Incorporado al proyecto de ley en el programa 632 Provisión de servicios de salud (CEN CINAI).[6] Del total de órganos desconcentrados incorporados en el proyecto de Ley, sólo diez de estos presentan aumento con respecto al año 2020; dentro de los cuales se destacan el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) con un crecimiento de ¢28.512 millones, el Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria (INTA) con un crecimiento de ¢3.776 millones y la Imprenta Nacional con ¢2.725 millones.[7] Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre el rol de los órganos desconcentrados en el Ministerio de Salud N.° DFOE-SOC-IF-00011-2019.[8] Reforma Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N° 5662, Ley Pensión para Discapacitados con Dependientes N° 7636, Ley Creación del ICODER, N.º 7800, Ley Sistema Financiero Nacional para Vivienda N° 7052 y Ley Creación Fondo Nacional de Becas.[9] Para efectos comparativos, se excluyó de los presupuestos de los órganos desconcentrados del año 2020, las transferencias que estos entes incorporaron para Gobierno Central, ya que en el año 2021 no se realizan al integrarse los órganos al Presupuesto Nacional.[10] Datos obtenidos a partir de una muestra del 91,1% del total de recursos de superávit incorporados en los presupuestos iniciales 2020.[11] Según lo establecido en la circular DGPN-0479-2020/TN-1194-2020, del 19 de agosto de 2020, los superávits que se incorporaron en el proyecto de presupuesto 2021 corresponden aquellos cuyos órganos desconcentrados cumplieron a cabalidad con el bloque de legalidad vigente para realizar el trámite de traslado al Fondo General. [12] En el apartado de la exposición de motivos del Ministerio de la Presidencia, se indica que la reducción del 10% de la propuesta de gastos fue realizada al Instituto Costarricense sobre Drogas.[13] Antes la Asamblea Legislativa a través del Presupuesto de la República, aprobaba las transferencias para los órganos desconcentrados, los cuales posteriormente presentaban su presupuesto independiente a aprobación externa de la Contraloría General de la República. Como complemento, véase el dictamen de la Procuraduría General de la República C-181 del 01 de agosto de 2018.[14] La inclusión de los presupuestos de los órganos desconcentrados en el proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2021, genera un aumento de 9,8% en los ingresos estimados por el Gobierno Central, aportando cerca de ¢503.853 millones.